[ 于旭芳 ]——(2012-12-4) / 已閱7660次
政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公民權(quán)這一積極權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)是其依據(jù)政治權(quán)力所取得的稅費(fèi)收入，稅收一般被認(rèn)為是政府代表國(guó)家強(qiáng)制、無(wú)償取得的，是對(duì)納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)某種意義上的“侵害”，當(dāng)然，這種“侵害”是有社會(huì)公民權(quán)這一積極權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為其正當(dāng)性支持的，只是，這種“侵害”適可而止。也就是政府憑借政治權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性征稅或征費(fèi)的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民收入的再分配，并藉此建立起以社會(huì)保障和其他財(cái)政支出為核心內(nèi)容的收入再分配體系。
財(cái)政責(zé)任超限會(huì)誘發(fā)財(cái)政危機(jī)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)保障的促進(jìn)作用，表現(xiàn)在它為社會(huì)保障提供著相應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)，而這是任何社會(huì)保障項(xiàng)目賴以啟動(dòng)并實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)的先決條件。“如何調(diào)整政府所從事的各項(xiàng)服務(wù)性活動(dòng)，或者如何控制政府為提供這些服務(wù)而籌集和管理由它支配的物質(zhì)資源的工作，乃是極為繁復(fù)的問(wèn)題�！瓚�(yīng)當(dāng)將政府的強(qiáng)制性活動(dòng)和壟斷權(quán)嚴(yán)格限定在實(shí)施正當(dāng)行為規(guī)則、保衛(wèi)國(guó)防和征收稅款以及資助政府活動(dòng)三個(gè)方面�！盵18]筆者認(rèn)為，這種限定仍然不足夠，政府最終花掉的支出要比實(shí)際需要大得多，因此，政府對(duì)其自身進(jìn)行改革是非常必要的，這有助于政府更有效地專注于其主要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)，從而使得在不過(guò)多地犧牲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的條件下壓縮財(cái)政支出成為可能。社會(huì)保障是以經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決各種特定的社會(huì)問(wèn)題，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，必然波及整個(gè)社會(huì)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集方式由費(fèi)改為稅，政府的角色將由責(zé)任分擔(dān)者轉(zhuǎn)為完全責(zé)任者。社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算將與政府公共預(yù)算等形成并表的復(fù)式預(yù)算體系，保險(xiǎn)對(duì)象的范圍也將由可選擇性與階層性擴(kuò)大到普遍性或全民性的，其資金性質(zhì)將由勞動(dòng)者公共后備基金轉(zhuǎn)變?yōu)檎?cái)政資金。一旦社會(huì)保障基金的收支完全納入復(fù)式預(yù)算體系，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任如果不受控制，就很可能會(huì)誘發(fā)財(cái)政危機(jī)。
社會(huì)保障領(lǐng)域的危機(jī)主要表現(xiàn)為財(cái)政危機(jī)，即社會(huì)保障基金收支出現(xiàn)財(cái)政赤字，進(jìn)而影響社會(huì)保障制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并影響整個(gè)財(cái)政預(yù)算的平衡甚至總體經(jīng)濟(jì)平衡。某種程度上，社會(huì)保障作為一種強(qiáng)有力的社會(huì)再分配手段，實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者與退休者、高收入者與低收入者、就業(yè)者與失業(yè)者、健康者與患病及殘障者、幸運(yùn)者與不幸者之間的利益調(diào)整與再分配，因此，政府處理財(cái)政危機(jī)的政策取向，不外乎是“合理調(diào)適上述不同階層的利益格局，并通過(guò)對(duì)已有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策作適度調(diào)整等措施加以緩和與化解……要防止、控制或消除社會(huì)保障的潛在危機(jī)，還必須采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)措施”。公共財(cái)政的本質(zhì)決定了政府是系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，但是，如若政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任不受限制，就有可能發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而政府承擔(dān)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任理應(yīng)有所謙抑的理論依據(jù)在于其不能過(guò)度侵害國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)�，F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解難度也超過(guò)了以往，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的社會(huì)保障的重要性不言而喻，有關(guān)社會(huì)保障的理論和制度的研究也歷久彌新。本文試圖另辟的蹊徑是：基于均衡保護(hù)國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)公民權(quán)的視角，研究政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任的有限性問(wèn)題，確立以公民的社會(huì)基本權(quán)為限度的政府責(zé)任。
我國(guó)2004年《憲法修正案》規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。社會(huì)保障，是指國(guó)家和社會(huì)保證有困難的勞動(dòng)者和其他社會(huì)成員以及特殊群體成員的基本生活并逐步提高其生活質(zhì)量。各國(guó)社會(huì)保障的基本功能都是保障公民的基本生活、維護(hù)生活穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)公平和增進(jìn)國(guó)民福利。從社會(huì)保障的基本原理及其制度功能來(lái)看，社會(huì)保障資金的支出似乎是不可削減、無(wú)法討論的。同樣，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度也可能因政府無(wú)限承擔(dān)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任而面臨財(cái)政危機(jī)，例如，美國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)老年社會(huì)保障基金的虧空危機(jī)，就提出了各種政策建議，最有代表性的是多次調(diào)整職工退休年齡：將現(xiàn)行65歲零4個(gè)月的退休年齡提高到67歲，甚至鼓勵(lì)人們盡可能延長(zhǎng)工作年限，包括不領(lǐng)取退休金而繼續(xù)工作到70歲。美國(guó)學(xué)者也明確提出：“要么提高稅率，要么削減福利，才能使美國(guó)老年社會(huì)保障體制走出困境�！盵21]美國(guó)社會(huì)保障信托基金作為美國(guó)預(yù)算中最大和最重要的信托基金項(xiàng)目，建立在基于現(xiàn)期納稅與未來(lái)收益的互惠交換的支出承諾的基礎(chǔ)上。社會(huì)保障信托基金“促進(jìn)了社會(huì)保障的財(cái)政獨(dú)立性，把財(cái)政開支與財(cái)政常規(guī)控制過(guò)程隔離開來(lái)”，“社會(huì)保障不會(huì)遭到削減，除非社會(huì)保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部認(rèn)定存在所謂‘償付危機(jī)’”。
中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將Social Security直譯為“社會(huì)安全”，不無(wú)道理：社會(huì)保障制度，是一種“旨在確保社會(huì)性安全的國(guó)家政治制度，亦即國(guó)家為推行福國(guó)利民的社會(huì)政策，立法制定制度，謀求國(guó)民生活普遍獲得安全保障，免于生活資源之匱乏而瀕臨于危險(xiǎn)”。對(duì)于社會(huì)保障的概念，很多學(xué)者作出了界定，也有學(xué)者進(jìn)行了梳理，“社會(huì)保障的概念創(chuàng)造了一項(xiàng)基本權(quán)利：所有人，無(wú)論自下而上靠工作為主，或者無(wú)工作能力，都應(yīng)得到生活的保障，甚至包括他的家庭成員。這就是新型的社會(huì)權(quán)利”。社會(huì)保障制度的設(shè)立，與政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任的法治化有著密切的關(guān)聯(lián)，“若沒有完善的社會(huì)安全制度保護(hù)社會(huì)中之成員，則一旦發(fā)生意外使全家生活陷入困境。且原來(lái)微薄的薪資已幾乎無(wú)法進(jìn)行儲(chǔ)蓄，又需增加支出以應(yīng)付突發(fā)狀況，使人們所負(fù)之社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更大”。社會(huì)安全與社會(huì)福利是現(xiàn)代國(guó)家的重要政策目標(biāo)，包括社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償以及社會(huì)促進(jìn)及社會(huì)扶助三大領(lǐng)域�，F(xiàn)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，社會(huì)成員面對(duì)種種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如何作出合理的選擇與決策，是避免或克服其損失、滿足其基本生活需要的重點(diǎn)，也是防范或化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。
如果政府為提供社會(huì)保障而支出的財(cái)政資金不受限制，可能導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。盡管財(cái)政收支有法定預(yù)算控制，但預(yù)算付諸執(zhí)行時(shí)往往可能出現(xiàn)各種各樣的變數(shù)，使得原來(lái)就已經(jīng)不那么平衡的預(yù)算，可能為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)目標(biāo)而出現(xiàn)更加嚴(yán)重的財(cái)政赤字，最終產(chǎn)生極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)�！罢窃谶@個(gè)意義上，財(cái)政危機(jī)比金融危機(jī)[經(jīng)濟(jì)危機(jī)亦同此理]更值得關(guān)注，因?yàn)榻鹑谖C(jī)也會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政危機(jī)，并最終由政府財(cái)政來(lái)‘買單’。就國(guó)家的層面而言，財(cái)政危機(jī)的發(fā)生對(duì)執(zhí)政者而言是致命的，而這種宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的出現(xiàn)，也將會(huì)使社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全權(quán)都無(wú)從得到保障。由政府無(wú)限承擔(dān)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任而引致的財(cái)政危機(jī)，反映出由經(jīng)濟(jì)與人口危機(jī)所引起的社會(huì)保障的資金收入來(lái)源困難，包括人口老齡化、失業(yè)率上升、職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)高居不下和醫(yī)療保健制度安排不盡合理等因素，亟待制度上的調(diào)整和理論上的調(diào)適。某種程度上說(shuō)，“社會(huì)保障的財(cái)政危機(jī)是經(jīng)濟(jì)制度危機(jī)加劇的表現(xiàn)與要素，也是為使社會(huì)保障制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的措施的結(jié)果和原因……危機(jī)中的社會(huì)保障制度的財(cái)政失衡觸目驚心，所嘗試的種種調(diào)整手段都旨在遏制互助性社會(huì)支出的增長(zhǎng)”。
北安法院 于旭芳
