[ 趙作明 ]——(2012-11-12) / 已閱28387次
目前，導致我國主要邊海防法律體系不健全和相關(guān)配套法律制度遲遲不能出臺的原因，作者分析，可能主要有以下幾點：
一是統(tǒng)一邊海防立法涉及到現(xiàn)有體制的較大變動，涉及多方利益，機構(gòu)和人員眾多，客觀上存在著困難。作者分析，若想通過立法理順邊海防管理體制，編制調(diào)整的動作和規(guī)模不亞于1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革。其中，公安部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、國防部、海關(guān)總署、國家安全部等部門的部分職能將被剝離出來，組建一個新的部門，或者將相關(guān)權(quán)限歸于一個部門統(tǒng)一行使。
二是決策部門意見不一致，尚未形成堅定而強有力的系統(tǒng)性理念。部分人認為應(yīng)當先理順體制，再進行立法；部分人認為，沒有立法的先行，要想在現(xiàn)有框架下理順體制，可謂阻力很大；還有部分人認為，可以采取“兩條腿走路”的模式，邊立法邊調(diào)整體制。作者認為，采取“兩條腿走路”的模式比較可取，但是，關(guān)鍵要看先邁哪條腿。應(yīng)當先邁加快立法進程這條腿。畢竟，沒有系統(tǒng)性的立法理論和框架支持，體制調(diào)整可能是遲遲不前，甚至越調(diào)越亂。在立法通過后，可以給體制調(diào)整預留充足的時間。
三是對于海洋權(quán)益的重視仍然不夠。無論是中央文件的多次聲明，還是地方政府以及專家學者的呼吁，但是，截至目前，對于海洋權(quán)益維護的重要性和緊迫性，尚未在國民范圍內(nèi)引起足夠的重視，群眾基礎(chǔ)不強。
四是相關(guān)工作的透明度不夠，信息不夠公開，導致民眾和專家學者對于邊海防法律制度建設(shè)的關(guān)注和研究處于迷茫狀態(tài)。綜上原因分析，重點是在利益認同和機制協(xié)調(diào)方面需要加強。
此外，加強邊海防法律體系研究，加快邊海防立法，目前還存在以下爭議：有人提出，目前中國與印度、不丹的邊界問題還沒解決，在東海存在著中日爭端，南海問題依然是困難重重，臺灣回歸時日未定，上述立法是否為時過早，欠成熟。有人提出，目前就國（邊）界管理，我國已經(jīng)與許多國家簽訂了雙邊或多邊協(xié)定，可以借鑒這種模式，可能更容易解決問題，達到殊途同歸的目的。還有人提出，中央對于相關(guān)軍兵警種的防衛(wèi)和管理任務(wù)分工已經(jīng)有較高效力的內(nèi)部文件規(guī)范，職權(quán)大致厘定，在當前西方一些國家敵視中國，大肆渲染“中國威脅論”的情勢下，并考慮到海洋權(quán)益及其防務(wù)的敏感性，相關(guān)的立法還是暫緩為宜，我們加強實際管控和軍事投入即可。作者認為，實際劃界與整體立法以及通過立法對防衛(wèi)力量部署之間不存在根本性的矛盾�？v觀世界各國邊海防立法，均是對劃界問題進行了原則性的概括，而留給具體的事務(wù)部門通過雙邊或多邊談判的方式進行。這一點，也是諸多部門和專家學者的共識。而“殊途同歸”的做法過于樂觀，達不到應(yīng)有的目的。理由：一是相關(guān)的協(xié)定過于原則，往往需要通過協(xié)商才能處理具體的問題。二是國際協(xié)定的效力往往需要借助國內(nèi)法才能充分體現(xiàn)出來。三是相關(guān)協(xié)定的千差萬別，不利于形成統(tǒng)一的處理國（邊）界問題的法律規(guī)則，不利于克服隨意性，不利有效維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全。四是國（邊）界問題以及毗鄰邊境地區(qū)由于涉及國家主權(quán)，敏感性強，需要國內(nèi)較高位階的法律規(guī)范。此外，通過透明的立法，恰恰可以回擊西方的無端猜疑，進一步樹立和鞏固我國依法履行國家防務(wù)的和平形象，破除“中國威脅論”。一個典型的例證是，在海洋防務(wù)和綜合開發(fā)問題上，日本搶了先機。2007年4月20日日本參議院通過了《海洋基本法》和《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》，兩部法律將于同年7月施行。在日本與中國、朝鮮、韓國和俄羅斯等國之間存在海域和島嶼爭端、矛盾遲遲不能解決、個別區(qū)域呈現(xiàn)復雜化的趨勢下，日本單方面通過上述國內(nèi)立法主張相關(guān)權(quán)利性要求，不可謂出臺時機和環(huán)境不敏感。而且，根據(jù)日本的《海洋基本法》規(guī)定，將新設(shè)一個綜合海洋政策本部，由首相擔任部長（總指揮），副部長為內(nèi)閣官房長官、新設(shè)的海洋大臣，成員為其它所有閣員。一國的海洋政策由首相來統(tǒng)一指揮，這從世界各國的例子來說，實屬罕見。
鑒于上述情勢，作者的整體判斷是，世界上許多國家通過立法規(guī)范國家的防務(wù)，規(guī)范國家的武裝力量，規(guī)范國（邊）界和海洋防務(wù)管理，已經(jīng)成為一種國際趨勢，成為檢驗一國法治水平的重要標志。
三、中國特色邊海防法律體系建設(shè)構(gòu)想
（一）總體目標
綜上研究分析，作者認為，面對形勢和任務(wù)，無論是基于法律體系自身的完善，還是法律服務(wù)現(xiàn)實的需要，為了全面、有效維護國家權(quán)益，建立健全我國邊海防法律體系勢在必行。在總體目標上應(yīng)當：努力在建構(gòu)邊海防法律管控理論基礎(chǔ)之上，充分借鑒國際立法經(jīng)驗，從編制到事權(quán)，建立起以《中華人民共和國憲法》為根本法，以《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國國防法》為基本法，以《中華人民共和國國界和邊境地區(qū)管理法》和《中華人民共和國海洋防務(wù)法》為主干法，附屬《中華人民共和國香港特別行政區(qū)防務(wù)法》、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)防務(wù)法》和《中華人民共和國臺灣地區(qū)防務(wù)法》，涉及護照、出入境檢查、海洋資源管理、外國人管理等法律法規(guī)的、有中國特色的邊海防法律體系。
需要聲明的是，鑒于邊海防法律制度建設(shè)命題的龐大，為防止體例上的疏忽和知識上的局限而導致研究內(nèi)容的遺漏，作者在相關(guān)制度構(gòu)建上側(cè)重于防務(wù)力量的依法配置，而且，這種防務(wù)力量具有平戰(zhàn)結(jié)合的特點，具備日常執(zhí)法職能和戰(zhàn)時遂行能力或防御功能，并努力兼顧其他相關(guān)聯(lián)的法律制度建設(shè)，比如繼續(xù)完善《領(lǐng)海和毗鄰區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，但這并不意味著兩者份量上孰輕孰重，兩者都十分重要，不能顧此失彼。望明察并給予理解。
（二）具體法律制度構(gòu)建
1、國界和邊境地區(qū)管理法
關(guān)于國界和邊境地區(qū)的管理，應(yīng)當出臺一部《國界和邊境地區(qū)管理法》。盡管相關(guān)的《國界法》遲遲不能出臺，但是以《國界法》（暫定）為名的立法調(diào)研項目已在全國人大常委會啟動，并已經(jīng)實施了具體的調(diào)研活動，是個福音。關(guān)于該部法律的名稱和調(diào)整內(nèi)容，目前存在一些爭議，一些人認為應(yīng)當根據(jù)陸地和海洋管理事務(wù)特點分別立法，陸地管理的立法名稱為《陸地國界法》；一些人并不否定前者的思路，但認為名稱叫《陸地邊界法》為好，理由是邊界比國界的調(diào)整范圍較廣，邊界可以包括港澳臺事務(wù)，并可以包括沿國界向我一側(cè)的邊境地區(qū)。作者認為，在該部立法中，思路和視野要開闊些，建議該法的名稱為《國界和邊境地區(qū)管理法》。理由如下：“國界”一詞彰顯的是國家防衛(wèi)性質(zhì)，具有明顯的對外色彩，邊境地區(qū)是在國界向我一側(cè)一定范圍的緩沖地帶，應(yīng)當適用特殊的管理措施。在邊境地區(qū)實施特殊的管理措施，對于有效實施反分裂、反滲透、反顛覆、反蠶食以及減少因越界、人為災害等造成的涉外事件具有極大的保障和促進作用。在內(nèi)容構(gòu)建上，該法的調(diào)整對象主要是陸地邊界，但整體原則、共同條款可以適用于海洋和領(lǐng)空防務(wù)，包括港澳臺地區(qū)的防務(wù)。這樣，可以與其他法律法規(guī)形成密合關(guān)系。
在該部法律中，應(yīng)當采取“一攬子計劃”，對國界的劃定、國界和邊境地區(qū)的管理和建設(shè)、相關(guān)力量的配置，各自的（包括中央和地方兩級）執(zhí)法權(quán)限，如何分工合作，外事處理，邊境地區(qū)的特殊反恐措施，緊急狀態(tài)下的難民管理，戰(zhàn)爭狀態(tài)下的任務(wù)分工轉(zhuǎn)化程序，經(jīng)費和裝備保障，人員管理以及相關(guān)的責任、海陸空防可能共用的條款等系統(tǒng)規(guī)定，防止遺漏。
2、海洋防務(wù)法
關(guān)于海洋防務(wù)方面，應(yīng)當以一部《海洋防務(wù)法》來厘清相關(guān)力量的配置、落實《聯(lián)合國海洋法公約》中的具體權(quán)力性要求。盡管我國在東海、南海地區(qū)的海洋權(quán)益要求仍有很大的爭議，但這不影響立法工作。而爭議的解決往往借助于一定的“聲明”，從法理上講，沒有什么比以人民意志通過的法律這樣的聲明更具力量，更能被國際社會認可的了。對于出臺《海洋防務(wù)法》的重要意義，可以通過以下幾點概括：
一是海洋權(quán)益事關(guān)國家和民族生存、發(fā)展大計。對于海洋在維護國家安全、有效阻遏外敵于海疆之外，延長陸地戰(zhàn)略縱深，具有極為重要的戰(zhàn)略地位，而且全國近90%的石油進口、80%的進出口貿(mào)易依賴海上運輸。有效保障海上安全已經(jīng)成為包括我國在內(nèi)的諸多國家彰顯其主權(quán)、國威和能力的重要內(nèi)容。
我國管轄海域既是海防的重要區(qū)域，又是巨大的資源寶庫。據(jù)測算，我國海洋漁場面積約22億畝，年可捕撈量達470萬噸；灘涂面積約300萬畝，年產(chǎn)值近千億元；油氣資源豐富，石油儲量估計為150至250億噸，超過陸上石油儲量；海洋能源的儲量更為豐富，僅潮汐能即達1.9億千瓦，居世界第四位。據(jù)測算，僅我國南海的可燃冰資源量就達700億噸油當量，約相當于我國目前陸上油氣資源量總數(shù)的1/2。
這里可以通過一組數(shù)據(jù)來進一步說明海洋經(jīng)濟蘊藏的巨大財富：據(jù)初步核算，2006年全國海洋生產(chǎn)總值20958億元（作者注：而2001年全國海洋生產(chǎn)總值僅為9302億元），同比增長13.97%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達10.01%。其中，海洋產(chǎn)業(yè)增加值12365億元（包括主要海洋產(chǎn)業(yè)增加值及其修正值8949億元、海洋科研教育管理服務(wù)業(yè)增加值3416億元），海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值8593億元。2006年全國涉海就業(yè)人員為2960.3萬人，比上年增加180萬個就業(yè)崗位。海洋經(jīng)濟已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。上述產(chǎn)值尚在我國海洋科技不很發(fā)達的情況下獲得，如果我國的海洋科技達到美國、日本目前同等水平，那么，我們獲得的財富又是多少呢？這是一個非常誘人的答案。
二是國家在海上執(zhí)法力量薄弱使然。目前，各海上執(zhí)法部門競相發(fā)展規(guī)模，都想做大做強，但是，由于過于分散，各自所爭取的中央經(jīng)費支持十分有限，做不到資源整合，對外更不能形成“拳頭”。船舶作為海上執(zhí)法最基本的載體，如果達不到一定的噸位，就無法有效抵抗較大風浪，無法實現(xiàn)近海和遠洋執(zhí)法。而且，海上執(zhí)法的成本較高。此外，不得不提的一個問題是，海上執(zhí)法特別是在存在諸多爭議的海域執(zhí)法，加之海盜、海上不明武裝力量的襲擾，即使相關(guān)部門的船舶噸位再好，如果不能配備足夠的火力控制系統(tǒng)，僅靠海軍的支援，對于有效維護海洋權(quán)益可謂風險甚大、底氣不足。目前看，具有武裝執(zhí)法權(quán)的只有海警部隊和海關(guān)部門的緝私警察。綜上比較，我國海洋執(zhí)法中存在的困境不言而喻。
從既有信息和動態(tài)看，整合既有力量（海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海警等部門），組建具備美國海岸警衛(wèi)隊性質(zhì)的平戰(zhàn)結(jié)合的準軍事綜合執(zhí)法隊伍勢在必行，相應(yīng)地，海軍將會把部分近海（岸）防務(wù)移交該隊伍，并騰出手來加強外圍的控制。這也是制定《海洋防務(wù)法》的一個主要出發(fā)點。
三是制定《海洋防務(wù)法》，明確海洋執(zhí)法和防御分工，有利于落實《聯(lián)合國海洋法公約》和國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定�！堵�(lián)合國海洋法公約》第一百一十條、第一百一十一條分別規(guī)定了“登臨權(quán)”和“緊追權(quán)”。明確規(guī)定了登臨權(quán)和緊追權(quán)適用的條件、范圍和主體以及法律后果，但是，我國現(xiàn)行法律沒有涉及“登臨權(quán)”。僅對“緊追權(quán)”進行了規(guī)定，這種立法體例，從某種意義上說是對“登臨權(quán)”重視不夠，對于公海尤其是公�？拷曳綄俳�(jīng)濟區(qū)部分的防御措施不夠徹底，盡管，國內(nèi)法沒有規(guī)定并不否定《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)條款的效力。對于“緊追權(quán)”，1992年的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》規(guī)定：第十四條（第一款）中華人民共和國有關(guān)主管機關(guān)有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規(guī)時，可以對該外國船舶行使緊追權(quán)。（第二款）追逐須在外國船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶為母船進行活動的其他船艇在中華人民共和國的內(nèi)水、領(lǐng)海或者毗連區(qū)內(nèi)時開始。（第三款）如果外國船舶是在中華人民共和國毗連區(qū)內(nèi)，追逐只有在本法第十三條所列有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利受到侵犯時方可進行。（第四款）追逐只要沒有中斷，可以在中華人民共和國領(lǐng)海或者毗連區(qū)外繼續(xù)進行。在被追逐的船舶進入其本國領(lǐng)�；蛘叩谌龂I(lǐng)海時，追逐終止。（第五款）本條規(guī)定的緊追權(quán)由中華人民共和國軍用船舶、軍用航空器或者中華人民共和國政府授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶、航空器行使。1998年的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》規(guī)定：第十二條（第一款）中華人民共和國在行使勘查、開發(fā)、養(yǎng)護和管理專屬經(jīng)濟區(qū)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時，為確保中華人民共和國的法律、法規(guī)得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要的措施。（第二款）中華人民共和國對在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架違反中華人民共和國法律、法規(guī)的行為，有權(quán)采取必要措施，依法追究法律責任，并可以行使緊追權(quán)。第十三條中華人民共和國在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架享有的權(quán)利，本法未作規(guī)定的，根據(jù)國際法和中華人民共和國其他有關(guān)法律、法規(guī)行使。從上述規(guī)定可以看出，我國現(xiàn)行法律對緊追權(quán)的規(guī)定是有漏洞的：一是沒有明確“緊追權(quán)”概念以及緊追權(quán)行使的充足法律前提，沒有給緊追權(quán)法律定位，是一種刑事強制措施、行政強制措施亦或其他？二是緊追權(quán)的賦予機關(guān)不明確，僅僅以“有關(guān)主管機關(guān)”概括。三是緊追權(quán)的行使主體有待完善。除去軍用船舶、軍用航空器可以識別外，對于“中華人民共和國授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶、航空器”的范圍是什么，如何識別。至今沒有系統(tǒng)的法律性文件規(guī)定。解決上述問題，也有待于《海洋防務(wù)法》厘清有關(guān)部門的職權(quán)、科學詳釋相關(guān)概念，全面落實《聯(lián)合國海洋法公約》上的權(quán)利和義務(wù)。
3、香港特別行政區(qū)防務(wù)法和澳門特別行政區(qū)防務(wù)法
在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的陸地和海洋防務(wù)方面，鑒于該兩地區(qū)的特殊性，應(yīng)當在兩部駐軍法的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的特別防務(wù)法——《香港特別行政區(qū)防務(wù)法》和《澳門特別行政區(qū)防務(wù)法》，以密合國家主權(quán)，為將來可能發(fā)生的戰(zhàn)時波及該地區(qū)做好法律上的準備。特別防務(wù)法未盡事宜，可以依據(jù)《國界和邊境地區(qū)管理法》和《海洋防務(wù)法》來執(zhí)行。之所以采取這樣的立法模式，主要在于：一是香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的特殊法律地位決定了中央統(tǒng)一的法律在該區(qū)的適用需要考慮諸多環(huán)節(jié)，特別是在國家防務(wù)和緊急狀態(tài)（含戰(zhàn)時，僅適用于本段落）下的軍事介入問題，更是敏感。二是現(xiàn)有兩部駐軍法過于原則，沒有明確規(guī)定具體的防務(wù)范圍和區(qū)域作戰(zhàn)條件下的法律配合問題，不利于戰(zhàn)時進行法律上的部署和動員，容易引起兩個特別行政區(qū)人民和國際社會的不安。如果進行法律上的事先安排，更容易達到預期的效果。三是邊海防法律體系自身的縝密性要求使然。在上述法律設(shè)置上，應(yīng)當將中央政府的防務(wù)范圍和緊急狀態(tài)下與特別行政區(qū)的聯(lián)動、互相策應(yīng)作為重要的內(nèi)容予以規(guī)范。
4、臺灣地區(qū)防務(wù)法和臺灣地區(qū)特別地位法
對于臺灣地區(qū)的防務(wù)，應(yīng)當出臺一部《臺灣地區(qū)防務(wù)法》。這主要是基于臺灣問題的特殊性考慮�！斗捶至褔曳ā窞閷斫鉀Q臺灣問題提供了一個基本框架，但遠不夠充實。盡管臺灣問題由于美國的介入特別是軍事的介入顯得特別棘手，臺灣問題是中美關(guān)系中最重要、最敏感的核心問題。臺灣問題的產(chǎn)生和發(fā)展存在至今與美國干涉有著密不可分的關(guān)系，美國是解決臺灣問題最大的外部障礙。但是，作者認為，我們?nèi)杂泻芏嘤欣蛩兀阂皇且粋�中國的原則得到國際社會包括美國政府在內(nèi)諸多國家或政治實體的廣泛承認。二是目前與中國建交的169個國家的聯(lián)合公報和相關(guān)法律文件中明確承認中華人民共和國是“一個中國”的唯一合法政府，臺灣當局的地位不言自明。三是美國官方一致表達的法律邏輯是——反對大陸對臺動武，若大陸承諾解決臺灣問題不用武力，（美國）即可積極促成和平統(tǒng)一。四是關(guān)鍵的，動不動武或是否同意放棄武力解決臺灣問題似乎成了中美關(guān)系的絆腳石，但如果換一種策略，加上軍事跟進，對解決臺灣問題可能是一個很好的方案：可以通過臺灣地區(qū)防務(wù)特別立法的形式承諾放棄武力解決臺灣問題，允許臺灣高度自治，包括臺灣內(nèi)部保有一定數(shù)量的武裝力量，平時用以維護島內(nèi)秩序，將來以備有戰(zhàn)事時協(xié)防中央，這也給當前臺灣當局一個臺階下。但必須明確臺灣地區(qū)外圍的防務(wù)權(quán)劃歸中央并確保中央政府軍隊仿照港澳地區(qū)駐防，這樣就在法律和事實上確定了臺灣的國內(nèi)實體地位，從法律上進一步阻卻美國的干涉，在法律邏輯上將表現(xiàn)為“吞噬”美國的《與臺灣關(guān)系法》——盡管該法是明顯的干涉別國內(nèi)政的產(chǎn)物，但是，它已經(jīng)成為美國對中國臺灣問題干涉的主要法律依據(jù)。如果臺灣方面再以“臺獨”的姿態(tài)蠢蠢欲動，大陸可以對其“訓誡”，一旦其真的宣布獨立，完全可以通過非常規(guī)手段“恢復秩序”，這種“非常規(guī)手段”是在臺灣回歸大陸之后的事情，可以通過《緊急狀態(tài)法》實施，進而別除一切口實。最為根本的，大陸派遣軍事力量到臺灣地區(qū)外圍特別是以東洋面（必要時在臺灣設(shè)立駐軍），可以在事實上加強對臺灣的防控，同時，試探美國的態(tài)度，如果美國公開干涉，那么其自身的矛盾和不義必將招致全世界人民特別是中國人民包括臺灣人民的反對，并將對于中國的反干涉行動贏得道義和行動上的廣泛支持。防務(wù)法未盡事宜，可以依據(jù)《國界和邊境地區(qū)管理法》和《海洋防務(wù)法》來執(zhí)行。
作為同步的工作，對于臺灣問題的最終解決，中央應(yīng)當主動工作，建議抓緊制定《臺灣地區(qū)特別地位法》，在“一個中國”的框架下，為臺灣地區(qū)和臺灣人民在國際空間上的全面發(fā)展提供法律上的保障。通過立法，讓臺灣人民和世界人民看到中央政府和平解決臺灣問題，促進臺灣地區(qū)全面發(fā)展的誠意，并阻斷相關(guān)猜疑。
為什么在上述兩部法律中的“臺灣地區(qū)”不能或不宜更名為“臺灣省”呢？盡管我們官方的文件將臺灣稱為“臺灣省”，但是，這與臺灣問題自身的復雜性不相稱，不利于安撫國際社會和臺灣民眾。更何況，給予一個“省”高度自治，可能或潛在地影響其他省區(qū)的內(nèi)在法律地位。考慮到香港、澳門特別的解決模式，考慮到我們解決臺灣問題一貫的“一國兩制”主張，考慮到臺灣問題的國際因素，更考慮到一個容易被臺灣當局和民眾接受的名稱，以“臺灣地區(qū)”冠名更顯中央對臺灣問題的重視，更能從心理和話語權(quán)上贏得多方更多的理解和支持。
5、出入境管理法
在出入境管理方面，應(yīng)當整合現(xiàn)有兩法一條例（即《中華人民共和國公民出境入境管理法》（含實施細則）、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（含實施細則）和《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》），制定一部統(tǒng)一的《出入境管理法》。如無另行立法，其中，應(yīng)當將外國人的國內(nèi)管理、難民的法律地位（包括政治避難準入）和政嫌人員的“剔除”等事項做出法律上的安排。既有的《護照法》，應(yīng)當進一步完善，并作為出入境管理的一部分。嚴格意義上講，如果制定一部統(tǒng)一的《出入境管理法》法典，其中應(yīng)當包括護照和簽證管理等內(nèi)容，無論從節(jié)約立法資源還是國際立法慣例而言，都應(yīng)如此。更何況，沒有出入境之管理，就無需設(shè)置護照管理。但是，在具體的立法實務(wù)操作中，這一諸多職能部門和專家學者提出的好的立法建議沒能被采納，結(jié)果是《護照法》優(yōu)先得以通過。目前，國家雖然已經(jīng)制定出臺了統(tǒng)一的出入境管理法，但相關(guān)問題仍然要認真探索。
6、防止恐怖主義法
作為空間意義上的邊海防管理措施，鑒于恐怖主義活動的特點，建議盡快制定《防止恐怖主義法》�？植乐髁x在《韋氏國際英語辭典》中，被認為是：（1）令人極端恐懼和害怕的行為；（2）通過恐嚇或恫嚇來實施統(tǒng)治的政府制度；（3）企圖推翻政府的有組織的非法暴力行動�！妒澜缰R大詞典》對恐怖主義定義是：為了達到一定的目的，尤其是政治目的而對他人的生命、自由、財產(chǎn)等使用強迫手段，引起如暴力、威脅等造成社會恐怖的犯罪行為的總稱。2001年6月15日，上合組織六國在上海共同簽署的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》(Shanghai Convention against Terrorism, Separatism and Extremism)將“恐怖主義”定義為——“恐怖主義”是指：（1）為本公約附件(以下簡稱 “附件”)所列條約之一所認定并經(jīng)其定義為犯罪的任何行為；（2）致使平民或武裝沖突情況下未積極參與軍事行動的任何其他人員死亡或?qū)ζ湓斐芍卮笕松韨�、對物質(zhì)目標造成重大損失的任何其它行為, 以及組織、策劃、共謀、教唆上述活動的行為,而此類行為因其性質(zhì)或背景可認定為恐嚇居民、破壞公共安全或強制政權(quán)機關(guān)或國際組織以實施或不實施某種行為,并且是依各方國內(nèi)法應(yīng)追究刑事責任的任何行為�？植乐髁x對于國家安全和社會秩序的威脅，伴隨著美國“9•11”事件及其后全球規(guī)模的反恐戰(zhàn)爭而被各國空前重視，影響廣泛。同時，隨著各國機構(gòu)的調(diào)整（如美國整合關(guān)聯(lián)部門，其中包括將海岸警衛(wèi)隊納進來，成立了國土安全部；俄羅斯將邊防總局和其他業(yè)務(wù)局劃歸俄羅斯聯(lián)邦安全局統(tǒng)一領(lǐng)導等等）和相繼通過反恐怖主義立法，可以看出，反恐怖主義對于邊海防功能的影響日益加深。就我國國內(nèi)立法而言，盡管我國在《刑法》及其相關(guān)的修正案中，設(shè)立了對恐怖活動的處置條款，并通過了《反洗錢法》。但是，至今沒有基于恐怖主義活動特點建立起系統(tǒng)性的處置措施。比如，恐怖主義罪名概念的科學設(shè)定，對其采取特殊的不同于《刑事訴訟法》中規(guī)定的強制措施，如延長羈押期限（特殊情況下無期限羈押），全面的技術(shù)偵查和監(jiān)控，有關(guān)部門的合作（包括軍隊的介入）以及對受害人的救助補償?shù)龋际乾F(xiàn)有法律無法包括的。因此，應(yīng)當盡快制定《防止恐怖主義法》，將相關(guān)的管控措施調(diào)整到該法中，并加大強度。對于名稱，作者建議為《防止恐怖主義法》而不是《反恐怖主義法》，因為前者更突出預防功能，既然是預防，措施上可以涉及多個領(lǐng)域且是多樣性的。而后者在概念上似乎有強調(diào)恐怖主義客觀存在之嫌，并側(cè)重打擊。
7、海岸帶和海島地位法與海洋資源綜合利用法
作為海洋防務(wù)的配套規(guī)定，建議同步地制定《海岸帶和海島地位法》和《海洋資源綜合利用法》，理順海岸帶、海島、海洋資源開發(fā)、利用和養(yǎng)護等管理機制，為提高海洋經(jīng)濟在綜合國力中的地位奠定堅實的法律基礎(chǔ)。
海岸帶以其特有的容量承載著人類文明。以我國為例，沿海地區(qū)是我國改革開放的前沿，集中了全國40%的人口，經(jīng)濟發(fā)達，2004年11個沿海省、自治區(qū)和直轄市地區(qū)總值達（GDP）9.4萬億元，占全國的68%；沿海有重要港口20多個，各類注冊船舶30多萬艘。
海島對于國防安全和資源開發(fā)具有極為重要的價值，在一座前沿的島嶼上部署一定的軍力，等于變相延長了陸地上的戰(zhàn)略縱深，提高了戰(zhàn)時的對抗能力，為贏得最終勝利增添了幾分保障，如果多個島嶼連成一片或者一線而且遙相呼應(yīng)，其戰(zhàn)略地位和價值更是不可估量。這也是我國堅定主張在爭議海域包括島嶼在內(nèi)的主權(quán)和地位不可讓渡、不可削弱的重要原因。《聯(lián)合國海洋法公約》第一百二十一條規(guī)定：島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。但不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。即一個能夠維持人類居住或其本身的經(jīng)濟的島礁，從理論上講，可以擁有40萬平方公里專屬經(jīng)濟區(qū)及其大陸架上的資源和權(quán)利。這也是日本在釣魚島主權(quán)歸屬問題上與我國僵持不下的一個最為重要的原因。另外，島嶼往往是劃分領(lǐng)海基線并享有由其延伸的相關(guān)權(quán)利的基點，起著十分重要的作用。因此，有必要對于海岸帶和島嶼進行專門立法，通過立法明確相關(guān)概念、權(quán)利和義務(wù)。
相應(yīng)地，海洋資源綜合利用法應(yīng)當不再包含海岸帶和島嶼，而將其主要調(diào)整對象指向海洋生物資源、非生物資源以及海洋科學技術(shù)研究等，并促進區(qū)域和國際合作。同時，鑒于海洋資源綜合開發(fā)工程的龐大，涉及部門眾多，海域廣闊，需要高科技支持，并考慮到我國海洋權(quán)益現(xiàn)狀等，因此，需要通過立法設(shè)立一個較高級別的、職權(quán)相對統(tǒng)一的部門來進行規(guī)范，才能使海洋資源得以充分、有效利用。
8、人民武裝警察法
作為對武裝力量的依法規(guī)范，建議制定《人民武裝警察法》，通過該法理順武警與人民解放軍、公安的關(guān)系，確保人民武裝警察的地位，促其依法履行職權(quán)。同時，為將來《緊急狀態(tài)法》的實施建立相銜接的法律制度。這部法律應(yīng)當將以下幾個方面作為目的性要素：一是《人民武裝警察法》應(yīng)當明確武警的職權(quán)范圍，以與解放軍和公安的任務(wù)性質(zhì)區(qū)分開來，并將法定情況下的聯(lián)動作為謹慎的例外。二是在《人民武裝警察法》制定之后，處置內(nèi)部緊急狀態(tài)時，應(yīng)當以武警為主，公安機關(guān)配合，除非法定情形并經(jīng)法定程序，解放軍才可以參加進來。三是在領(lǐng)導權(quán)歸屬上，建議繼續(xù)歸國務(wù)院和中央軍委雙重領(lǐng)導，但平時以國務(wù)院領(lǐng)導為主，戰(zhàn)時以中央軍委領(lǐng)導為主。四是要保留并繼續(xù)完善野戰(zhàn)部隊建制的武警部隊，以便于緊急情況下能夠迅速處置相關(guān)事態(tài)。對于該種建制的武警部隊，鑒于其突出的軍事性，建議直接劃歸中央軍委管理，但賦予國務(wù)院調(diào)動部分力量的權(quán)力。五是在與地方省區(qū)的隸屬管轄上，除特殊建制的武警部隊外，其他部分可以根據(jù)“條塊結(jié)合，以條為主”的模式，平時接受省區(qū)一級黨委政府的領(lǐng)導和管理，但在調(diào)用力量上，應(yīng)當控制一定的數(shù)量并建立即時報告制度。六是對于將來調(diào)整、組建后的準軍事的陸地邊境和海上武裝執(zhí)法力量的管理上，如無立法上的另行安排，可以繼續(xù)納入武警序列，但名稱可以與目前的不同。比如，陸上稱“邊境警衛(wèi)局（隊）”，海上稱“海岸警衛(wèi)局（隊）”。目前，國家雖然已經(jīng)制定出臺了統(tǒng)一的出入境管理法，但相關(guān)問題仍然要認真探索。
9、緊急狀態(tài)法
作為廣義上國家防務(wù)法律體系的一部分，應(yīng)當加快《緊急狀態(tài)法》的立法進程。該法對于有效處置國內(nèi)突發(fā)事件和動亂、配合應(yīng)對局部戰(zhàn)爭以及其他自然災害，應(yīng)當提供法律上的保障。而且，在該法中，應(yīng)當將參與處置的力量予以規(guī)范，特別是要為特殊情勢下的軍隊介入提供法律保障。該法的重要性和價值，正如有學者所言：緊急狀態(tài)法用非常的法治方式應(yīng)對非常的事件，以特殊快捷的制度安排對付突發(fā)的重大事件，大敵當前，它可以對常規(guī)憲法和常態(tài)憲政秩序做出改變，強化和集中公權(quán)力，弱化和克減人權(quán)保護，以非常規(guī)憲政和法治的方式化解危機，恢復憲政秩序。因此，對于憲政體制而言，緊急狀態(tài)法是一柄雙刃劍——既可以為善，也可能為惡。中國今天制定緊急狀態(tài)法，必須揚善抑惡，最大限度地彰顯它的理性，最有效地制約限制它的“必要的惡”�！毒o急狀態(tài)法》起草專家組首席專家清華大學公共管理學院教授、我國著名的行政法專家于安認為：《緊急狀態(tài)法》是以國家存在法治為前提的，是以維護危機狀態(tài)下的法治為目的的。它所真正關(guān)心的“危機”是緊急狀態(tài)下，國家權(quán)力運行和公民權(quán)利被迫改變的“危機”，是要告訴權(quán)力不能逾越的底線。在上述前提下，作者進一步認為：現(xiàn)代意義上的國家防務(wù)應(yīng)當是指向國內(nèi)外兩個方面的，以對外為主。但是，對內(nèi)的防務(wù)，主要基于分裂勢力、大規(guī)模騷亂、恐怖勢力等情形嚴重危及到公共安全、社會秩序和國家統(tǒng)一時，依法采取的非常規(guī)的、借助武裝力量恢復正常秩序的措施和保障�！毒o急狀態(tài)法》的出臺還有利于彌補《反分裂國家法》立法上的不足，充分照顧將來可能出現(xiàn)的其他情勢，并與將來制定的《臺灣地區(qū)防務(wù)法》和《臺灣地區(qū)特別地位法》一并作用，從法理上為全面解決臺灣問題打下堅實的基礎(chǔ)。
10、邊海防刑事犯罪管控
對于違反邊海防管理秩序所涉罪名，在我國1997年的刑法修訂后的第六章第三節(jié)“妨害國（邊）境管理罪”作了專門規(guī)定，而且根據(jù)該次修訂總的指導思想，今后一般不再在其他單行法律中設(shè)定刑事處罰，而將相關(guān)刑罰納入統(tǒng)一的刑法典中，必要時，以刑法修正案的方式來修改、補充完善相關(guān)刑罰。通過目前的實務(wù)操作看，對于違反邊海防管理秩序所涉罪名，應(yīng)當在以下幾個方面完善：
一是對于既有的罪名，在操作標準上需要進一步完善。比如，偷越國（邊）境罪，該種犯罪行為究竟是按照行為犯還是結(jié)果犯來認定，實務(wù)中存在很大爭議。對于偷越國（邊）境罪的刑罰力度應(yīng)當加強大。
二是必要時及時設(shè)定新的罪名。鑒于邊境地區(qū)在國家安全中所占的重要地位， 以及邊疆地區(qū)面臨的“三股勢力”的侵擾形勢，建議在完善刑法中組織、領(lǐng)導、參加恐怖組織罪的同時，增設(shè)資助恐怖主義罪。
三是根據(jù)海上執(zhí)法特點，區(qū)別領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)安全管理條件，落實《聯(lián)合國海洋法公約》的權(quán)利，設(shè)定相應(yīng)的罪名。比如，針對破壞海上石油鉆井平臺和海上科研定著物等嚴重行為，增設(shè)破壞海上建筑物（或定著物）罪；針對有關(guān)組織和個人在海上對我國非法進行廣播的嚴重行為，增設(shè)非法廣播罪。
四是要對危害邊海防管理秩序犯罪行為的管轄權(quán)進一步科學合理分工。相對統(tǒng)一個管轄部門。2007年5月30日經(jīng)公安部部長辦公會議通過，2007年9月26日以公安部部長第94號令發(fā)布，于2007年12月1日起施行規(guī)章的《公安機關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》，對海上治安和刑事案件的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一由公安邊防海警部門行使的規(guī)定就比較科學合理。同月17日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部三家聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關(guān)問題的通知》，對于海上執(zhí)法案件管轄、行政復議、行政訴訟和國家賠償?shù)仁乱诉M一步明確。這是一個良好的開端和大膽的嘗試，意義深遠。
為維護法制的統(tǒng)一和尊嚴，除非緊急和必要，在單行的邊海防管理法律中不單獨設(shè)定刑罰。
11、關(guān)聯(lián)法律制度的完善
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