[ 李蕊 ]——(2013-2-17) / 已閱18297次
【摘要】村鎮(zhèn)銀行是我國農(nóng)村金融體系的重要組成部分。作為農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，它給農(nóng)村金融發(fā)展注入新的活力。但是作為新生事物，在規(guī)范發(fā)展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。基于可持續(xù)發(fā)展的視角，需要從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理等多方面對我國村鎮(zhèn)銀行相關(guān)法律制度加以完善。
為了破解農(nóng)村融資難的困局，2007 年我國開始在部分省市試點村鎮(zhèn)銀行。根據(jù)銀監(jiān)會規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計截至2012 年4 月，全國共組建村鎮(zhèn)銀行 749 家，其中開業(yè) 681 家，籌建68 家。[1]作為農(nóng)村金融改革創(chuàng)新產(chǎn)物，村鎮(zhèn)銀行的建立給農(nóng)村金融服務(wù)注入新的活力。首先，村鎮(zhèn)銀行基于一定的地緣關(guān)系成立，經(jīng)營機制靈活，能根據(jù)農(nóng)村需求和農(nóng)戶的個性化特征，針對性地提供多層次的產(chǎn)品。在滿足多元化的“三農(nóng)”金融服務(wù)需求，有效緩解農(nóng)戶及農(nóng)村中小企業(yè)融資困難方面發(fā)揮積極的作用。[2]其次，村鎮(zhèn)銀行促進了金融資源的合理配置。在引導(dǎo)當(dāng)?shù)刭Y金流向和有效配置方面起到促進作用。它在體制上為包括境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本、民間資本在內(nèi)的所有社會資本進入金融業(yè)開辟了道路。[3]再次，村鎮(zhèn)銀行的出現(xiàn)增加了金融供給，增強了農(nóng)村金融市場競爭，實現(xiàn)了制度變遷的“帕累托改進”效應(yīng)。盡管目前村鎮(zhèn)銀行總體運行良好，但作為新生事物，在發(fā)展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。
發(fā)達國家的實踐表明，單純強調(diào)社會服務(wù)目標的社區(qū)金融機構(gòu)無法長期運行，不但不能實現(xiàn)其良好初衷，反而背上沉重的債務(wù)負擔(dān)。[4]Gulli 曾認為，對消除貧困貢獻最大的可能既不是貸款也不是儲蓄，而是建立一種可持續(xù)發(fā)展的金融機制。區(qū)別于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行僅以利潤最大化為目的，作為破解農(nóng)村融資困局的“草根銀行”，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該把是否具有可持續(xù)性作為衡量其是否成功的標準。這里的可持續(xù)性是指村鎮(zhèn)銀行能夠在實現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”目標的同時，不借助外界支持因素，在財務(wù)上實現(xiàn)收入能夠覆蓋成本并且有盈利。
一、我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展面臨的主要問題——可持續(xù)性受到制約
�。ㄒ唬┒ㄎ黄钭璧K發(fā)展
按照銀監(jiān)會規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立，不得跨區(qū)經(jīng)營，是具有獨立法人資格的資產(chǎn)規(guī)模相對較小的銀行業(yè)金融機構(gòu)。[5]其實質(zhì)是農(nóng)村社區(qū)銀行。國外關(guān)于社區(qū)銀行的定義強調(diào)資產(chǎn)規(guī)模、區(qū)域、自主經(jīng)營權(quán)三大核心要素。[6]服務(wù)“三農(nóng)”是村鎮(zhèn)銀行的根本宗旨，同時作為自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負盈虧，自我約束的企業(yè)，村鎮(zhèn)銀行也實行市場化操作。然而這種目標定位并沒有強調(diào)村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融市場的補充者，對農(nóng)村廣大中低收入者的信貸問題，也沒有找到利用市場化操作對農(nóng)村貧困者融資的有效機制。
自然條件和農(nóng)業(yè)自身特性決定了農(nóng)村金融必然具有需求小額分散、缺乏抵押物、信息不對稱等特點。如果照搬城市商業(yè)銀行模式，必然會產(chǎn)生水土不服的問題。首先，從現(xiàn)實看村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或大股東是現(xiàn)有商業(yè)銀行、政策性銀行甚至是外資銀行，這種組織模式可能導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行基本延續(xù)發(fā)起行的商業(yè)模式——過分注重吸收存款，以傳統(tǒng)銀行的信貸技術(shù)提供大額貸款，注重盈利性強的中間業(yè)務(wù)和結(jié)算業(yè)務(wù)等，進而成為農(nóng)村資金流向城市的“吸虹器”。其次，股東作為所有者最關(guān)心的是自己所投入資本的使用情況和資金回報率，導(dǎo)致部分村鎮(zhèn)銀行無意“高風(fēng)險、高成本、低收益”的三農(nóng)業(yè)務(wù)，而將目光放在貸款金額比較大、收益較高的城鎮(zhèn)工商企業(yè)。再次，目前大部分村鎮(zhèn)銀行都是建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地方主要是縣城，這也使得資金需求最迫切的廣大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)被迫與之遠離。
�。ǘ┵Y金不足限制發(fā)展
村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中的一個限制條件是資金不足。首先，按照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第 25 條規(guī)定：“單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過股本總額的 10%，單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及關(guān)聯(lián)方持股比例也不得超過股本總額的 10%�！边@種對股東的持股比例的制度安排，限制了具有較強資金實力的單個自然人、非銀行類金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)企業(yè)法人向村鎮(zhèn)銀行投入資本。其次，作為農(nóng)村金融市場的補充，村鎮(zhèn)銀行大多設(shè)立于經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的閑置資金有限，再加上村鎮(zhèn)銀行剛剛建立，信譽積累不夠，制約了村鎮(zhèn)銀行存款總量的增長和資金的積累，目前許多村鎮(zhèn)銀行存貸比接近甚至超過了 75%的監(jiān)管上限。再次，配套政策缺失導(dǎo)致新型農(nóng)村金融機構(gòu)從其他金融機構(gòu)融入資金渠道不暢。由于結(jié)算系統(tǒng)不暢，村鎮(zhèn)銀行與其他銀行間的同業(yè)拆借難以進行；村鎮(zhèn)銀行也沒有獲得類似農(nóng)村信用社“支農(nóng)再貸款”等優(yōu)惠貸款支持；種種因素影響其持續(xù)發(fā)展。
�。ㄈ┬刨J風(fēng)險制約發(fā)展
村鎮(zhèn)銀行主要以發(fā)放小額貸款為盈利來源，貸款對象收入不穩(wěn)定，信用水平較低，大多缺乏有效的擔(dān)保方式和可變現(xiàn)的抵押物，貸款方式以信用貸款為主。在農(nóng)業(yè)保險等體系不健全情況下，信貸資產(chǎn)的風(fēng)險系數(shù)較大。作為農(nóng)村金融市場的新進入者，相對于傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行往往被迫選擇那些因為信譽程度不高被傳統(tǒng)金融機構(gòu)拒絕的客戶為信貸對象，因此會存在更多逆向選擇風(fēng)險。
二、完善村鎮(zhèn)銀行法律制度的路徑選擇——政府主導(dǎo)下的誘致性制度變遷
西方市場經(jīng)濟體制下農(nóng)村金融制度變遷的主要方式是誘致性制度變遷，政府行為主要是適應(yīng)市場發(fā)展，以法律或規(guī)章等形式確認保障金融交易和市場秩序正常運行。例如，美國政府在社區(qū)銀行發(fā)展中的主要作用是為其創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，對其進行監(jiān)管并在信貸市場失靈導(dǎo)致信貸不公時進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。相反，我國政府對農(nóng)村金融市場更多的是采取直接的行政干預(yù)。政府在農(nóng)村金融領(lǐng)域?qū)嵤┑霓r(nóng)村信用合作社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤等一系列改革措施，均是從金融供給角度，對農(nóng)村金融市場所作出的自上而下的強制性制度安排。雖然降低了制度變遷的時滯及摩擦成本，卻沒能提高農(nóng)村金融效率。
筆者認為，在完善村鎮(zhèn)銀行的路徑選擇上要按照平衡協(xié)調(diào)的原則，既堅持政府主導(dǎo)又要遵循農(nóng)村經(jīng)濟金融發(fā)展規(guī)律，兼顧政府、銀行、投資者、農(nóng)民等各方利益。正如劉易斯所說“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經(jīng)濟進步的�！币欢ǖ恼深A(yù)是必要的，但是政府不能替代市場。要通過出臺財稅、信貸優(yōu)惠政策去調(diào)動市場主體積極性而不是通過行政命令去干預(yù)市場。以法國為例，法國政府在農(nóng)村金融市場上有相當(dāng)重要的地位，所有的農(nóng)村金融機構(gòu)都與政府保持著相當(dāng)密切的聯(lián)系。一方面私人機構(gòu)接受政府的指導(dǎo)并得到政府的支持；另一方面私人機構(gòu)始終保持著相當(dāng)?shù)莫毩⑿裕鹬仄渥灾鹘?jīng)營的權(quán)力，很少進行強制性的行政干預(yù)，形成一種政府與民間混合治理的結(jié)構(gòu)。
政府對于市場失靈、外部性比較強的領(lǐng)域，具有財政提供的責(zé)任。我國農(nóng)村金融本身具有復(fù)雜性，由于信息障礙和信息成本導(dǎo)致農(nóng)村金融市場失靈，同時村鎮(zhèn)銀行又具有積極的正外部性，其社會效益較高而經(jīng)濟收益不高，理應(yīng)受到國家財政政策的關(guān)注。發(fā)達國家實踐表明政府的財稅扶持可以增強農(nóng)村金融機構(gòu)自覺服務(wù)國家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基礎(chǔ)上較好實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)政策。美國也對農(nóng)業(yè)貸款實行貼息制度，對農(nóng)村信用社不征收營業(yè)稅和所得稅，并可免交存款準備金。日本在金融體系運行過程中通過政府財政對農(nóng)村金融組織運行及農(nóng)村中的貸款提供各種補貼，還設(shè)立了專門的基金彌補貸款的損失，對于農(nóng)村金融組織所得稅方面也有優(yōu)惠。
為促進村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在其初創(chuàng)階段必須借鑒國際經(jīng)驗從財稅法角度采取相應(yīng)措施，增加其財務(wù)收入，補償其業(yè)務(wù)經(jīng)營成本。筆者建議，在現(xiàn)有優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，根據(jù)村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款比重不同，實施差別化的稅收減免政策和補貼政策，鼓勵涉農(nóng)業(yè)務(wù)開展；對于貸款利率低于一定水平的村鎮(zhèn)銀行在成立最初五年，在現(xiàn)行補貼（當(dāng)年貸款余額 2%）的基礎(chǔ)上上調(diào)補貼標準至 4%，用以鼓勵微利信貸業(yè)務(wù)的開展；在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴大減、免稅范圍，加大減稅力度，建議參照給予農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策，免除村鎮(zhèn)銀行成立最初三年的所得稅和營業(yè)稅，并落實“三農(nóng)”貸款稅前損失抵扣政策；為鼓勵在村鎮(zhèn)行政區(qū)域設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，建議對免稅期經(jīng)過的設(shè)立在不同級別行政區(qū)域的村鎮(zhèn)銀行應(yīng)實行差別稅率政策以及有差別的準備金扣除制度。
三、完善村鎮(zhèn)銀行的具體制度安排
�。ㄒ唬┩晟拼彐�(zhèn)銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
不同國家商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)根據(jù)股權(quán)的密集程度可以分為三類：第一類是以美英銀行為代表的高度分散型股權(quán)結(jié)構(gòu)，銀行股權(quán)構(gòu)成以分散的個人持股和機構(gòu)投資者持股為主，以完善的市場體制和發(fā)達的證券市場為基礎(chǔ)。第二類是以日德銀行為代表的相對集中型股權(quán)，銀行與公司交叉持股比率較高。第三類是高度集中型股權(quán)結(jié)構(gòu)，法國、意大利、韓國等在不同時期都出現(xiàn)過國家高度控股銀行。
從股權(quán)約束的角度看，一個合理的公司股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)該既避免股權(quán)過度集中又避免股權(quán)過度分散。股權(quán)過度集中則內(nèi)控不足，難以形成股權(quán)制衡。大股東和經(jīng)營者易聯(lián)合形成“內(nèi)部人”控制，損害小股東的利益，從而影響公司治理效率。股權(quán)過度分散，易造成股權(quán)約束弱化，使公司的控制權(quán)掌握在經(jīng)營者手中，造成更為嚴重的代理問題，從而影響公司治理效果。
目前村鎮(zhèn)銀行雖然采取股份有限公司形式，但在股權(quán)結(jié)構(gòu)上普遍存在大型商業(yè)銀行“一股獨大”，股權(quán)過分集中的現(xiàn)象。“中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇”公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在 86 家村鎮(zhèn)銀行中只有10% 銀行股東人數(shù)超過 30 人。[7]
首先，在股權(quán)相對分散基礎(chǔ)上的適度集中是目前村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)選擇。按照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第 25 條規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，其最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，并且最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的 20%。”[8]此項制度被稱為“主發(fā)起銀行制度”。這一制度的建立有利于維護金融市場秩序，保證村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營安全。但也使得村鎮(zhèn)銀行在一定程度上淪為了主發(fā)起銀行的附屬，抑制了其他投資主體的投資積極性，難以形成股權(quán)制衡，導(dǎo)致公司治理的低效。[9]從股權(quán)優(yōu)化的角度考慮，建議對最大股東的持股比例進行限制。由主發(fā)起銀行做最大股東，確保主發(fā)起銀行對村鎮(zhèn)銀行的主導(dǎo)權(quán)，對村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險負責(zé)。但主發(fā)起銀行股權(quán)占比不必?zé)o限大，關(guān)鍵是通過主發(fā)起銀行的杠桿作用，吸引更多民間資本投向村鎮(zhèn)銀行。在條件成熟的地區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低村鎮(zhèn)銀行控股股東的準入門檻，允許有實力的信托投資公司、證券公司、保險公司等非銀行金融機構(gòu)與銀行業(yè)金融機構(gòu)一起發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。這不僅有利于調(diào)動非銀行金融機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的積極性，也有利于增強村鎮(zhèn)銀行的資金實力。
其次，就發(fā)起人以外股東而言，目前村鎮(zhèn)銀行自然人總持股比例普遍小于企業(yè)法人總持股比例�！爸袊彐�(zhèn)銀行發(fā)展論壇”公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在86 家村鎮(zhèn)銀行中有 44 家村鎮(zhèn)銀行沒有自然人持股。作為草根銀行的村鎮(zhèn)銀行應(yīng)當(dāng)擴大自然人持股比例，平衡股權(quán)關(guān)系。第一，自然人股東通常會比法人股東更關(guān)心自身的投資收益，愿意付出更大的精力來維護自己在股東大會的權(quán)利。第二，自然人股東來自民間，對社會底層有天然的親切感，這種親切感是雙向的，有利于銀行通過與當(dāng)?shù)亟杩钫叩幕荧@得軟信息解決信息不對稱的問題，同時有利于銀行與當(dāng)?shù)亟杩钫咝纬衫婀餐w，在長期的業(yè)務(wù)互動中相互監(jiān)督。[10]
再次，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》限定村鎮(zhèn)銀行只能由“境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人”出資設(shè)立，對于非營利性組織等其他主體參股村鎮(zhèn)銀行沒有進行規(guī)定。與企業(yè)的運行理念不同，國際開發(fā)組織、慈善組織和非政府組織等非營利性組織相對更加注重社會效益，由其參股的村鎮(zhèn)銀行的信用貸款發(fā)放將可能更多地覆蓋一般農(nóng)村金融機構(gòu)不愿涉及的農(nóng)村最貧困的群體，促進村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”宗旨的實現(xiàn)。建議在防范風(fēng)險的前提下，本著股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的理念，允許國際開發(fā)組織、慈善組織等非營利性組織以及其他主體參股村鎮(zhèn)銀行，促進產(chǎn)權(quán)合理配置，提高村鎮(zhèn)銀行的資金實力。
（二）建立利益相關(guān)者治理機制
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