[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱10316次
（三）欠缺完整的法律體系和統(tǒng)一的執(zhí)法主體
首先，現(xiàn)行的農(nóng)村金融法律法規(guī)多是在特定的歷史條件和政治背景下制定的，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，具有較強的應急性與局限性，缺乏長遠的制度設計與規(guī)劃，無法有效應對激流勇進的農(nóng)村金融組織改革大潮中出現(xiàn)的新問題、新情況。其次，立法機關的規(guī)定較為嚴格，地方行政立法的位階要求較高，向上請示的手續(xù)繁瑣、效率不高，地方政府很難靈活、主動、及時地制定當?shù)氐膽毙孕姓䲢l例和辦法。再次，現(xiàn)有法律法規(guī)對農(nóng)村非正規(guī)金融組織的執(zhí)法主體的規(guī)定比較分散，甚至在同一層級的行政區(qū)劃中，公檢法、行政機關及其派出機構都被賦予了執(zhí)法、監(jiān)管的職權。因而，很難避免“有利可圖的爭著管，無關緊要的推皮球”，極易導致諸如超越職權和濫用職權之類違法執(zhí)法的負面效果，最終導致執(zhí)法一方與被執(zhí)法一方之間強烈的抵觸情緒與逆反心理，很大程度上損害了農(nóng)村金融法制的健康發(fā)展。
三、新農(nóng)村非正規(guī)金融組織法律規(guī)制與路徑優(yōu)化
從發(fā)達國家來看，即使經(jīng)濟已發(fā)展到一定的水平，正規(guī)金融制度安排與非正規(guī)金融制度安排都是并行存在的。我國目前大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟比較落后，農(nóng)民收入水平還很低，農(nóng)村金融的法律制度安排要考慮到這一現(xiàn)實情況，一方面，理解農(nóng)村金融市場短視現(xiàn)象產(chǎn)生的綜合背景，將人的問題制度化，從制度框架的設計與規(guī)劃中尋求“三農(nóng)”問題解決的最優(yōu)路徑；另一方面，走出原來“打擊、圍堵”的管制誤區(qū)，學習“疏導、鼓勵”的管理藝術與服務態(tài)度，有條件地允許非正規(guī)金融組織的存在和發(fā)展，為農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)參與各類非正規(guī)金融組織提供優(yōu)良的法制環(huán)境。
�。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村金融組織內部控制機制，從源頭入手排解信用風險危機
我國農(nóng)村非正規(guī)金融組織的生成，從根本上講是由金融制度安排的內部缺陷造成的。
1. 完善農(nóng)村金融組織內部控制機制。內部控制是金融機構為了有效地進行業(yè)務經(jīng)營和管理活動而制定并實施的一系列相互聯(lián)系、相互制約的程序、措施、手續(xù)和方法的總稱，是金融機構內部的一種自我約束、自我調節(jié)的管理機制。完善的內部控制體系需要穩(wěn)健的經(jīng)營方針和內部人員的合理安置。應要求金融機構對內部控制人員加強現(xiàn)代科技手段、新法規(guī)、新制度、新金融工具等內容的培訓，提高內部稽核人員的業(yè)務素質，消除內部控制知識的“盲區(qū)”。由于現(xiàn)代風險識別、評估是一門技術性非常強、非常復雜的工作，加強內控員工的素質教育和技能培訓，提高他們對風險管理的新技術、新方法的掌握程度是必要的。經(jīng)過專門訓練的內控人員應能夠根據(jù)新出現(xiàn)的投資機會來評估貸款風險。
2. 設立配套的存款保險制度，成立私人部門貸款擔保機構。溫家寶總理在2004年全國銀行、證券、保險工作會議的講話中就要求，人民銀行要“探索建立存款保險和投資者風險補償機制”。任何形式的金融組織的存在都有一定的風險，非正規(guī)金融由于其本身的缺陷更是如此。目前有近70個國家和地區(qū)先后建立了存款保險體系，主要發(fā)達國家都有比較完善的存款保險制度。由成員銀行分擔個別金融機構經(jīng)營失敗風險，是國際上通行的做法。實踐證明，良好的存款保險制度，在提高公眾對金融機構的信心、形成有效的市場退出機制、減輕政府負擔、降低金融風險、維護金融安全等方面發(fā)揮了巨大作用。[8]
�。ǘ┩晟妻r(nóng)村金融立法，適時推進農(nóng)村金融法制化
目前我國的非正規(guī)金融還處于一種無序狀態(tài)，隱藏著巨大的金融風險。因此，引導和規(guī)范非正規(guī)金融的資金流向，充分發(fā)揮非正規(guī)金融在農(nóng)村反貧困中不可替代的作用，需要我們建立一套嚴格的法律保障。
1．借鑒西方先進金融組織形式，盡快完善我國農(nóng)村非正規(guī)金融立法。在美國、香港、南非等發(fā)達地區(qū)，都有對貸款機構和小額信貸的特殊管理，比如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法案》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》、紐約州的持牌放債人監(jiān)管辦法，香港的《放債人條例》以及南非的高利貸豁免法等。我國目前所涉及的法律法規(guī)內容還過于粗疏，還沒有一部完整規(guī)范的非正規(guī)金融法律。借鑒國外的經(jīng)驗，我們要盡快制定《非正規(guī)金融法》、《放債人管理條例》、《合作金融法》等法律法規(guī)，明確界定非法吸收公眾存款、非法集資和正常的非正規(guī)金融的界限，對資金來源和運用符合相關法律法規(guī)的非正規(guī)金融行為給予認可，賦予其合法地位。
2．對農(nóng)村金融立法進行類型化規(guī)制，明確各種農(nóng)村金融組織類型的法律地位，取締涉黑金融，構建一體化農(nóng)村金融市場法制體系。首先，應該承認正當合理的民營金融組織的合法地位，允許民營資本進入農(nóng)村金融，發(fā)展地方民營中小型金融機構，增強對農(nóng)村經(jīng)濟的資金支持；其次，適時推進民間金融法制化，開創(chuàng)新型金融組織形式。發(fā)展和培育私營性、股份制非存款型金融機構，允許投資者以自有資金在農(nóng)村經(jīng)濟的特定領域進行投資。這樣不但可以填補正式金融安排留下的市場縫隙，也可以將非正式金融有效納入統(tǒng)一的監(jiān)管之中。
3．規(guī)范金融利益糾紛的法律解決途徑，疏通權利救濟的維權通道。通過對非正規(guī)金融組織的參股、控股、設立、經(jīng)營、行業(yè)管理、市場監(jiān)督、債權債務處理、退出等做出具體的法律制度安排，引導非正規(guī)金融為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富服務。確保任何一方利益關系人的合法權益受損時，能夠得到及時、有效、便捷的法律救濟，使司法機關在處理該類案件時有法可依，從而達到彌補民間信義機制約束不足的缺憾。
（三）構建和諧行政的服務型政府，建立完善非正規(guī)金融監(jiān)管體系
治理之道在于“疏”，而不在于“堵”。2010年1月31日，中央一號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》對內明確提出了“加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社，有序發(fā)展小額貸款組織，引導社會資金投資，設立適應‘三農(nóng)’需要的各類新型金融組織”的要求。21世紀是和諧行政法律關系發(fā)展的憲行時代，我們在讓農(nóng)村非正規(guī)金融法制化的同時，還必須處理好合法性與合理性之間的關系。非正規(guī)金融的特點決定了它在迎合農(nóng)村金融需求方面有其獨特的制度優(yōu)勢，在許多方面比正規(guī)金融制度安排更為有效。因此，我們應當從執(zhí)法理念和實踐中，提高金融組織形式的靈活性及適用性，放松管制的門檻，做好從“管制”到“服務”的角色轉換。而完備的非正規(guī)金融監(jiān)管體系，可以定期采集非正規(guī)金融活動的信息，適時向社會披露信息和揭示風險，立即禁止和懲處被確鑿證實具有很大社會危害的活動，形成風險自負與風險內斂機制。健全監(jiān)管指標體系和風險監(jiān)測預警體系，加快改進信息披露制度的步伐，增強信息披露透明度，提高社會監(jiān)督力度和市場約束能力；同時加強資本、公司治理、內部控制等重點領域監(jiān)管，將政府的外部監(jiān)管和金融業(yè)的行業(yè)自律有機結合，構筑監(jiān)管體系的雙道防線。
結語
農(nóng)村金融機構準入立法既要促進農(nóng)村金融機構為農(nóng)村提供有效的服務，又要促進農(nóng)村金融機構保持自己的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村金融需求不符合金融資本逐利的規(guī)模性、交易連續(xù)、風險可控的要求，很難盈利，但金融機構的可持續(xù)發(fā)展又要求其必須盈利。在加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點市縣金融網(wǎng)點建設、開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新的同時，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一個重要方面，還應形成一種政策性農(nóng)業(yè)保險支持和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險相結合的格局，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點市縣擴大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，將所有種植業(yè)及重點養(yǎng)殖品種納入保險范圍，并補貼參保農(nóng)戶，在類似領域，各類金融機構都是大有作為的。因此，要解決非正規(guī)金融所帶來的種種問題，就要消除金融抑制，實行利率市場化，增加金融理財產(chǎn)品的有效供給，促使居民家庭理財工具多元化，進而實現(xiàn)我國農(nóng)村非正規(guī)金融的可持續(xù)、健康發(fā)展。
參考文獻
[1] Isaksson. The Importance of Informal Finance in KenyanManufacturing， the United Nations Industrial Development Organization[D]. SINWorking Paper，2002:1-26.轉引自錢水土，俞建榮：《我國農(nóng)村非正規(guī)金融制度：演進路徑與政策規(guī)范》，《商業(yè)經(jīng)濟與管理》2007年第2期。
[2] 嚴格意義上的非正規(guī)金融組織與民間金融組織的劃分標準不同。前者主要是指游離于正式監(jiān)管之外的金融組織；而后者是對于官辦金融而言的，僅僅從資金來源上作了區(qū)別，例如民營銀行的出現(xiàn)，部分民間金融組織已經(jīng)發(fā)展為正規(guī)金融組織的一部分。
[3] 參見[美]愛德華•肖:《經(jīng)濟發(fā)展中的金融深化》，上海三聯(lián)書店1988年版，第22-23頁；[美]羅納德•麥金農(nóng):《經(jīng)濟發(fā)展中的貨幣與資本》，上海三聯(lián)書店1997年版，第16頁。
[4] 吳越： 經(jīng)濟憲法學導論——轉型中國經(jīng)濟權利與權力的博弈，法律出版社2006年版，前言第4頁。
[5] [日]美濃布達吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國政法大學出版社2003年版，第75頁。
[6] 張淑芬教授將憲政經(jīng)濟法學制度分為利益和諧制度、資產(chǎn)確認制度、財富配給制度和社會助益制度，本文即是據(jù)此分類展開分析。參見張淑芬：《憲政經(jīng)濟法學》，中國政法大學出版社2006年版，第227-243頁。
[7] 韋爾伯•施拉姆：《大眾傳統(tǒng)媒介與社會發(fā)展》，華夏出版社1990年版，第123頁。
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