[ 錢貴 ]——(2012-11-20) / 已閱4378次
分析農(nóng)村糾紛行政解決機(jī)制
北安市人民法院 錢貴
我國(guó)農(nóng)村糾紛的行政解決機(jī)制主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的明確授權(quán)，對(duì)特定的民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議采取裁決、調(diào)解、復(fù)議等方式予以解決的機(jī)制。從目前情況來(lái)看，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在解決農(nóng)村糾紛的范圍、方式、組織與程序等方面具有如下特點(diǎn)：
第一，行政解決機(jī)制在處理范圍上具有特定性。我國(guó)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)解決農(nóng)村民事糾紛的范圍采取的是法定列舉的模式。只有相關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有對(duì)特定民事糾紛的處理權(quán)時(shí)，該行政機(jī)關(guān)才有法定的處理權(quán)；如果沒有法律規(guī)定的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)就不享有法定的處理權(quán)。農(nóng)村行政爭(zhēng)議與一般的行政爭(zhēng)議一樣，在納入行政復(fù)議范圍的問題上，也具有范圍的特定性。如我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定，只有具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益時(shí)，才可以單獨(dú)依法提起行政復(fù)議。而對(duì)于規(guī)章以下的抽象行政行為則必須是附帶的情況下才可以提起�！缎姓䦶�(fù)議法》還明確列舉了不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或其他處理時(shí)，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟，不得提起行政復(fù)議。
第二，行政解決機(jī)制在處理方式上具有多樣性。我國(guó)有關(guān)法律在行政機(jī)關(guān)解決糾紛的處理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地規(guī)定“由人民政府處理”（《土地管理法》第16條）、“由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理”（《森林法》第17條）、“由有關(guān)人民政府處理”（《草原法》第16條）等。當(dāng)然，也有一些法律明確規(guī)定了具體的處理方式，如《水法》第56條、第57條分別規(guī)定了“由上一級(jí)人民政府裁決”和“申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解”的糾紛解決方式。對(duì)于法律只概括性規(guī)定由行政機(jī)關(guān)“處理”或“依法處理”的情形，事實(shí)上行政機(jī)關(guān)就具有了處理方式的選擇權(quán)，可以采取具有強(qiáng)制性的“裁決”、“責(zé)令”、“確定”等處理方式，也可以采取非強(qiáng)制性的“調(diào)解”等處理方式。因此，行政機(jī)關(guān)處理農(nóng)村的民事爭(zhēng)議在手段上具有多樣性，既可以采取強(qiáng)制性的手段，也可以采取非強(qiáng)制性的手段。
第三，行政解決機(jī)制在處理主體上具有法定性。在我國(guó)具有特定民事爭(zhēng)議處理權(quán)的機(jī)關(guān)一般為人民政府，而不是人民政府的組成部門。比如，單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理（《土地管理法》第16條）；單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理（《森林法》第17條）等�？梢�，對(duì)民事爭(zhēng)議的處理主體具有明顯的法定性，且法律將糾紛的處理權(quán)主要賦予了人民政府。在農(nóng)村行政糾紛的解決上，不管是村民自治權(quán)糾紛，還是可以納入行政復(fù)議的糾紛，其在糾紛解決主體上也明顯具有法定性。
第四，行政解決機(jī)制在處理程序上一般具有前置性。我國(guó)有關(guān)法律在解決自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的民事糾紛時(shí)，往往規(guī)定了先由糾紛的當(dāng)事人協(xié)商處理，協(xié)商不成的，再由人民政府處理，對(duì)人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。如《土地管理法》第16條、《森林法》第17條都有類似的規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”另外，《行政復(fù)議法》第30條還明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！庇纱丝闯�，在涉及自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政糾紛上，也是采取行政解決強(qiáng)制前置制度。
第五，行政解決機(jī)制在處理效力上一般具有非終局性。在現(xiàn)代社會(huì)中，解決糾紛的終局性機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是法院，而不是行政機(jī)關(guān)。司法最終原則是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)基本原則，它要求一切法律糾紛都應(yīng)通過法院的訴訟程序解決，法院對(duì)于糾紛及相關(guān)的法律問題有最終的裁決權(quán)。公民、法人及其他組織的權(quán)利是否受到侵害屬于法律爭(zhēng)議，不管其是民事爭(zhēng)議，還是行政爭(zhēng)議、刑事爭(zhēng)議，都應(yīng)當(dāng)由法院作出最終裁判；公民、法人及其他組織都有請(qǐng)求法院裁判之權(quán)利。我國(guó)行政機(jī)關(guān)在解決糾紛的功能定位上，基本體現(xiàn)了司法最終的原則，在法律授予行政機(jī)關(guān)處理特定范圍的民事爭(zhēng)議權(quán)限的同時(shí)，基本都規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”
行政爭(zhēng)議的解決往往也遵循司法最終的原則，如《行政復(fù)議法》第30條第1款雖然明確規(guī)定了復(fù)議前置的情形，但仍然規(guī)定“對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。
