[ 王貴松 ]——(2013-3-25) / 已閱3949次
國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局組建完成之后，將面臨著一系列的配套立法修法。但只有將食品安全問(wèn)題置于整個(gè)國(guó)家與社會(huì)的大視野之中全盤考慮，才能充分發(fā)揮食品監(jiān)管的效果，切實(shí)保障食品安全。
從田頭到餐桌的大視野
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)從來(lái)都是環(huán)環(huán)相扣的。一方面要加強(qiáng)從田頭到餐桌的所有食品供給環(huán)節(jié)的過(guò)程化管理，從食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可，再到檢查、監(jiān)督和對(duì)違法者的懲罰，在各個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)采取措施，著力確保食品安全;另一方面也應(yīng)注意對(duì)行政自身的食品安全對(duì)策措施進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果再進(jìn)行修改，再付諸實(shí)施，在動(dòng)態(tài)中發(fā)展完善。
此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革建立起了相對(duì)集中的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但除了食品的生產(chǎn)銷售之外，還有很多影響食品安全的因素，諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥使用、獸藥使用都會(huì)有很大的關(guān)聯(lián)性。要通過(guò)修改《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》等，推廣無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，降低農(nóng)藥殘留值、獸藥殘留值的標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更新?lián)Q代的同時(shí)確保食品的安全性。
另外，即使排除從田頭到餐桌食品生產(chǎn)銷售流程因素，食品安全也仍令人擔(dān)憂。因?yàn)檫�有更大范圍的環(huán)境影響問(wèn)題，小到食品的包裝工藝，大到毒地毒氣的污染，無(wú)一不與食品相關(guān)。在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，還應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修改，提高環(huán)境保護(hù)的力度，維護(hù)人與自然的和諧，促進(jìn)自然的良性循環(huán)。
國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的大視野
安全食品是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是監(jiān)管出來(lái)的，這已成為共識(shí)�！蛾P(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》指出:“食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者真正成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制�！北敬螜C(jī)構(gòu)改革的一大特色就在于著力實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變。
國(guó)家的基本定位應(yīng)當(dāng)是有所為有所不為，所為者在于提供公共物品、并減少社會(huì)本非意愿(負(fù)外部性)的效果。國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照行政許可法的要求，減少行政對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)審批和過(guò)度干預(yù)，著力培育發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的機(jī)制。這一配套改革不完成，市場(chǎng)不能發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)作用，食品相關(guān)企業(yè)就會(huì)亂象不斷，監(jiān)管亂象也無(wú)法消弭。
在食品領(lǐng)域，放松規(guī)制與加強(qiáng)規(guī)制并存，規(guī)制改革亟待推進(jìn)。國(guó)家應(yīng)賦予企業(yè)更多的經(jīng)營(yíng)自由，訂立必要的法律和標(biāo)準(zhǔn)，促使企業(yè)形成現(xiàn)代管理組織和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，運(yùn)用稅收優(yōu)惠等方式引導(dǎo)企業(yè)按照良好管理規(guī)范運(yùn)營(yíng)。
民主政治與風(fēng)險(xiǎn)治理的大視野
任何重要的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計(jì)均應(yīng)遵循民主的要求，廣泛吸納民意，充分審議并以法律的形式予以落實(shí)，增強(qiáng)改革措施的合理性、可接受性和可預(yù)期性。雖然改革與法律之間常常存在沖突，但在法治國(guó)家里，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持改革的民主性，按照法律的程序進(jìn)行改革。
在選舉制度正常發(fā)揮功能時(shí)，人民代表大會(huì)制度是能夠發(fā)揮其正能量的，它讓行政機(jī)關(guān)服從民主的控制，讓行政首長(zhǎng)的眼睛真正朝下看。有人鑒于“在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越具有流動(dòng)性”，建議恢復(fù)省以下食品藥品監(jiān)管垂直管理體制。該建議雖有部分合理性，但在整個(gè)民主政治的大格局之下卻顯得有點(diǎn)不合潮流。尋常的行政實(shí)施垂直管理，將導(dǎo)致地方人大無(wú)法監(jiān)督，而且在統(tǒng)一大市場(chǎng)和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，鮮有不流動(dòng)之物。
風(fēng)險(xiǎn)治理除了要遵循行政組織法的一般原理，還有一些特別的規(guī)則。在風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的關(guān)系上，如果科技容易淪為管理機(jī)關(guān)的附庸，擁有決定風(fēng)險(xiǎn)管理政策權(quán)限的組織不能聽取風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家意見(jiàn)，則選取風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的組織分離模式為佳，并且要為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織配備不依賴于監(jiān)管機(jī)關(guān)的研究機(jī)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)振興與安全管理的關(guān)系上，鑒于兩種職能難以共處，而且傳統(tǒng)上，行政機(jī)關(guān)常常是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的考慮占據(jù)上風(fēng)，這兩項(xiàng)職能必須分離，以確保決策的中立性和科學(xué)性。在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，至少應(yīng)在管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的分離，在整個(gè)機(jī)關(guān)的決策上應(yīng)尊重安全管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)重組也應(yīng)提上日程。
消費(fèi)者保護(hù)的大視野
風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，但頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳卻是我們常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相關(guān)信息的收集和運(yùn)用，但信息的來(lái)源絕不僅限于飲食場(chǎng)所，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、工商部門、質(zhì)檢部門等均可能接收到相關(guān)信息。例如，醫(yī)院負(fù)責(zé)的是醫(yī)療救護(hù)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)關(guān)注的是維權(quán)，各自的關(guān)注點(diǎn)不同，導(dǎo)致本來(lái)屬于同一事故的信息變得支離破碎。為了準(zhǔn)確分析判斷，相對(duì)集中化的信息管理就顯得十分必要。建立以消費(fèi)者保護(hù)為中心的一元化管理機(jī)構(gòu)也是可行的方案。
在事故發(fā)生后，為了查明事故原因、明確責(zé)任歸屬、防止類似事故發(fā)生，有必要建立消費(fèi)者事故調(diào)查委員會(huì)的獨(dú)立常設(shè)綜合性機(jī)構(gòu)，由與事故、被規(guī)制主體、事故受害者之間無(wú)利害關(guān)系并具備相關(guān)知識(shí)的專家組成。在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管方法屬于事故的原因之一時(shí)，還應(yīng)保障調(diào)查機(jī)構(gòu)相對(duì)于規(guī)制機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授)
