[ 江永躍 ]——(2012-11-21) / 已閱8967次
【摘要】: 現(xiàn)實(shí)生活中，國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情況千差萬別，致使在司法實(shí)踐中，對于瀆職犯罪中“主體”和“重大損失”的認(rèn)定存在較大差異。文章擬通過對查辦教育系統(tǒng)套取國家教育保障資金瀆職犯罪中涉及“主體”“重大損失”的認(rèn)定以及如何預(yù)防和遏制教育系統(tǒng)套取國家教育保障資金瀆職犯罪等方面進(jìn)行初探。
【關(guān)鍵詞】：義務(wù)教育資金 瀆職犯罪 主體 損失 界定
瀆職犯罪，不僅危害國家機(jī)關(guān)的正�；顒�，使政府的公信力下降，而且伴隨瀆職犯罪的結(jié)果往往是公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失。盡管多年來我國在立法、司法、行政上采取了多種措施，但是當(dāng)前打擊瀆職犯罪的形勢依然嚴(yán)峻。然而近幾年，有些教育局長和學(xué)校校長，為套取國家教育保障資金，濫用職權(quán)虛報(bào)在校生人數(shù)，不僅給國家造成重大經(jīng)濟(jì)損失，損害著這項(xiàng)政策的落實(shí)，使數(shù)據(jù)失去了真實(shí)性和嚴(yán)肅性，同時(shí)對廣大青少年學(xué)生的影響非常嚴(yán)重，在社會上也造成了惡劣影響。檢察機(jī)關(guān)在查辦教育系統(tǒng)瀆職案件中，對涉案校長的主體和損失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍存在諸多爭議。
一、此類瀆職案件犯罪主體認(rèn)定
國家機(jī)關(guān)工作人員是我國刑法中一個(gè)極為重要的特殊犯罪主體，它影響著偵查機(jī)關(guān)管轄分工，關(guān)系到如何定罪量刑的問題。對于國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)造成實(shí)際損失，構(gòu)成濫用職權(quán)罪是毋庸置疑的。但是對有關(guān)國有企事業(yè)單位的工作人員在履職過程中，不依法正確履職造成損失，是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪，實(shí)踐中分歧較大。在查處教育系統(tǒng)案件中，除教育局局長系國家機(jī)關(guān)公務(wù)員身份以外，涉案校長身分均系事業(yè)單位編制，一種意見認(rèn)為其主體不構(gòu)成濫用職權(quán)罪,其理由如下：職罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員在履行職責(zé)過程或者行使職權(quán)過程中, 玩忽職守、濫用職權(quán)或者徇私舞弊, 致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。刑法把瀆職罪的主體限定為國家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)憲法和有關(guān)國家機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定,國家機(jī)關(guān)工作人員是在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,包括在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員, 不包括企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中的人員以及其他依法從事公務(wù)的人員 國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中的人員。從查辦明光市教育局系列案件中涉案校長身份均是事業(yè)編制，不是國家機(jī)關(guān)工作人員，其套取國家教育資金的行為,嚴(yán)重違反了國家的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和教育統(tǒng)計(jì)工作規(guī)定,且套取的資金部分用于維修校舍和購置教學(xué)設(shè)備、課桌凳、圖書等，部分用于學(xué)校招待和教師福利方面，個(gè)人并未占為已有，應(yīng)依紀(jì)進(jìn)行處理。
第二種意見認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)依照刑法第168條的規(guī)定，以國有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰。其理由如下：原刑法第168條規(guī)定：“國有公司、企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員、徇私舞弊，造成國有公司、企業(yè)破產(chǎn)或者嚴(yán)重虧損，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役�！�1999年刑法修正案第二條將刑法第168條修正為：“國有公司、企業(yè)的工作人員，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或者濫用職權(quán)，造成國有公司、企業(yè)破產(chǎn)或者嚴(yán)重?fù)p失，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”;“國有事業(yè)單位的工作人員有前款行為，致使國家利益遭受重大損失的，依照第一款的規(guī)定從重處罰”。修正案主要是1.將本罪的主體由國有公司、企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員擴(kuò)大到國有公司、企業(yè)的人員。2.將事業(yè)單位的人員作為本罪的主體。所以上述幾位事業(yè)單位編制的校長，濫用職權(quán)，致使國家利益遭受重大損失的應(yīng)以國有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰。
第三種意見，上述涉案校長其主體構(gòu)成濫用職權(quán)罪，其理由是：
一是我國刑法規(guī)定，瀆職罪的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員。換言之，不是國家機(jī)關(guān)工作人員，不能成為瀆職罪的主體。但是，司法實(shí)踐中，常常遇到：沒有國家機(jī)關(guān)工作人員身份，卻代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)，瀆職給國家造成重大損失的情況。作為瀆職罪主體的國家工作人員應(yīng)具備的特征應(yīng)能集中體現(xiàn)公務(wù)性，否則，瀆職一說將成無源之水、無本之木。換句話說，應(yīng)以公務(wù)性作為認(rèn)定是否為國家工作人員的終極標(biāo)準(zhǔn)。
二是瀆職罪的成立必須以行為人濫用職權(quán)為前提。職權(quán)是指行為人因職務(wù)而享有的權(quán)力、權(quán)利或者承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。職權(quán)有法律上明文規(guī)定的、有上級命令授權(quán)的、有國家機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度規(guī)定的，我們統(tǒng)稱為明文規(guī)定的職權(quán)，實(shí)際生活和工作中，雖然沒有明文規(guī)定，行為人實(shí)質(zhì)上享有職權(quán)，我們稱為實(shí)際上享有職權(quán)。換句話說，行為人僅具有國家機(jī)關(guān)工作人員身份，而沒有具體的相應(yīng)的職權(quán)，不能構(gòu)成瀆職罪。只有負(fù)有具體職責(zé)，代表國家機(jī)關(guān)行使特定職權(quán)的工作人員才能構(gòu)成瀆職罪的主體。上述涉案校長就是利用實(shí)際享有的職權(quán)范圍內(nèi)虛報(bào)在校生人數(shù)，套取國家義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)，致使國家利益遭受重大損失。
三是關(guān)于第二種意見，依照刑法第168條的規(guī)定，以國有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰。本人認(rèn)為，國有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)造成損失的，對其行為性質(zhì)應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，不可一概而論。對于國有企事業(yè)單位工作人員在履行本單位的工作職責(zé)的過程中，不依法正確履職，造成實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的，依法應(yīng)以國有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰，但是對國有企事業(yè)單位在受國家機(jī)關(guān)委托或者協(xié)助國家機(jī)關(guān)管理國家專門性事務(wù)過程中，濫用職權(quán)造成經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)依據(jù)全國人大常委會于2002年12月28日圍繞瀆職罪主體作出的立法解釋，以濫用職權(quán)罪定罪處罰。尤其是中小學(xué)義務(wù)教育資金管理中出現(xiàn)的問題，對于中小學(xué)負(fù)責(zé)人在管理專項(xiàng)資金過程中，弄虛作假，虛報(bào)學(xué)生人數(shù)，套取國家專項(xiàng)資金的行為性質(zhì)問題爭議很大。本人認(rèn)為，學(xué)校負(fù)責(zé)人依照有關(guān)行政法規(guī)，從事國家專項(xiàng)教育資金的管理活動，應(yīng)當(dāng)屬于受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，和財(cái)政所長在財(cái)政管理活動中的瀆職行為性質(zhì)是一樣的，其管理的是國家資金、其職權(quán)來源是國家機(jī)關(guān)的委托，造成的是國家經(jīng)濟(jì)損失，按照罪行相適應(yīng)的原則，理應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪定罪。對于上述涉案校長在本單位的事務(wù)管理活動中，濫用職權(quán)造成本單位經(jīng)濟(jì)或其他損失的行為，才屬于刑法第168條規(guī)定的國有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪范疇。這樣才更能體現(xiàn)刑法的立法原意。故第二種意見不能成立。綜上，本人同意第三種意見，上述涉案校長其主體構(gòu)成濫用職權(quán)罪。
二、套取專項(xiàng)資金損失的認(rèn)定
從檢察機(jī)關(guān)查處涉案校長犯罪表現(xiàn)形式上來看，主要是利于職權(quán)虛報(bào)在校生數(shù)人，套取國家義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)，其中部分款用于學(xué)校校舍建設(shè)，部分款在學(xué)校專項(xiàng)資金帳戶上尚未使用，部分款被違規(guī)支出用于教師福利、獎金和招待費(fèi)等支出，使國家利益遭受重大損失。
（一）關(guān)于套取專項(xiàng)資金用途的認(rèn)定
一種意見認(rèn)為，行為人將套取的義務(wù)教育保障資金，不管是用于校舍建設(shè)正常開支，還是違規(guī)支出用于教師福利、獎金和招待費(fèi)等團(tuán)體利益。只要自己沒有非法占有，不應(yīng)按犯罪論處，應(yīng)依紀(jì)處理。第二種意見認(rèn)為，行為人濫用職權(quán), 弄虛作假, 套取國家的資金或財(cái)物的，不論其如何使用，所套取的資金實(shí)際上是損害了國家和人民的整體利益, 對其所套取的資金數(shù)額全部認(rèn)定為損失，對套取的數(shù)額達(dá)到重大損失標(biāo)準(zhǔn)的，依法進(jìn)行處理。第三種意見對所套取資金用途區(qū)別對待，可以將套取的義務(wù)教育保障資金總額（成罪損失數(shù)額）分為“用于校舍建設(shè)正常開支數(shù)額”和“違規(guī)支出用于教師福利、獎金和招待費(fèi)等數(shù)額”之分。對所套取的資金“用于校舍建設(shè)正常開支數(shù)額”可以在人民法院量刑予以考慮。第四種意見對所套取資金“用于校舍建設(shè)正常開支數(shù)額”不應(yīng)計(jì)算在成罪損失數(shù)額之內(nèi)。對于“違規(guī)支出用于教師福利、獎金和招待費(fèi)等數(shù)額”，應(yīng)認(rèn)定給國家造成的實(shí)際損失數(shù)額。
第一種意見顯然是不能成立的。最高人民法院在《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》中指出: “ 國家機(jī)關(guān)工作人員為了本單位的利益,實(shí)施濫用職權(quán)、玩忽職守行為, 構(gòu)成犯罪的, 依照刑法第三百九十七條第一款的規(guī)定定罪處罰。”這說明, 國家機(jī)關(guān)工作人員為了本單位的利益而濫用職權(quán)，為了本單位的“小團(tuán)體利益” 而濫用職權(quán), 弄虛作假, 套取國家的資金或財(cái)物的, 實(shí)際上是損害了國家和人民的整體利益, 只要套取的數(shù)額達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪論處。關(guān)于第二、三種意見，對所套取資金“用于校舍建設(shè)正常開支數(shù)額” 計(jì)算在成罪損失數(shù)額之內(nèi)，不符合我國立案的本意。本人同意第四種意見：對所套取資金“用于校舍建設(shè)正常開支數(shù)額”不應(yīng)計(jì)算在成罪損失數(shù)額之內(nèi)。理由：濫用職權(quán)給國家造成的損失，指的是實(shí)際的損失。行為人將套取的資金用于國家的教育事業(yè)上，實(shí)際上是擾亂了國家專項(xiàng)資金管理秩序活動，并沒有給國家利益造成實(shí)際損失。但是對于“違規(guī)支出用于教師福利、獎金和招待費(fèi)等數(shù)額”如查證屬實(shí)，應(yīng)認(rèn)定給國家造成實(shí)際損失的數(shù)額。
�。ǘ╆P(guān)于被套取資金在專項(xiàng)資金賬戶上尚未使用的認(rèn)定
關(guān)于在帳戶上未使用的資金是否作損失認(rèn)定, 認(rèn)識上存在分歧。一種意見認(rèn)為，濫用職權(quán)是“ 結(jié)果犯” 考慮的是絕對損失數(shù)額, 帳戶上未使用的資金應(yīng)從損失數(shù)額中減去，不能認(rèn)定在損失的范圍。第二種意見認(rèn)為，行為人濫用職權(quán), 弄虛作假, 套取國家的資金或財(cái)物的，不論是否使用，所套取的資金實(shí)際上是損害了國家和人民的整體利益, 對其所套取的資金數(shù)額應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為損失定罪量刑，對套取的數(shù)額達(dá)到重大損失標(biāo)準(zhǔn)的，依法進(jìn)行處理。第三種意見可以將套取的義務(wù)教育保障資金總額（成罪損失數(shù)額）分為 “ 在帳戶上未使用的資金”和“已違規(guī)支出使用”的區(qū)分”�！� 在帳戶上未使用的資金”可以在人民法院量刑予以考慮。
本人認(rèn)為第一種觀點(diǎn)最為合理。理由在于：瀆職犯罪是一種職務(wù)犯罪，其犯罪客觀方面一個(gè)重要的構(gòu)成要件，就是瀆職犯罪必須造成重大損失或者情節(jié)嚴(yán)重，如果瀆職行為沒有造成重大損失或者情節(jié)嚴(yán)重，情節(jié)輕微，則不構(gòu)成瀆職罪，也就是說只有當(dāng)其行為造成的實(shí)際損失達(dá)到了重大的標(biāo)準(zhǔn)，該行為才是犯罪行為，該犯罪事實(shí)才算發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)在立案偵查時(shí)發(fā)現(xiàn)在賬面上未使用的資金，實(shí)際上制止了行為人對專項(xiàng)資金繼續(xù)使用，并沒有給國家利益造成實(shí)際損失。所以帳戶上未使用的資金，應(yīng)從損失數(shù)額中減去，不能認(rèn)定在損失的范圍。第二、三種意見將帳戶上未使用的資金均列入成罪數(shù)額之中，不符合濫用職權(quán)在立法的原意。
三、如何預(yù)防和遏制套取國家專項(xiàng)教育資金的瀆職犯罪
教育系統(tǒng)歷來被認(rèn)為是清水衙門、圣潔之地，但隨著教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展、教育體制改革的不斷深入，社會腐敗現(xiàn)象也日益嚴(yán)重地滲透到校園這塊神圣場所。教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪的腐敗、瀆職行為，使神圣的“凈土”受到了玷污，對廣大青少年學(xué)生的影響非常嚴(yán)重，在社會上也造成了惡劣影響。因此，加強(qiáng)對教育系統(tǒng)尤其是針對中小學(xué)校內(nèi)發(fā)生的職務(wù)犯罪案件的研究分析，弄清發(fā)案原因，并提出相應(yīng)的預(yù)防對策，未雨綢繆，從源頭上遏制教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪的發(fā)生顯得尤為重要。
一是建立建全組織機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)，規(guī)范工作流程。為加強(qiáng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級政府應(yīng)成立《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組》。并要求各中小學(xué)成立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革和學(xué)生資助工作組織機(jī)構(gòu)，確定專人負(fù)責(zé)日常工作，明確了各部門工作職責(zé)和考核目標(biāo)，從上到下建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作組織體系并制定相應(yīng)工作方案和制度，
二是抓好警示教育。教育部門加強(qiáng)對公職人員尤其是單位主管和重點(diǎn)崗位公職人員的法律、法規(guī)和政策的宣傳教育。檢察機(jī)關(guān)積極配合教育部門，對領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位工作人員進(jìn)行法制宣傳教育，結(jié)合發(fā)生在身邊的職務(wù)犯罪案件，通過預(yù)防報(bào)告、參加庭審教育等形式，深入剖析其思想根源，警示廣大教育系統(tǒng)工作人員引以為戒，警鐘長鳴。切實(shí)增強(qiáng)關(guān)鍵部門和重點(diǎn)崗位公職人員的法律意識和責(zé)任意識，筑牢拒腐防變的思想防線。
三是建立健全監(jiān)督體系。建議教育主管部門內(nèi)設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在學(xué)校和教育行政主管部門之間建立層級監(jiān)督管理責(zé)任制，做到一級抓一級，層層抓落實(shí)，確保責(zé)任明晰、監(jiān)督到位。對因監(jiān)督不到位、發(fā)現(xiàn)問題不糾正而致使所屬學(xué)校發(fā)生腐敗問題的，應(yīng)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。而在校內(nèi)盡快建立一個(gè)責(zé)權(quán)明晰的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度，形成校長、黨支部、教代會各司其責(zé)、各盡其能、相互補(bǔ)充、互相制約的運(yùn)行機(jī)制。
四是加大對職務(wù)犯罪的查處力度。國家每年都加大對義務(wù)教育保障資金力度。教育部門和檢察機(jī)關(guān)將密切協(xié)作，嚴(yán)肅查處為套取國家教育保障資金，虛報(bào)在校生人數(shù)的行為，同時(shí)加大對涉及到受賄、貪污、挪用和嚴(yán)重失職瀆職等違法違紀(jì)行為查處力度，保障國家義務(wù)教育保障資金計(jì)劃順利、健康實(shí)施。
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