[ 趙剛 ]——(2013-1-23) / 已閱12360次
【關(guān) 鍵 詞】 獨立檢察官 檢察一體化 檢察權(quán)配置
【內(nèi)容提要】 檢察權(quán)的配置要反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，檢察改革要符合檢察業(yè)務(wù)規(guī)律。檢察官相對獨立是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的重要保障，也是檢察權(quán)配置的一個重點方向，但檢察官獨立必須要與檢察一體化實現(xiàn)緊密結(jié)合。檢察權(quán)的司法行政雙重屬性決定了檢察權(quán)的配置和運行就是在檢察官獨立與檢察一體化之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c，獨立檢察官制度違背了中國司法規(guī)律，而建立在檢察一體化前提下的獨立主訴檢察官制度才是當(dāng)代中國檢察職權(quán)配置的現(xiàn)實選擇。
黨的十七大報告提出要深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。近來，法學(xué)界一些學(xué)者就如何認識檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)和檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，直至能否借鑒西方國家建立中國特色的獨立檢察官制度屢有爭鳴，筆者在此按照十七大報告對司法工作提出的新要求，結(jié)合檢察工作的基本規(guī)律，從優(yōu)化檢察職權(quán)配置，完善檢察工作體制和機制的視角就獨立檢察官制度作一學(xué)術(shù)探討。
一、檢察官相對獨立是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的重要保障，檢察機關(guān)的獨立性包括集體獨立和檢察官相對獨立是國際通例，肯定和保障檢察官的相對獨立也是我國檢察制度改革中檢察權(quán)配置的重點方向
許多國家的法律學(xué)術(shù)界和實務(wù)界將檢察機關(guān)視為具有司法和行政雙重性質(zhì)的國家機關(guān)，界于審判權(quán)和行政權(quán)的交叉地帶，當(dāng)其進行偵查職務(wù)犯罪等特殊犯罪時，則代行警察的行政職能；當(dāng)其決定對自行偵查或警察移送的刑事案件決定是否提出公訴或支持公訴時，則行使的是司法職能。司法獨立是司法公正的保障，因此司法獨立是各國公認的基本法治原則。既然承認檢察機關(guān)具有司法性質(zhì)，必然推出檢察機關(guān)在一定程度上要體現(xiàn)出司法獨立。其獨立性主要是指辦理具體案件中不受非法干涉，這一規(guī)則，屬于“技術(shù)性司法規(guī)則”，其目的是保證檢察官活動的公正性。許多國家的法治實踐證明，只有名義上的司法機關(guān)集體獨立而沒有司法官獨立，是難以形成現(xiàn)代司法體制的，也難以真正從制度上保障司法機關(guān)最終擺脫司法權(quán)行政化和地方化的怪圈循環(huán)。所以現(xiàn)代國家在相續(xù)確立法院獨立和法官獨立后，而后又在一定程度上確立了檢察機關(guān)獨立和檢察官的相對獨立。檢察官履行司法職能時的特殊性和重要性，使得他們履行職務(wù)更需要獨立，職位也更需要特殊的保障，因此注重檢察官的任職保障和行使職權(quán)的相對獨立性最終成為國際共識。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第3條至第8條規(guī)定了檢察官的地位和服務(wù)條件，包括職業(yè)榮譽和尊嚴、職務(wù)獨立、身份保障等內(nèi)容。其中，關(guān)于檢察官職務(wù)的獨立性，第4條規(guī)定：“各國應(yīng)確保檢察官得以在沒有任何恐嚇、阻障、侵擾，不正當(dāng)干預(yù)或不合理地承擔(dān)民事、刑事或其他責(zé)任的情況下履行其專業(yè)職責(zé)。” ，不論是英美法系還是大陸法系，許多國家先后確立了檢察官相對獨立的現(xiàn)代檢察制度，一些西方國家如美國還于1978年通過了《獨立檢察官法》，獨立檢察官既不隸屬于司法和檢察系統(tǒng)，也不屬于法院系統(tǒng)，他享有獨立的人事權(quán)、訴訟權(quán)、調(diào)查權(quán)和傳訊權(quán)等，實際上成為一個享有動用無限財力和物力、可以用無限長的時間對國家高級官員犯罪行為一追到底的權(quán)力的臨時性職位。
我國的憲法和法律規(guī)定了檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，但檢察官相對獨立的法律地位不明確，更沒有獨立檢察官制度。這是由我國的憲政體制、歷史文化傳統(tǒng)等多種因素決定的，也與有對檢察工作的性質(zhì)和規(guī)律認識不足等方面的原因。檢察官相對獨立的法律地位不明確集中表現(xiàn)：一是檢察權(quán)的地方化現(xiàn)象。檢察機關(guān)的人、財、物受制于地方，人事任免和晉升同樣受制于地方。地方組織部門過多地了限制了本地檢察官的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)務(wù)、職數(shù)和職級等人事權(quán)限，導(dǎo)致檢察官流動失范，不能實現(xiàn)國際上通行的法曹一元化，不能實現(xiàn)檢察官、法官和律師在法律職業(yè)共同體內(nèi)的自由流動，行政官員頻繁出入檢察官序列，優(yōu)秀檢察官為解決個人職級而轉(zhuǎn)入行政部門發(fā)展，部分地區(qū)檢察長非由檢察官隊伍中產(chǎn)生等現(xiàn)象都加劇了檢察權(quán)的地方化，影響了檢察官隊伍的專業(yè)化建設(shè)。二是檢察官的行政化現(xiàn)象。檢察官在人事管理上落實<<檢察官法>>的力度不夠，而更多是拘泥于<<公務(wù)員法>>，沒有充分體現(xiàn)出檢察業(yè)務(wù)規(guī)律，部門沿用科處廳等行政科層制，檢察官的辦案獨立性受制于行政級別，而用行政管理體制進行辦案必然導(dǎo)致過多的行政層級影響辦案效率。三是辦案責(zé)任制難以落實。獨立性與責(zé)任是正相關(guān)關(guān)系，檢察官的獨立性正是確立辦案責(zé)任包括錯案追究制的前提。檢察機關(guān)長期以來形成了“檢察官(檢察員或助理檢察員)承辦，辦案部門負責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的內(nèi)部辦案體制，這種以上命下從的行政性關(guān)系為特點的辦案責(zé)任機制強化了內(nèi)部監(jiān)督，保證了一體化的領(lǐng)導(dǎo)，同時降低了辦案風(fēng)險，保障了辦案質(zhì)量。少數(shù)檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對案件決策過多過死的包辦代替使檢察機關(guān)集體獨立的合法性大打折扣，也難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性；同時存在審批環(huán)節(jié)過多，影響辦案效率，檢察官對領(lǐng)導(dǎo)依賴過多，難以充分調(diào)動的積極性與責(zé)任感，辦案責(zé)任不明確，錯案責(zé)任追究制度難以落實等痼疾，難以適應(yīng)國家司法制度和訴訟體制的改革的時代要求。在司法改革的大背景下，必須要使從缺乏自主性和獨立性的案件承辦人員成為有職有權(quán)的檢察權(quán)行使相對獨立的主體。主訴檢察官制度就反映了集中反映了這種改革要求，但是由于檢察官相對獨立性相關(guān)立法的缺失，主訴檢察官制度還難以深入推進，有些地方實施效果還不太理想，主訴檢察官辦案津貼增加了，但是辦案責(zé)任沒有相應(yīng)增加，集體討論，領(lǐng)導(dǎo)決定的現(xiàn)象并沒有減少多少，舊的辦案體制還不同程度地纏繞著主訴檢察官，沒有充分發(fā)揮其獨立辦案的優(yōu)越性。因此檢察官相對獨立是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的重要保障，肯定和保障檢察官的相對獨立應(yīng)該成為我國檢察制度改革的一個基本課題。
二、檢察官獨立必須要與檢察一體化實現(xiàn)緊密結(jié)合，受指令權(quán)約束的檢察官相對獨立決定了獨立檢察官制度不具有普遍適用性
檢察權(quán)的司法行政雙重屬性決定了其不能如審判權(quán)這種完整意義的司法權(quán)一樣具有絕對的內(nèi)外獨立性，其行政屬性要求其內(nèi)部要有一體化領(lǐng)導(dǎo)，而法官則按照國際慣例實行內(nèi)外絕對獨立，即法官在裁判過程中不受一切權(quán)力包括法院系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力和外部的權(quán)力的干涉，但是檢察官則是受指令權(quán)約束的相對獨立。國際檢察官聯(lián)合會《關(guān)于檢察官的職業(yè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和基本義務(wù)與權(quán)利》（1999年）第2條的第1款至第3款對檢察官的獨立性作了如下規(guī)定：“在承認檢察官自由裁量權(quán)的國家里，檢察自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)獨立地行使，不受政治干涉。如果檢察機關(guān)以外的機關(guān)享有對檢察官下達一般的或具體的指令權(quán)，那么，這種指令應(yīng)當(dāng)是透明的，與法律機構(gòu)一致的，并需符合既定的保障檢察獨立現(xiàn)實與理念的準(zhǔn)則。檢察機關(guān)以外的任何機關(guān)指令啟動訴訟程序或終止合法啟動的訴訟程序的權(quán)利均應(yīng)當(dāng)按照類似的方式行使�！憋@然，這一條在規(guī)定檢察官獨立性的同時，承認并限制了非檢察機關(guān)對檢察官的指令權(quán)。許多國家在憲政結(jié)構(gòu)上，除了將檢察機關(guān)單設(shè)并獨立于立法、行政和司法之外，一般將檢察機關(guān)隸屬于司法部，或?qū)⒏鳈z察院附設(shè)于法院系統(tǒng)內(nèi)，甚至各級檢察院的名稱也與不同級別法院的名稱連在一起的，方便檢察官與同層級的警察、法官等人員和組織進行合作。檢察機關(guān)內(nèi)部，始于日本的檢察一體化逐漸被許多國家的檢察機關(guān)所借鑒。檢察一體化是指檢察權(quán)的行使必須保持整體的統(tǒng)一，由每個作為獨立辦案實體的檢察官(包括檢察官及其助理)組成一個統(tǒng)一的組織(檢察機關(guān))，它包含兩層涵義：對外指檢察獨立，即檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，不受法定機關(guān)、社會團體和個人的非法干涉；對內(nèi)指業(yè)務(wù)一體，如上級對下級享有指揮監(jiān)督權(quán)，檢察官服從檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，上下級檢察機關(guān)是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；檢察官執(zhí)行職務(wù)不受其管轄范圍的限制，具有跨區(qū)域的檢察事務(wù)執(zhí)行權(quán)；更換檢察官時產(chǎn)生的職務(wù)繼承與轉(zhuǎn)移權(quán)；檢察代理權(quán)，如上級檢察官有權(quán)親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項，同時上級檢察官有權(quán)將下屬檢察官承辦的案件和事項轉(zhuǎn)交其他下屬檢察官承辦等等。從許多國家的檢察實踐來看，檢察一體化不是僵硬不化的，而是保持一定程度的靈活和彈性。各級地方檢察機關(guān)和下級檢察官在上級檢察機關(guān)和本級檢察長的一體化領(lǐng)導(dǎo)下保持一定程度的相對獨立性，上級領(lǐng)導(dǎo)主要是通過審查、勸告、指導(dǎo)等方式行使指令權(quán)，檢察官在依法對上負責(zé)的前提下保留一定的拒絕本人認為不合理或涉嫌違法指令的權(quán)力。相較而言，大陸法系國家檢察機關(guān)組織嚴密，高度統(tǒng)一，檢察一體化要強于組織相對可松散的英美法系國家，俄羅斯的集中統(tǒng)一檢察體制與美國的獨立檢察官制度分處檢察一體化強弱程度的首尾兩端，多數(shù)國家都是根據(jù)綜合考慮本國歷史文化傳統(tǒng)、政治體制、經(jīng)濟社會等因素在兩個極端之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c。獨立檢察官制度由于在權(quán)力分配上過于分散，不利于檢察權(quán)的統(tǒng)一行使，采用的國家不多，而且由于美國獨立檢察官斯塔爾濫用職權(quán)，搞黨派之爭，花了納稅人幾千萬美元的資金對當(dāng)時的美國總統(tǒng)克林頓的個人緋聞進行調(diào)查，結(jié)果遭到民眾的普遍批評，導(dǎo)致獨立檢察官制度在上個世紀90年代末引起爭議，美國參議院近年來通過“維護美國檢察官獨立法案”，對獨立檢察官任期進行限制，規(guī)定暫時接替聯(lián)邦檢察官職位者，最長只能在職一百二十天天，永久在職則需經(jīng)過國會參議院的確認。獨立檢察官制度在理論上存在著檢察官過大的獨立性與檢察一體化的難以化解的矛盾，沒有相關(guān)法律予以配套，檢察權(quán)也缺乏有效的制約，在實踐中實施效果也不甚理想，極易淪為政黨惡斗的工具，反而失去了檢察機關(guān)和檢察官的獨立性，所以說它還是一種有待完善的制度，不具有普遍適用性。
我國檢察制度改革的基本課題之一，是肯定和保障檢察官的相對獨立，以及協(xié)調(diào)“檢察一體制”與檢察官的獨立性，劃定內(nèi)部獨立的合理邊界。檢察官獨立與檢察一體化之間的張力在各國普遍存在，檢察官如果完全獨立，則檢察權(quán)就類似審判權(quán)成為完整的司法權(quán)；而如果實行純粹的檢察一體化，則檢察權(quán)就完全等同于行政權(quán)；而檢察權(quán)的司法行政雙重屬性決定了檢察權(quán)的配置和運行就是在檢察官獨立與檢察一體化之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c，兩者之間對立統(tǒng)一的基本司法規(guī)律貫穿于整個檢察工作中，但在各國由于本國國體、政體、文化傳統(tǒng)等具體國情不同而有不同的表現(xiàn)形式。在當(dāng)代中國實行的是在檢察一體化前提下的檢察官的相對獨立，這是由于中國共產(chǎn)黨在憲政制度中具有的憲法地位決定的，是由人民代表大會制度這一基本政治制度所決定，也是由檢察機關(guān)的國家法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)的所決定。堅持檢察一體化是堅持中國共產(chǎn)黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)人大代表對檢察工作的全程監(jiān)督，保證檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能統(tǒng)一有效履行的必要制度安排。因此我國的檢察體制始終略重于檢察一體化，2007年8月最高人民檢察院下發(fā)了<<關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見>>，符合中國司法規(guī)律的檢察一體化建設(shè)成為檢察改革的重要內(nèi)容，是從工作機制上落實憲法和人民檢察院組織法有關(guān)檢察權(quán)科學(xué)配置和行使原則的重要舉措，也是發(fā)揮檢察領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢增強法律監(jiān)督合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認為應(yīng)從四個層面健全我國的檢察一體化機制：一是健全上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上級檢察機關(guān)有權(quán)變更或撤銷下級檢察機關(guān)檢察決定，下級檢察機關(guān)必須執(zhí)行上級檢察機關(guān)的決定；上級檢察機關(guān)可以將下級檢察機關(guān)管轄的案件，自行決定處理或移送其他下級檢察機關(guān)處理；二是同級檢察機關(guān)的職能協(xié)助義務(wù)。檢察一體化要求將檢察機關(guān)視為一個統(tǒng)一整個以保持對外的檢察獨立，因此同級檢察機關(guān)在地域管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)該負有職能協(xié)助義務(wù)，在調(diào)查取證、扣押等偵查措施和強制措施的適用等方面，應(yīng)該協(xié)助同級檢察機關(guān)在本轄區(qū)執(zhí)行相關(guān)職能或代為執(zhí)行；三是上下級檢察官之間的級別領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本機關(guān)的檢察官，檢察委員會對本機關(guān)檢察官實行集體領(lǐng)導(dǎo)，上級檢察官有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察官，檢察官在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系，檢察官在執(zhí)行職務(wù)的過程中因故不能繼續(xù)執(zhí)行職務(wù)或者檢察長認為其不適宜繼續(xù)執(zhí)行某項職能，檢察長或上級檢察官有權(quán)指派其他檢察官承繼或者代理其職務(wù)，相關(guān)訴訟程序不必中斷。四是建立省級以下檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。為擺脫檢察權(quán)的地方化和行政化影響，應(yīng)建立省級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的人員和經(jīng)費進行垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，<<檢察官法>>規(guī)定的下級檢察長任命由上級檢察長提請本級人代會決定，我國國稅和地稅分離的分稅制等相關(guān)制度的建立為省級以下檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)提供了現(xiàn)實可能性。當(dāng)前省級檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合高檢院推行的檢察官分類管理和級別認定等人事改革，積極與地方組織人事部門協(xié)商，建立從事檢察業(yè)務(wù)的檢察官從法律職業(yè)共同體中遴選的制度，完善考核晉升機制，提高檢察官的專業(yè)化和公信力。檢察官獨立即檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，是現(xiàn)代司法的一般原則，符合司法獨立規(guī)律，有利于保證司法公正。我國由于長期受計劃經(jīng)濟和蘇聯(lián)檢察模式影響，過多強調(diào)檢察權(quán)的高度集中統(tǒng)一行使，卻忽視了檢察官相對獨立的必要性，對檢察機關(guān)內(nèi)部套用行政科層制，實行行政審批式的辦案機制，檢察權(quán)由檢察長和檢察委員會統(tǒng)一行使，而案件承辦人依賴于領(lǐng)導(dǎo)和集體，個人沒有任何決定權(quán)和獨立性可言。按照檢察權(quán)的性質(zhì)及檢察權(quán)行使的內(nèi)在要求，傳統(tǒng)的行政審批式的辦案模式難以為續(xù)，在健全檢察機關(guān)整體外部獨立性的同時，強調(diào)檢察官的個體相對獨立性已經(jīng)成為為法學(xué)理論界和實務(wù)界的檢察改革呼聲。進入本世紀以來，檢察機關(guān)實行的主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制就是探索檢察官依法獨立辦案的檢察改革嘗試，體現(xiàn)了檢察官職權(quán)法定和客觀性義務(wù)的原則，是符合司法獨立規(guī)律的和國際慣例的，實踐中取得一定效果。但隨之也產(chǎn)生了主訴（辦）檢察官與主管領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系問題，多數(shù)檢察機關(guān)還保留了行政科層制殘余，即在主訴（辦）檢察官和檢察長、檢察委員會之間還有一個科處長把關(guān)的問題，這實際上說明檢察改革還不徹底，沒有能正確處理好檢察官相對獨立與檢察一體化之間的矛盾。主訴（辦）檢察官的產(chǎn)生是檢察官活動具有司法性的必然,然而檢察官一體化原則又使檢察官具有一定的行政性,這兩種屬性決定了主訴（辦）檢察官在辦案中的地位是相對獨立的,那么主訴檢察官在辦案中如何處理自己與領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系就成為深化主訴檢察官改革必需解決的重要問題。解決這一問題，實際上就是在檢察官相對獨立與檢察一體化之間找一個適當(dāng)?shù)钠胶恻c。筆者認為檢察一體化原則限制了檢察官執(zhí)行職務(wù)的獨立性，但并未否定檢察官的獨立性,因此可以由法律設(shè)定兩者的權(quán)限邊界，當(dāng)前我國還是應(yīng)該實行檢察一體與檢察官獨立相結(jié)合并略側(cè)重于檢察一體的體制，即：檢察機關(guān)內(nèi)部實行上級領(lǐng)導(dǎo)下級，檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察官，一旦上級下達指令，檢察官一般應(yīng)服從其上級的指令，以維護檢察一體制；同時從制度上保證檢察官依法獨立辦案，如建立身份保障制度，即法律規(guī)定檢察官的無過錯免責(zé)權(quán)，檢察官不因抵制非法干涉受到人身威脅和打擊報復(fù)；建立經(jīng)濟保障，適當(dāng)提高其薪酬待遇，足以抵制非法利益誘惑。賦予檢察官合法對抗非法指令權(quán)。法律高于上級領(lǐng)導(dǎo)意志，對于上級的非法指令，檢察官有權(quán)拒絕服從，有消極抗命權(quán)，這種不服從一般應(yīng)當(dāng)采取要求上級轉(zhuǎn)移事務(wù)的方式。如果不屬違法指令，只是上級指令與檢察官本人對案件的確信與處理意見相左，檢察官必須服從指令。相應(yīng)的，上級檢察官對下級檢察官的管理要進一步消除行政科層制殘余，減少審批環(huán)節(jié)和層次，注意尊重檢察官的獨立性，減少行政性命令，參照國際慣例更多地運用審查、勸告、承認的方法，行使指揮監(jiān)督權(quán)。
三、獨立檢察官制度不符合司法規(guī)律，建立在檢察一體化前提下的獨立主訴檢察官制度才是當(dāng)代中國比較現(xiàn)實的一種檢察職權(quán)配置選擇
獨立檢察官制度不符合檢察一體化的司法規(guī)律，目前僅有美國、韓國等極少數(shù)國家采用，因此還不是世界主流的檢察官制度，也不應(yīng)成為我國檢察官改革的選擇方向。檢察官的相對獨立性不是獨立檢察官制度的變體，而是相對于檢察一體化前提下的獨立性，依法獨立行使檢察權(quán)的只能是檢察院和列入檢察官序列的身處辦案一線的檢察官，在略重于檢察一體化的中國語境下，能依法獨立檢察權(quán)且列入檢察官序列的身處辦案一線的檢察官主要指的是行使公訴權(quán)的檢察官，更明確的是指目前正在試行的主訴檢察官。廣義上的檢察機關(guān)包括檢察院、檢察官和檢察輔助(如書記員)、管理人員(含后勤服務(wù)人員如行政管理人員、綜合部門人員等)。檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)嚴格意義上僅指檢察院和檢察官獨立行使檢察權(quán)，其中檢察院是完整意義的對外獨立行使檢察權(quán)，而檢察官獨立行使檢察權(quán)是受到指令權(quán)約束的相對獨立行使檢察權(quán)，檢察輔助人員和管理人員是從事輔助檢察官從事檢察業(yè)務(wù)的人員，從事檢察院內(nèi)部管理的人員，不是嚴格意義的上的檢察官，不能獨立行使檢察權(quán)。現(xiàn)行檢察機關(guān)干部人事管理將辦案一線的檢察官與檢察官輔助人員、管理人員統(tǒng)一視為檢察官，用套用行政機關(guān)工作人員職務(wù)的級別層次劃分檢察官職務(wù)層次，與國家檢察權(quán)力的層次架構(gòu)不符，不利于檢察機關(guān)一體化；淡化了檢察官職務(wù)的司法屬性，造成司法官員行政化，強化了“官本位”觀念，不利于檢察官職業(yè)發(fā)展。最高人民檢察院近年明確提出了探索檢察人員分類管理方法，形成符合司法規(guī)律、具有檢察特點的隊伍管理機制。分類管理的主要目的就是要建立檢察官單獨職務(wù)序列，將檢察輔助人員、管理人員從檢察官序列剝離出來，同時對辦案一線的檢察官要科學(xué)合理地劃分職務(wù)層次，使檢察官職務(wù)自上而下有序排列。通過檢察人員分類管理，檢察官與檢察輔助人員在辦理具體案件時結(jié)成的主輔關(guān)系，實際上是形成了以檢察官為核心的辦案組織單元，在檢察長直接或通過副檢察長領(lǐng)導(dǎo)指揮下從事檢察業(yè)務(wù)工作。根據(jù)分類管理的制度設(shè)計，依法獨立檢察權(quán)的只能是檢察院和列入檢察官單獨職務(wù)序列的檢察官，而檢察院的檢察官輔助人員和管理人員不能依法獨立行使檢察權(quán)。進一步分析，列入檢察官單獨職務(wù)序列的檢察官依法行使檢察權(quán)的獨立程度有所不同，主訴檢察官因其行使的公訴權(quán)具有鮮明的司法權(quán)屬性，其相對獨立性最強。而行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等職能的檢察官因其職權(quán)行政權(quán)屬性或法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)較濃，其相對獨立性最弱，在實踐中對后者多強調(diào)加強垂直指揮，不提倡擴大檢察官的個人辦案自主權(quán)，所以建立主辦檢察官制度的提法受到的非議最多。這是因為檢察權(quán)的司法行政雙重屬性因具體業(yè)務(wù)類型的區(qū)別而配置不同。突出體現(xiàn)其司法屬性的是公訴權(quán)，其他職權(quán)體現(xiàn)更多是行政屬性，最典型的如職務(wù)犯罪偵查權(quán)。偵查行為是一種需要嚴密組織、充分協(xié)同配合，具有典型的縱向管理關(guān)系的行政性行為，同時我國法治環(huán)境還不盡如人意，查處職務(wù)犯罪案件阻力更大，尤其是重大、復(fù)雜，取證涉及面廣的偵查活動，甚至需要整個偵查機構(gòu)，以及多個偵查機構(gòu)的密切協(xié)同。因此偵查組織是一種行政化的組織，各偵查人員沒有法律上的獨立性，而應(yīng)當(dāng)堅決服從上級指令，完成上級分配的任務(wù)。部分檢察機關(guān)試行的主辦檢察官制度，改革的目的本意是選拔較為優(yōu)秀、素質(zhì)較高的檢察官，賦予其更大的權(quán)力和更重的責(zé)任。承擔(dān)主辦責(zé)任的偵查人員，只是切實負責(zé)地、相對獨立地完成上級交給的具體任務(wù)，但在案件初查的發(fā)動、自偵案件立案、決定逮捕、偵查終結(jié)和移送起訴等具體訴訟環(huán)節(jié)還要通過慎重研究甚至審批程序決定，此種情況下行政科層制不是最好的組織領(lǐng)導(dǎo)體制但還是比較合適的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，因此主辦檢察官在試行的實踐效果并不明顯。偵查員基本不具備司法官的特征如相對獨立的判斷和決定權(quán)，因此不宜過多強調(diào)其相對獨立性。檢察權(quán)的配置要反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，檢察改革要符合檢察業(yè)務(wù)規(guī)律，在改革過程中，檢察機關(guān)必須注意部門工作性質(zhì)的區(qū)別，要根據(jù)自身的特點建立符合需要的辦案責(zé)任機制。在當(dāng)代中國語境下，主訴檢察官制度是最能充分反映司法官獨立辦案特點，其實質(zhì)就是在檢察機關(guān)內(nèi)部重新配置檢察權(quán)，肯定和保證檢察官的相對獨立，它在實踐中取得良好效果的原因就在于其反映和體現(xiàn)了公訴權(quán)作為典型的司法權(quán)其行使應(yīng)當(dāng)具有獨立性的司法規(guī)律。公訴權(quán)是基于對特定事實的審查所做出的判斷，是代表國家對涉嫌犯罪的行為進行追訴。而不起訴的運用，則是代表國家確定一個人無罪或因犯罪輕微等原因不追究其刑事責(zé)任，這本身就是適用法律處理案件，是司法權(quán)的重要特點。不獨立則無公正，不獨立則無效率，不獨立則無責(zé)任，公訴權(quán)的司法屬性需要一種親身經(jīng)歷程序，直接審查證據(jù)事實的親歷性前提，而且具有司法判斷性和法律適用性的特征，其職務(wù)行為直接產(chǎn)生確定的效力又能提高訴訟效率。這些僅靠集體獨立而無個體相對獨立是無法實現(xiàn)司法公正的。賦予檢察官一定程度的獨立性，使其根據(jù)自己直接感知與判斷來處理檢察業(yè)務(wù)，符合檢察活動規(guī)律；同時也是提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，落實辦案責(zé)任制的客觀需要。主訴檢察官必須要排除非法干預(yù)，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，從而切實地貫徹法治原則。2000年開始普遍推行的“主訴檢察官辦案責(zé)任制”中，被任命為主訴官的檢察官多是檢察員，他們被配備助手，有權(quán)獨立地決定案件的起訴，獨立地實施案件的公訴；對法律規(guī)定必須由檢察長和檢察委員會決定的如不起訴、抗訴等事項，他們有建議的權(quán)力。起訴部門領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)橐话愕男姓䥇f(xié)調(diào)入、案件質(zhì)量的監(jiān)督者及行政性事務(wù)的負責(zé)人，在案件處理的業(yè)務(wù)問題上不再具有對主訴檢察官的指令權(quán)。主訴檢察官制度反映和體現(xiàn)了公訴權(quán)的司法屬性，適應(yīng)了刑事訴訟制度向“控辯式”發(fā)展以及培養(yǎng)專家型公訴人，落實辦案責(zé)任制和錯誤追究制等司法實踐的需要，因此應(yīng)當(dāng)說具有較強的生命力。但目前主訴制還缺乏充分的法律依據(jù)，還需要一些配套制度，在實踐中也存在一些走“回頭路”，檢察官資格和能力不勝任主訴制等消極問題，主訴檢察官還只是保證檢察官獨立性的過渡性制度，改革還應(yīng)繼續(xù)向前推進，在改革成熟的時候，應(yīng)當(dāng)通過立法固定檢察改革成果，將檢察官的內(nèi)部獨立性予以法律確認和保障。
主訴檢察官辦案責(zé)任制的實施關(guān)鍵是“放權(quán)補利擔(dān)責(zé)”，基本模式是參照國際通例建立以檢察官為中心的辦案組模式，實行一個主訴檢察官，配一個檢察助理官，若干檢察書記官。核心就是一個解決檢察權(quán)在檢察官之間的配置問題，通過在檢察官之間對檢察權(quán)進行重新配置，一定程度上放權(quán)給承辦案件的檢察官，落實辦案責(zé)任制。這樣，承辦案件的主訴檢察官對案件的處理有一定的獨立決定權(quán)，并相應(yīng)負責(zé)任。實踐中遇到的主要問題是放權(quán)與濫權(quán)的矛盾，放權(quán)與棄權(quán)的矛盾。獨立辦案與監(jiān)督制約，即“放權(quán)”與“限權(quán)”，是主訴制實施中的一個基本矛盾。授予權(quán)力而不加限制和監(jiān)督，必然會出現(xiàn)權(quán)力的濫用。有的基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)正是考慮到試行中出現(xiàn)的檢察官濫權(quán)和擔(dān)心自己失去對權(quán)力的控制而不同程度地收回了權(quán)力，導(dǎo)致主訴檢察官制度出現(xiàn)走回頭路的現(xiàn)象，而一些主訴檢察官則認為責(zé)任大于職權(quán)，利益低于風(fēng)險為了避開風(fēng)險，事事請示匯報，全由領(lǐng)導(dǎo)做主，又回到了傳統(tǒng)辦案的老路上去。不能穿新鞋走老路，改革目的就是要既有利于發(fā)揮檢察官獨立辦案的作用，保證高效和公正地行使檢察權(quán)，又有利于檢察職能的統(tǒng)一有效履行的檢察一體制。在我國建立檢察一體制框架下的主訴檢察官獨立制，關(guān)鍵是要明確主訴檢察官的獨立地位、職權(quán)范圍、保障機制和監(jiān)督制約機制。改革的基點是適當(dāng)界定主訴檢察官權(quán)力的性質(zhì)和范圍，界定的標(biāo)準(zhǔn)有合法原則和合理原則。主訴檢察官行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有法律的依據(jù)，不能違反法律越權(quán)辦案，不能侵犯檢察長和檢察委員會的權(quán)力。合理原則是指主訴檢察官做出決定的權(quán)力應(yīng)與該決定的性質(zhì)和重要程度相適應(yīng)。即使不違法，但對影響重大的業(yè)務(wù)事項，也不宜由主訴檢察官單獨決定。同時主訴檢察官的職權(quán)范圍應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。哪一類的案件授予哪一級的主訴檢察官，必須有明確的規(guī)定而且必須統(tǒng)一，做到不同的檢察官辦不同的案件，同一級的檢察官辦同一類案件。關(guān)于主訴檢察官的權(quán)利保障，選拔晉升應(yīng)以各種客觀因素，特別是專業(yè)資歷、能力、品行和經(jīng)驗為根據(jù)，并按照公平和公正的程序加以決定。服務(wù)條件、充足的報酬以及其任期、退休金、退休年齡均應(yīng)明確規(guī)定。主訴檢察官的待遇首先要在省級統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)通過省、自治區(qū)、直轄市和有立法權(quán)的市的立法使主訴檢察官的待遇法定從優(yōu)，直至全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。主訴檢察官在權(quán)限行使范圍內(nèi)的行使職務(wù)享有豁免權(quán)，無法定的事由不得免職。主訴檢察官制度實施以后，主訴檢察官的權(quán)力擴大，在某種程度上，否定了“定案者不辦案，辦案者不定案”的體制，結(jié)束了檢察官只有分配權(quán)、沒有決定權(quán)的局面。但對主訴檢察官的監(jiān)督必須相應(yīng)跟上。是在以地主訴檢察官嚴格任職條件，嚴把選拔關(guān)的基礎(chǔ)上要加強案中和案后的監(jiān)督制約。除了檢察長和上級檢察官享有必要的指令權(quán)、代理權(quán)和監(jiān)督權(quán)外，對檢察官的管理和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要通過紀律處分而不是日常的或行政性的請示匯報和批示以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的牽制來實現(xiàn)。還要保留部門領(lǐng)導(dǎo)的審核制。主訴檢察官對偵查部門移送審查起訴或不起訴的案件審查終結(jié)后做出起訴或不起訴決定的，應(yīng)將案件審查報告、起訴意見書、起訴書或不起訴書提交部門領(lǐng)導(dǎo)審核，部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)起訴書或不起訴書的犯罪事實與偵查部門提供的意見書不一致，有可能影響定罪量刑的，部門領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)要求主訴檢察官進行說明，如有不同意見，有權(quán)提交檢察長或檢察委員會決定。對主訴檢察官辦理的重大、疑難案件，檢察長或檢察委員會可以要求主訴檢察官進行匯報，必要時檢察長或檢察委員會做出決定，主訴檢察官應(yīng)當(dāng)服從。案后發(fā)現(xiàn)主訴檢察官涉嫌違紀問題，檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可指令內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門進行調(diào)查，上級檢察官、同級檢察官以及任何公民、機關(guān)和社會團體均有權(quán)提起針對具體案件或檢察官的紀律處分程序，還可以考慮專業(yè)機構(gòu)通過定期審查、抽查等方式發(fā)現(xiàn)檢察官的違紀行為，提起違紀處分程序。對構(gòu)成違法違紀的主訴檢察官要由檢察官考評委員會以法律或法規(guī)為依據(jù)予以處理上，應(yīng)保證客觀評價和決定，保留主訴檢察官辯解和申訴的權(quán)利。綜上，主訴檢察官制度實質(zhì)上是主訴檢察官辦案責(zé)任制，它是建立在檢察一體化前提下的檢察官依法獨立辦案機制，與獨立檢察官制度有著本質(zhì)的區(qū)別。主訴檢察官制度作為檢察獨立中內(nèi)部獨立的有效形式，是檢察官獨立機制的初級形式或過渡階段，其獨立性及其受制性揭示了中國司法獨立的重要特色，體現(xiàn)了公訴活動內(nèi)在規(guī)律和檢察改革的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)在司法體制改革的實踐中日臻完善，最終實現(xiàn)檢察權(quán)的科學(xué)合理配置，真正反映和體現(xiàn)出中國司法規(guī)律的本質(zhì)內(nèi)涵。
天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院 趙剛
