[ 馬榮麗 ]——(2012-6-21) / 已閱8530次
【摘要】環(huán)境公益訴訟作為一種新型訴訟制度，以其寬泛的訴訟資格認(rèn)定條件和顯著的預(yù)防性等特征，在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)中起著不可替代的作用，本文以環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)有定義為線索，簡單談了定義所涉及的公共信托理論、法律權(quán)利原則、實(shí)際損害原則等相關(guān)理論，從而試圖對環(huán)境公益訴訟給出一個(gè)較為合理的定義
【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；公共信托；實(shí)際損害
一
上世紀(jì)六七十年代以來，工業(yè)的迅速發(fā)展在創(chuàng)造了高度物質(zhì)文明的同時(shí)，也產(chǎn)生了大量的環(huán)境公害。嚴(yán)重的環(huán)境破壞與污染正威脅著人類的生存與發(fā)展，環(huán)境污染問題成為當(dāng)代最嚴(yán)重的社會問題之一。傳統(tǒng)訴訟理論中“有訴的利益才有訴訟資格”的訴訟資格理論以及“人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯”的請求權(quán)基礎(chǔ)理論在法官處理日益增多的環(huán)境公益爭訟案件時(shí)受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這種情況下，環(huán)境公益訴訟開始在美國、日本等國出現(xiàn)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其已日漸成熟，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著其獨(dú)特的作用。
二
傅劍清法官的《環(huán)境公益訴訟若干問題之探討》一文從環(huán)境公益訴訟的概念、產(chǎn)生的原因和理論依據(jù)、功能、目的與價(jià)值等多方面較全面地論述了這種新型訴訟制度。讀后受益匪淺，但筆者對傅法官給環(huán)境公益訴訟下的定義有一些不同的看法。敬請同仁老師指正。
傅法官的定義如下：環(huán)境公益訴訟是指任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)，為保護(hù)和改善環(huán)境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害，當(dāng)其認(rèn)為有損害國家的、社會的公共環(huán)境利益的行為發(fā)生，已經(jīng)造成或極有可能造成重大環(huán)境損害后果時(shí)，以自己的名義代表國家或不特定的多數(shù)人以環(huán)境違法行為人為被告向法院提起訴訟，請求判令該違法行為人停止環(huán)境損害行為及賠償公益損失的訴訟制度。[1]
筆者認(rèn)為該定義有幾處值得商榷：
�。ㄒ唬┎粦�(yīng)將國家機(jī)關(guān)納入環(huán)境公益訴訟的主體。
該定義將國家機(jī)關(guān)納入環(huán)境公益訴訟主體有三方面的理由。
理由之一，我國是公有經(jīng)濟(jì)為主體的社會主義國家，國家機(jī)關(guān)是代表人民行使權(quán)力的……
筆者認(rèn)為，當(dāng)今世界大多數(shù)國家的政府都是民選政府，國家機(jī)關(guān)都是代表人民行使權(quán)力的。不僅如此，在資本主義國家，社會契約論的“主權(quán)在民”、“有限政府”等理念更是深入人心。所以在政府的權(quán)力來自于人民這一點(diǎn)上，公有經(jīng)濟(jì)為主體的社會主義國家和私有經(jīng)濟(jì)為主體的資本主義國家之間并沒有太大區(qū)別。再者，我們力求給環(huán)境公益訴訟下一個(gè)定義并不應(yīng)只局限于我國，它應(yīng)當(dāng)同樣適用于其他國家。
理由之二，在環(huán)境公害事件的處理過程中，國家機(jī)關(guān)在信息收集、因果關(guān)系判定、污染治理措施采取等各方面處于比一般公民更為優(yōu)勢的地位，它們提起和參與環(huán)境公益訴訟的力量更強(qiáng)，對公益的保護(hù)效果更好。
該理由陳述的事實(shí)是客觀的，但這并不能說明國家機(jī)關(guān)可以據(jù)此提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)公共信托理論，大氣、水流、日光等環(huán)境要素不再是傳統(tǒng)民法理論中認(rèn)為的“無主物”、“自由財(cái)產(chǎn)”，而是全體人民的“公共財(cái)產(chǎn)”，任何人不能任意對其占有、支配和損害。全體人民委托國家對環(huán)境進(jìn)行管理，國家就必須認(rèn)真履行受托義務(wù)，合理地保護(hù)、管理環(huán)境。因此，我們理解，“執(zhí)行環(huán)境法，組織污染或使公共資源恢復(fù)”是環(huán)保局等國家機(jī)關(guān)職責(zé)的應(yīng)有之義。只要它認(rèn)真履行職責(zé)，行使人民賦予它的行政權(quán)力，就能起到防治污染，保護(hù)和改善環(huán)境的作用，有什么必要以原告身份向法院提起訴訟，尋求司法權(quán)的救濟(jì)呢？相反，在它不嚴(yán)格履行職責(zé)，致使發(fā)生或可能發(fā)生損害環(huán)境后果的情況下，它還可能成為環(huán)境公益訴訟的被告，而不是原告。
理由之三，我國的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體數(shù)量尚少，力量還十分薄弱，公民的傳統(tǒng)“厭訟”觀念尚有待轉(zhuǎn)變；在這種情況下，國家機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的推動者和實(shí)踐者對于整個(gè)環(huán)境公益訴訟制度的形成和發(fā)展無疑具有重要意義。
該理由仍然是將環(huán)境公益訴訟的定義局限于為我國。在美國，情況正好相反，有相當(dāng)數(shù)量的民間環(huán)保組織為保護(hù)環(huán)境而不懈努力著，且美國人尚訟。即使在我國，環(huán)保組織數(shù)量少，公民“厭訟”的情況下，國家機(jī)關(guān)也不應(yīng)該越俎代庖，因?yàn)檫@樣可能適得其反。即使在“尚訟”的美國，也不是人人都愿意提起環(huán)境公益訴訟的，原因是訴訟費(fèi)用高、舉證責(zé)任艱巨。為了鼓勵(lì)公民提起環(huán)境公益訴訟，“美國《清潔水法》、《清潔空氣法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可將訴訟費(fèi)用（包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專家作證費(fèi)）判給訴訟的一方，按照這個(gè)規(guī)定，依慣例由原告承擔(dān)的那一部分律師費(fèi)和專家作證費(fèi)等訴訟費(fèi)用則可能由被告分擔(dān)合理部分�！盵2]在舉證責(zé)任方面，美國法院在環(huán)境公益訴訟中采用舉證責(zé)任倒置。只要求原告提出“初步表面證明”，實(shí)質(zhì)性的舉證負(fù)擔(dān)被轉(zhuǎn)移到被告一方。這些舉措極大地鼓勵(lì)了公眾提起環(huán)境公益訴訟。相反，如果賦予國家機(jī)關(guān)起訴資格，則可能使公眾對其產(chǎn)生依賴感，最終怠于提起環(huán)境公益訴訟，導(dǎo)致的結(jié)果恰恰與將國家機(jī)關(guān)納入環(huán)境公民訴訟的初衷相反。
再者，正如美國約翰霍普金斯大學(xué)華盛頓美國政府研究中心研究員古德丹教授所言：“環(huán)境公益訴訟最具特色的地方在于，民眾通過借助司法的力量介入行政過程，從而監(jiān)督行政，彌補(bǔ)公力執(zhí)法的不足，以達(dá)到維護(hù)和保障環(huán)境公益的最終目的�！盵3]“……環(huán)境公益訴訟之所以能夠取得成功，其主要原因還是公眾自下而上的推動�！盵4]古德丹教授反復(fù)強(qiáng)調(diào)要自下而上地推動環(huán)境公益的保護(hù)，對公民，尤其是底層民眾參與其中所起到的作用給予極高的評價(jià)。
由此，我們得出的結(jié)論是淡化甚至根本不提國家機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的作用。相反，應(yīng)大力支持和鼓勵(lì)民眾踐行環(huán)境法“公民參與”的基本原則，積極主動地提起環(huán)境公益訴訟。
綜上，筆者認(rèn)為將國家機(jī)關(guān)納入環(huán)境公益訴訟的主體是不妥的。
�。ǘ┰凇肮箔h(huán)境利益”前加定語“國家的”、“社會的”是不恰當(dāng)?shù)摹?br>
如前所述，根據(jù)公共信托理論，環(huán)境要素為全體國民所共有，國家只是受全體國民的委托來管理環(huán)境，所以環(huán)境的所有權(quán)屬于全體國民，而非國家。二者之間沒有所屬關(guān)系。再者，據(jù)現(xiàn)代漢語詞典，社會是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體，也叫社會形態(tài)。它是一個(gè)哲學(xué)或政治學(xué)范疇內(nèi)的抽象概念，而環(huán)境則是摸得著、看得見的實(shí)在之物，所以“環(huán)境利益”前加“社會的”似有不妥。
�。ㄈ啊宰约旱拿x代表國家或不特定的多數(shù)人……”中代表國家的提法是不恰當(dāng)?shù)�。國家只是受托管人，對環(huán)境要素不享有所有權(quán)。環(huán)境要素屬于全體國民，所以在環(huán)境利益受到損害時(shí)，公民、法人或公眾團(tuán)體就應(yīng)當(dāng)以自己的名義向法院提起訴訟，它代表的只能是不特定多數(shù)人的利益，為什么要代表國家呢？舉個(gè)不恰當(dāng)?shù)睦樱袷挛写黻P(guān)系中的被代理人由于代理人沒有很好的盡到義務(wù)致使其權(quán)益受到損害，而該被代理人卻以自己的名義代表代理人的利益向法院起訴第三人，這豈不可笑？
（四）“……以環(huán)境違法行為人為被告”的提法值得商榷。
環(huán)境公益訴訟是一種特殊類型的訴訟，有別于傳統(tǒng)訴訟，它的一個(gè)重要特征是具有顯著的預(yù)防性�！芭c私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決不一定要有損害事實(shí)發(fā)生，只要有合理情況判斷有環(huán)境公共利益侵害的可能，即可提起訴訟。”[5]損害事實(shí)還未發(fā)生可以有兩種理解。第一種，行為人實(shí)施了危害行為，但損害結(jié)果還未顯現(xiàn)出來；第二種，行為人只是有實(shí)施危害行為的打算，還未實(shí)施就被制止了。在第二種情況下，稱行為人是環(huán)境違法行為人顯然不合適，因?yàn)樗�沒有實(shí)施行為，怎么能說是違法呢？再者，即使行為人已經(jīng)實(shí)施了某種危害行為，該危害行為雖也造成了損害環(huán)境的后果，但并沒有侵犯實(shí)體法或程序法上規(guī)定的權(quán)利，能說該行為違法嗎？例如：甲、乙兩工廠都嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定向河中達(dá)標(biāo)排污，但造成了河中魚類死亡。經(jīng)調(diào)查得知，甲、乙兩廠排污的總量超標(biāo)致使魚類死亡。甲、乙兩工廠的行為當(dāng)然可以引發(fā)一場環(huán)境公益訴訟，因?yàn)樗麄兾廴玖谁h(huán)境，但他們的行為并不違法，所以他們被稱為環(huán)境違法行為人委實(shí)有些冤枉。又如：起初美國法院審理案件依據(jù)的是“法律權(quán)利”原則，規(guī)定當(dāng)事人只有證明危害行為侵犯到自己法律上保障的權(quán)利時(shí)才有資格提起訴訟�？珊髞恚S著公益性質(zhì)的案件增多，法官們覺得如繼續(xù)用“法律權(quán)利”原則來確認(rèn)當(dāng)事人的訴訟資格，則很多實(shí)際上損害環(huán)境的案件將由于無法確定適格的原告而不能進(jìn)入司法程序，從而不能有效地保護(hù)環(huán)境，于是用“事實(shí)上的損害”原則取代了“法律權(quán)利”原則。在塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長莫頓案的判決法院意見中有如下名句“美學(xué)和環(huán)境方面的福利，就像優(yōu)裕的經(jīng)濟(jì)生活一樣，是我們社會生活質(zhì)量的重要組成部分，許多人而不是少數(shù)人享受特定環(huán)境利益的事實(shí)并不降低通過司法程序?qū)嵤┓杀Ｗo(hù)的必要性�！盵6]事實(shí)上，最高法院同意“美學(xué)上的損害”構(gòu)成了“事實(shí)上的損害”。包括“審美權(quán)、娛樂權(quán)”等在內(nèi)的權(quán)利在法律上并沒有規(guī)定，法官認(rèn)為對這些權(quán)利的損害構(gòu)成“事實(shí)上的損害”，具備起訴資格的人可就此提起環(huán)境公益訴訟。可在這種情況下，稱實(shí)施損害行為的人為環(huán)境違法行為人是沒有依據(jù)的。故，稱這些人為損害環(huán)境行為人似乎更為妥當(dāng)。
三
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