[ 劉長庚 ]——(2012-10-9) / 已閱6533次
【摘要】我國審檢并列的體制架構(gòu)和訴訟及訴訟監(jiān)督并舉的制度設(shè)置,構(gòu)成了與西方審判中心一元司法模式相區(qū)別的審檢二元司法格局。在這一前提下,以法律監(jiān)督為本質(zhì)特征的檢察權(quán)。其司法功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑為:完善司法程序功能,增強(qiáng)民行檢察監(jiān)督效果;完善司法主導(dǎo)功能,增強(qiáng)保障行政權(quán)益的有效性;完善司法監(jiān)督功能,防止司法不公及腐敗等問題,積極推進(jìn)民行檢察工作順利開展,以適應(yīng)新形勢的現(xiàn)實(shí)需要。準(zhǔn)確地理解“民事審判活動(dòng)”與“行政訴訟”的內(nèi)涵,對(duì)于依法公正行使檢察權(quán),對(duì)于完善訴訟程序,具有重要的積極意義。
民行檢察制度是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一個(gè)重要組成部分, 是依法治國的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和保障。[1]現(xiàn)行民事、行政訴訟法中檢察監(jiān)督制度存在事后監(jiān)督、流于形式、效果不佳等諸多問題,筆者擬從宏觀和微觀的角度上, 就民行訴訟檢察監(jiān)督中存在的問題和應(yīng)制定出的相應(yīng)對(duì)策做一深入的探討,以其拋磚引玉,使民行檢察監(jiān)督法律制度更貼近檢察實(shí)踐,更加符合檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。
一、存在的問題
目前民行檢察監(jiān)督中存在的問題主要有以下幾個(gè)方面:
1、監(jiān)督范圍狹窄, 僅限于事后監(jiān)督。案件來源的多少直接關(guān)系到民行檢察工作開展的好壞,從而使檢察機(jī)關(guān)難以全面履行法律監(jiān)督職責(zé)。
當(dāng)前基層檢察院案源少的具體原因主要有:一是法律規(guī)定的局限性導(dǎo)致無法調(diào)閱同級(jí)法院的卷宗以發(fā)現(xiàn)案源;二是國家權(quán)力機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的案件接觸的渠道少;三是宣傳力度不夠;四是現(xiàn)行法律制約基層民行檢察部門案件來源尤為突出。
關(guān)于民事檢察監(jiān)督的權(quán)限范圍問題在理論界存在爭議, 主要有三種觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為, 檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于對(duì)法院判決生效后的監(jiān)督, 其根據(jù)是我國《民事訴訟法》第185 條所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院已生效的判決和裁定的正確與否, 通過抗訴實(shí)行監(jiān)督。有的人認(rèn)為, 檢查機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的監(jiān)督, 不僅限于對(duì)判決生效后的監(jiān)督, 還應(yīng)包括對(duì)民事審判過程的各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督, 其根據(jù)是我國《民事訴訟法》第14 條所規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。還有的學(xué)者認(rèn)為,從我國憲法體制設(shè)定的檢察監(jiān)督權(quán)的地位和《民事訴訟法》總則中對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)所規(guī)定的立法精神來看, 檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān), 這種監(jiān)督應(yīng)包括對(duì)民事訴訟的提起、審理、宣判以及判決的執(zhí)行等整個(gè)民事訴訟過程的監(jiān)督。實(shí)踐中, 不少法院的審判人員往往依據(jù)《民事訴訟法》第185 條的規(guī)定,以檢察院沒有法律依據(jù)為由, 將檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判進(jìn)行抗訴之外的監(jiān)督拒之門外, 導(dǎo)致檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)僅限于“事后”監(jiān)督。但是, 這種監(jiān)督只能是一種補(bǔ)救措施, 因?yàn)樗痉ǜ瘮『退痉ú还F(xiàn)象可能產(chǎn)生于訴訟的任何環(huán)節(jié), 事后監(jiān)督不利于防患于未然。
2、監(jiān)督方法過于單一, 導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。民行檢察立法過于原則,缺乏可操作性;同時(shí)基層檢察院民行檢察途徑與方法簡單、抽象;基層檢察院民行偵查權(quán)難以運(yùn)作;檢察人員業(yè)務(wù)能力不能完全適應(yīng)檢察工作監(jiān)督的需要。我們知道,上述問題的解決主要還在于立法層面,但是立法的改變與發(fā)展是一項(xiàng)長期復(fù)雜的工作,不可能一蹴而就。那么,當(dāng)前有效地解決基層民行檢察工作中的諸多問題的捷徑還是要推行民行檢察一體化機(jī)制。本人從事民行檢察工作多年,從“摸著石頭過河”到今天,積累了一定基層工作經(jīng)驗(yàn),既有曲折,也有波動(dòng)。其體會(huì)之一是:民行檢察工作一直面臨著立法、司法解釋等方面的諸多困擾,又面臨一些理論質(zhì)疑和部門阻力。然而,這些工作既有它的法律依據(jù)、也有它的生命力。如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn),應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),創(chuàng)新發(fā)展,是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題。民行檢察監(jiān)督制度有待完善。
筆者認(rèn)為:(1)當(dāng)今監(jiān)督理念日趨現(xiàn)代化。面臨著許多新情況、新問題,原有民行檢察監(jiān)督機(jī)制存在諸多與現(xiàn)實(shí)發(fā)生的新情況不相適應(yīng),在監(jiān)督過程中亦缺乏剛性。因此,人民群眾對(duì)民事審判、行政訴訟和民事行政裁判活動(dòng)中的司法不公問題反映強(qiáng)烈,有的甚至引發(fā)長期上訪,成為影響一些地方社會(huì)和諧穩(wěn)定的一大因素。依筆者之見,民行檢察監(jiān)督工作應(yīng)增加一項(xiàng)調(diào)查環(huán)節(jié),積極開展民行檢察監(jiān)督調(diào)查工作,以便于及時(shí)查清審判、執(zhí)法過程中有無違法、不公行為,并依法采取相應(yīng)的監(jiān)督方法和措施,糾正違法,維護(hù)正確裁判,是落實(shí)中央系列重大決策精神,順應(yīng)群眾呼聲,維護(hù)司法公正,以實(shí)際行動(dòng)取信于民的有效方法,是強(qiáng)化法律監(jiān)督、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。(2)監(jiān)督理念日趨全面化。社會(huì)變革時(shí)期,各種新生事物不斷涌現(xiàn),出現(xiàn)不少監(jiān)督“盲區(qū)”,進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督制度勢在必行。亦是消除監(jiān)督盲區(qū)、拓展監(jiān)督領(lǐng)域,推動(dòng)民行檢察工作不斷向前發(fā)展的需要。按照傳統(tǒng)的民行檢察監(jiān)督方法,一方面由于立法滯后,難以操作;法院往往不支持,有的甚至設(shè)置重重障礙,錯(cuò)案的隱蔽性大,對(duì)我們發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的能力提出了新的考驗(yàn)。另一方面,民行審判和執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的空白點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)還很多。例如:改革過程中非訴訟案件大量上升,集團(tuán)訴訟標(biāo)的大,庭下交易多,很難進(jìn)入民事行政檢察監(jiān)督范圍;如亂用先于執(zhí)行、違法執(zhí)行第三人財(cái)產(chǎn)、案外財(cái)產(chǎn),隨意追加變更執(zhí)行等執(zhí)行過程中的問題;土地、房產(chǎn)拍賣中的問題;有關(guān)律師與法官長期勾結(jié)亂法的問題等等。這一切無從監(jiān)督,無法監(jiān)督。這些監(jiān)督中的“空白點(diǎn)”和“盲區(qū)”,與中央的要求,人民群眾的呼聲不相符合。我國《憲法》、《民事訴訟法》《行政訴訟法》賦予檢察院監(jiān)督權(quán),民事行政檢察監(jiān)督是其中的一項(xiàng)不可或缺的監(jiān)督內(nèi)容。民行檢察工作要不斷發(fā)展,就必須不斷探索新情況,適應(yīng)新形勢,采取多種措施,消除監(jiān)督“盲區(qū)”,拓展監(jiān)督領(lǐng)域;構(gòu)建民行檢察監(jiān)督機(jī)制,把上述種種應(yīng)當(dāng)監(jiān)督而又成為空白和盲區(qū)的情形納入檢察監(jiān)督視野,既是人民群眾的期盼,更是探索拓展民行檢察監(jiān)督新領(lǐng)域,尋找新的工作“增長點(diǎn)”,促進(jìn)民行檢察工作不斷向前發(fā)展的有效措施的現(xiàn)實(shí)需要。(3)監(jiān)督客體日趨程序化,亦是創(chuàng)新監(jiān)督方法、建立長效機(jī)制,增強(qiáng)監(jiān)督效果的現(xiàn)實(shí)需要。構(gòu)建民行檢察監(jiān)督機(jī)制,顯然在傳統(tǒng)的監(jiān)督方式上增加了“調(diào)查”內(nèi)容。那么,在實(shí)際工作中就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以“審查為主”的監(jiān)督方式為審查、調(diào)查、偵查、建議四位一體的多元監(jiān)督模式,實(shí)現(xiàn)四種手段相互銜接、相為補(bǔ)充,是合理配置民行檢察監(jiān)督權(quán),建立長效監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在要求。只有在這種四位一體的監(jiān)督模式下,加強(qiáng)調(diào)查工作力度,即可變傳統(tǒng)的被動(dòng)、靜態(tài)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)民事、行政審判和裁判執(zhí)行這些動(dòng)態(tài)過程中的違法與不公問題,采取傳統(tǒng)的一切方法的同時(shí),可以調(diào)查為切入口,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法、不公現(xiàn)象背后的職務(wù)犯罪線索,實(shí)現(xiàn)調(diào)查與職務(wù)犯罪初查、偵查工作的銜接,促進(jìn)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作,還可以通過查清審判、執(zhí)行人員有無違法、不公事實(shí),消除當(dāng)事人對(duì)司法工作的懷疑,增強(qiáng)司法工作的社會(huì)公信力,發(fā)現(xiàn)和澄清錯(cuò)告、誣告行為,維護(hù)審判機(jī)關(guān)和審判、執(zhí)行人員的聲譽(yù),有利于增強(qiáng)民行檢察監(jiān)督的效果。(4)監(jiān)督領(lǐng)域全程化,亦是適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、提高隊(duì)伍素質(zhì),增強(qiáng)監(jiān)督能力的現(xiàn)實(shí)需要。開展民行檢察監(jiān)督調(diào)查工作,實(shí)現(xiàn)“四位一體”新模式,是新形勢、新任務(wù)對(duì)民行檢察工作提出的新要求,也是適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的有效途徑。那么就必須提高事民行檢察干警隊(duì)伍的素質(zhì)。必須具有高素質(zhì)的民行檢察隊(duì)伍,才能完成好監(jiān)督調(diào)查任務(wù),同時(shí),隊(duì)伍的素質(zhì)提高了,民行檢察監(jiān)督能力也就提高了,監(jiān)督的效力、效果也就不同。按照“四位一體”的多元監(jiān)督模式,就是通過多途徑,不斷通過適應(yīng)法律、審查案件、抗訴說理、調(diào)解糾紛和監(jiān)督糾正的能力。但是,首要的是如何通過調(diào)查能力,切切實(shí)實(shí)過好調(diào)查關(guān),這是提高民行檢察干警綜合素質(zhì)、增強(qiáng)法律監(jiān)督能力的有效途徑,也是增強(qiáng)監(jiān)督能力的現(xiàn)實(shí)需要。
根據(jù)民事訴訟法第185 條之規(guī)定, 民事檢察監(jiān)督只限于對(duì)已生效的判決和裁定提起抗訴, 但法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的民事案件應(yīng)當(dāng)在多長期限內(nèi)做出再審與否的決定以及具體程序未作明確規(guī)定。實(shí)踐中, 檢察機(jī)關(guān)抗訴后, 法院對(duì)之可以任意拖延, 即使法院決定對(duì)案件進(jìn)行再審, 在具體程序中, 檢察機(jī)關(guān)有時(shí)也完全聽?wèi){法院安排。
3、監(jiān)督權(quán)不具體、不明確, 導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。民事檢察監(jiān)督權(quán)最有利的表現(xiàn)形式是民事抗訴權(quán), 如何行使抗訴權(quán)在微觀上缺乏細(xì)化, 從而很難實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督的目的。在實(shí)踐中, 一些法院對(duì)檢察院提出抗訴的案件消極拖延、長期不開庭審理、拒絕檢察院查閱案卷, 更有甚者竟駁回檢察院的抗訴。
二、相應(yīng)的對(duì)策
1、完善監(jiān)督立法�？疾飚�(dāng)前民事訴訟檢察監(jiān)督實(shí)踐中存在的問題, 立法上的疏漏也是造成檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能很難落到實(shí)處的直接原因, 因此, 不僅有必要建立系統(tǒng)的、多元化的民事檢察監(jiān)督體系, 而且也有必要在微觀上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)化、明確化。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,民事訴訟數(shù)量激增,如何及時(shí)、有效地化解矛盾糾紛,實(shí)現(xiàn)公平與正義,促進(jìn)社會(huì)和諧,成為當(dāng)前司法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。作為基層人民檢察院,有著最為密切聯(lián)系群眾的土壤,是各種問題和矛盾的集中地,人民的祈求很強(qiáng)烈,這就要求上級(jí)人民檢察院要切實(shí)做好領(lǐng)導(dǎo)工作�；鶎用裥袡z察工作存在諸多薄弱環(huán)節(jié),也要求各兄弟院之間加強(qiáng)協(xié)作,互通信息,團(tuán)結(jié)合作,在整體上優(yōu)化民行檢察干警人力資源,以彌補(bǔ)上述不足。針對(duì)上述存在的問題,筆者認(rèn)為:首先應(yīng)在立法上得以解決。
(1)建立民行檢察監(jiān)督調(diào)查機(jī)制。大力開展調(diào)查工作,消除人民群眾對(duì)司法工作的疑慮,切實(shí)取信于民。開展民行檢察監(jiān)督調(diào)查工作,是對(duì)民行檢察工作的不斷完善和補(bǔ)充,是面對(duì)新形勢、新任務(wù)和新要求,在充分的理性思考、分析論證和實(shí)踐探索基礎(chǔ)上,根據(jù)民行檢察工作的現(xiàn)狀和迫切需要,也是對(duì)科學(xué)配置民行檢察權(quán),建立民行檢察監(jiān)督長效機(jī)制的一種積極探索。其目的和意義在于:完善法律監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效,維護(hù)司法公正。
(2)賦予檢察機(jī)關(guān)一定范圍內(nèi)的起訴權(quán)。鑒于民事糾紛的私權(quán)性和當(dāng)事人處分原則, 原則上不允許檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟。但是, 在市場經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)大量涉及公共利益的民事糾紛, 其典型形態(tài)是環(huán)境污染案件、消費(fèi)者權(quán)益案件、國有資產(chǎn)流失案件、雇工案件等。此類案件因種種原因無人或不敢提起訴訟, 使國家利益和社會(huì)公共利益得不到有效保護(hù), 嚴(yán)重影響了司法公正, 敗壞了黨和政府的形象, 引起群眾的極大不滿。所有這些問題的存在, 客觀上要求作為國家根本利益代表者的檢察機(jī)關(guān), 有必要通過行使國家起訴權(quán), 以維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。賦予檢察機(jī)關(guān)一定范圍內(nèi)的起訴權(quán), 不僅是必要的和可行的, 而且也符合世界立法潮流, 在美國, 檢察官是政府的代表, 代表政府行使訴訟權(quán)利, 對(duì)涉及政府利益的案件和公共利益的案件, 提起訴訟, 參加訴訟, 出席法庭, 保護(hù)政府和公眾的利益。1976 年《法蘭西共和國民事訴訟法典》第421 條規(guī)定: “檢察機(jī)關(guān)可以作為主要當(dāng)事人起訴, 或者作為聯(lián)合當(dāng)事人參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的案件中, 代表其他人。”由此可見, 檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及國家和社會(huì)公共利益的民事案件有提起訴訟的權(quán)利已是國際通例。
(3) 賦予檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的權(quán)利。我國現(xiàn)行的檢察監(jiān)督制度, 對(duì)法院民事審判活動(dòng)監(jiān)督的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。事后監(jiān)督排除了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和訴訟過程中參與訴訟的可能性, 這種封閉式的系統(tǒng), 使法院的審判行為在很大范圍失去制約。對(duì)法院的審判活動(dòng)要多角度、全方位的實(shí)施監(jiān)督。從我國憲法和民事訴訟法總則的規(guī)定中可以看出, 人民檢察院對(duì)民事審判的全過程進(jìn)行監(jiān)督是立法的本意, 只是民事訴訟法第185 條有關(guān)抗訴權(quán)的規(guī)定有失合理, 可以在以后民事訴訟法修改中加以明確和完善。
(4) 完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判的抗訴權(quán)。要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督的作用, 就必需在立法上對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)加以細(xì)化。
首先, 應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)完整的抗訴權(quán)。由于民事訴訟法只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有民事抗訴權(quán), 并未明確規(guī)定與抗訴權(quán)相關(guān)的具體權(quán)力, 因而在實(shí)際操作中無法實(shí)現(xiàn)民事訴訟檢察監(jiān)督的目的。為此,立法中應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)卷權(quán)、否決權(quán)、摘錄權(quán)、復(fù)制權(quán)、出席庭審權(quán)、偵查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、列席合議庭和審判委員會(huì)會(huì)議權(quán)等。
其次, 應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)的抗訴時(shí)間, 為解決現(xiàn)行立法所規(guī)定的抗訴無期限造成的弊端, 根據(jù)既判力原則, 法院應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的起止時(shí)間。這樣既有利于裁判權(quán)威、程序穩(wěn)定和訴訟效力, 也有利于社會(huì)關(guān)系的和諧。
再次, 應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位, 檢察機(jī)關(guān)提起或參與的民事訴訟限定在涉及國家利益和公共利益的民事案件范圍內(nèi), 因此, 檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的正確稱謂, 應(yīng)該是“民事公訴人”, 檢察機(jī)關(guān)在民事公訴中, 具有國家法律監(jiān)督者和國家公益代表人的性質(zhì)而成為國家的代表, 代表國家行使訴權(quán), 享有國家的民事實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利。
2、轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。觀念問題是造成當(dāng)前中國民事檢察監(jiān)督不力的一個(gè)重要因素。長期以來, 我國檢察監(jiān)督受“重打擊、輕監(jiān)督”以及傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響, 導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在民事檢察監(jiān)督程序中的地位、職能、功能無法明確的混亂現(xiàn)象。為此, 必須轉(zhuǎn)變觀念, 從根本上加強(qiáng)對(duì)民事檢察監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)。只有這樣, 民事檢察監(jiān)督才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)司法公正的保障。社會(huì)主義法治理念是我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的思想觀念體系,它反映了社會(huì)主義法治的性質(zhì)、功能、價(jià)值取向和實(shí)現(xiàn)途徑,是社會(huì)主義法治體系的精髓和靈魂,是立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的指導(dǎo)思想。社會(huì)主義法治理念由依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面的主要內(nèi)容構(gòu)成。它的本質(zhì)特征是以人為本、保障人權(quán)、文明執(zhí)法。法治建設(shè)的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的利益;人民是法治的主體,是法治建設(shè)的重要參與者和推動(dòng)力。
3、建立交流機(jī)制。在我國檢察機(jī)關(guān)中, 絕大多數(shù)檢察人員終生從事檢察工作, 并且終生在某一檢察機(jī)關(guān)任職, 檢察人員和審判人員由于工作性質(zhì)的單一性和差異性,互相對(duì)對(duì)方的工作不理解, 甚至存在異樣的看法,形成了工作中不配合等問題。因此, 可設(shè)想建立檢察官和法官定期或不定期的職務(wù)輪換機(jī)制, 使得雙方都能了解審判工作和檢察工作的性質(zhì)和職能, 從而有利于增強(qiáng)相互之間的親和力, 減少因職業(yè)差異而引起的不必要的困惑。
作者單位:株洲市石峰區(qū)人民檢察院
