[ 胡風(fēng)云 ]——(2012-7-31) / 已閱9643次
[案情]
B林場(chǎng)原為省轄國(guó)有林場(chǎng)，后因林場(chǎng)改制，A縣B鄉(xiāng)政府和B林場(chǎng)合署辦公，系兩個(gè)單位一套人員，鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)。甲山林系B鄉(xiāng)李家村小組所屬的一片山林，山林面積約100畝，李家村小組已取得了山林權(quán)證。2010年，李家村所在的B鄉(xiāng)政府和B林場(chǎng)通過招商引入一家名為青山綠水林業(yè)有限公司，該公司與B林場(chǎng)簽訂了林地承包合同，由青山綠水林業(yè)有限公司承包B林場(chǎng)所屬五個(gè)分場(chǎng)3000畝林地，承包期為20年，林地上原有林木歸青山綠水林業(yè)有限公司所有。雙方在訂立合同時(shí)B林場(chǎng)將本屬于李家村民小組所有甲山林也作為林場(chǎng)的林地租給了青山綠水林業(yè)有限公司，合同訂立后雙方到所屬的A縣林業(yè)局辦理了林權(quán)變更登記，由于縣林業(yè)局審查不嚴(yán)，將原本屬于李家村小組的甲山林也作為林場(chǎng)的林地，將甲山林林權(quán)證上林地使用權(quán)權(quán)利人、林木所有權(quán)權(quán)利人變更為了青山綠水林業(yè)有限公司，A縣人民政府根據(jù)縣林業(yè)局的審核為青山綠水林業(yè)有限公司核發(fā)林地使用權(quán)證、林木所用權(quán)證。之后青山綠水林業(yè)有限公司在管理甲山林時(shí)與李家村民小組的村民發(fā)生爭(zhēng)議，青山綠水林業(yè)有限公司向村民出示了山林權(quán)證，林權(quán)證顯示爭(zhēng)執(zhí)的林地所有權(quán)人李家村民小組，但林地使用權(quán)權(quán)利人、林木所有權(quán)人均為青山綠水林業(yè)有限公司。為此，李家村小組以A縣人民政府、A縣林業(yè)局為被告、青山綠水林業(yè)有限公司為第三人向法院提起了行政訴訟，要求法院撤銷A縣人民政府林權(quán)變更登記。
[分歧]
本案在受理過程中，對(duì)于本案是否適用行政復(fù)議前置存在兩種不同意見：
第一種意見認(rèn)為，本案應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議前置。理由是：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其已經(jīng)合法取得的土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議”。甲山林系李家村小組集體所有的一片山林，A縣人民政府錯(cuò)誤將林地的使用權(quán)、林木所有權(quán)變更為第三人，其行政行為侵犯了原告的對(duì)自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，才可以向人民法院提起訴訟。
第二種意見認(rèn)為，本案不適用行政復(fù)議前置。理由是：最高人民法院法釋[2003]5號(hào)《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定：根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；……。因此，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定僅限于發(fā)生所有權(quán)爭(zhēng)議后由行政機(jī)關(guān)所作出的確權(quán)行政裁決案件，頒證行為具有行政許可性質(zhì)，本案的第三人已取得縣人民政府頒發(fā)的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)證，原告對(duì)縣人民政府頒發(fā)的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)證不服，不適用行政復(fù)議前置的規(guī)定，可直接向法院提起訴訟。
[評(píng)析]
筆者同意第二種意見，理由如下：
最高人民法院法釋[2003]5號(hào)《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定：根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；……。本案的關(guān)鍵就是如何正確界定“確權(quán)案件”的范圍問題。界定“確權(quán)案件”范圍的法律意義在于：屬于“確權(quán)案件”的，必須先經(jīng)行政復(fù)議方可提起行政訴訟；而一般行政案件，則可由原告自行選擇。
《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。到底哪些案件應(yīng)當(dāng)先行申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，才可以依法提起行政訴訟，哪些案件可以不經(jīng)過行政復(fù)議直接提起行政訴訟，《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定，使得司法實(shí)踐中作法不一。為此，最高人民法院法釋[2003]5號(hào)《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定：根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；……。根據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn)的理解“確權(quán)”應(yīng)為“確認(rèn)權(quán)屬”，本案A縣人民政府向第三人青山綠水林業(yè)有限公司核發(fā)林地使用權(quán)證的行為確實(shí)雖也包含了一種“確認(rèn)權(quán)屬”的意思。但本案“確權(quán)案件”作為一個(gè)法律概念使用時(shí)，我們不應(yīng)從日常生活經(jīng)驗(yàn)出發(fā)去理解這個(gè)概念，而應(yīng)結(jié)合《行政復(fù)議法》和司法解釋的本意去理解和使用這一概念。行政復(fù)議和行政訴訟都是一種法律救濟(jì)途徑，從當(dāng)事人的請(qǐng)求或者訴求的內(nèi)容看，一般可以分為“形成”、“確認(rèn)”、“給付”三種。一般來說，“形成”意味著當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更或者消滅。“確認(rèn)”則沒有創(chuàng)設(shè)或者形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的含義，是對(duì)一種存在爭(zhēng)執(zhí)或不明確的權(quán)利作出一種斟別，要這個(gè)角度去解理解“確權(quán)案件”的范圍。本案原告李家村小組因不服被告A縣人民政府、A縣林業(yè)局為第三人青山綠水林業(yè)有限公司頒發(fā)林地使用權(quán)證而提起行政訴訟，被訴的發(fā)證行為屬于一種創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的行政行為，在行為性質(zhì)上不同于《行政復(fù)議法》第三十條第一款所規(guī)定的地方人民政府對(duì)土地等自然資源權(quán)屬糾紛作出的確認(rèn)處理行為，故原告李家村小組針對(duì)縣政府的發(fā)證行為提起行政訴訟無須受《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的起訴條件限制，屬于可選擇行政復(fù)議也可直接提起行政訴訟的情形。此外，2005年2月24日，最高人民法院就甘肅省高級(jí)人民法院《關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)具體行政行為的請(qǐng)示》，已作出《最高人民法院行政庭關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》（[2005]行他字第4號(hào)）：“最高人民法院法釋[2003]5號(hào)批復(fù)中的‘確認(rèn)’，是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。因?yàn)樾姓脹Q與行政許可是兩個(gè)不同的概念，所謂行政裁決，是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為，如關(guān)于土地的所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議，依法請(qǐng)求土地管理機(jī)關(guān)給予裁決。所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于有限自然資源的開發(fā)利用可以設(shè)定行政許可。本案第三人青山綠水林業(yè)有限公司承包B林場(chǎng)的林地就是一種林業(yè)資源的開發(fā)與利用，在我國(guó)的法律框架下，土地、林地等自然資源只有通過國(guó)家授予特定權(quán)利的方式才能對(duì)其進(jìn)行開發(fā)、利用和保護(hù)。A縣人民政府所頒發(fā)的林地使用權(quán)證書即是對(duì)相對(duì)人利用相關(guān)林地的一種許可行為。因此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地、林地等自然資源使用權(quán)證的行為不屬于復(fù)議前置的情形。
綜上所述，本案被告A縣人民政府、A縣林業(yè)局為第三人青山綠水林業(yè)有限公司頒發(fā)林地使用權(quán)證的行為，不是對(duì)原告李家村小組與第三人青山綠水林業(yè)有限公司的林地使用權(quán)爭(zhēng)議作出的確權(quán)裁決，該行為不屬于《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的復(fù)議前置情形，原告李家村小組可以不經(jīng)復(fù)議直接提起訴訟。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
