[ 王貴松 ]——(2013-3-26) / 已閱15187次
即使沒有法律的明文規(guī)定，協(xié)商原則也應(yīng)該在調(diào)整同位規(guī)劃的水平?jīng)_突中發(fā)揮作用。這是因為沒有指揮監(jiān)督權(quán)的行政機關(guān)之間負(fù)有相互忠誠的義務(wù)和水平的合作義務(wù)。所謂相互忠誠義務(wù)，是指各個機關(guān)之間應(yīng)友好相處，而不得相互抵牾。具體到規(guī)劃沖突方面，那就是要求某機關(guān)在制定規(guī)劃時應(yīng)努力避免與其他機關(guān)所制定的規(guī)劃相沖突。所謂水平的合作義務(wù)，是指各個機關(guān)之間應(yīng)相互幫助，在其他機關(guān)有需要的時候應(yīng)援之以手。具體到規(guī)劃沖突方面，那就是應(yīng)積極與其他機關(guān)協(xié)商、共同解決沖突。那么，這一相互忠誠的義務(wù)和水平的合作義務(wù)來源于何處呢？作為同級人民政府或者政府的職能部門，它們都是整個政府的有機組成部分。它們負(fù)有義務(wù)共同維護整個政府的本質(zhì)，共同為人民服務(wù)，更好地實現(xiàn)公共福祉作出貢獻。如果各個行政機關(guān)割據(jù)一方“分而治之”甚至相互掣肘，必然破壞整體的公共福祉的實現(xiàn)。我國憲法和法律雖然沒有規(guī)定各個行政機關(guān)之間的相互忠誠義務(wù)和合作義務(wù)，但我們應(yīng)注意到，憲法總綱中在規(guī)定發(fā)展各種事業(yè)時均使用“國家”這一概括性的主體，換言之，并沒有分門別類分配到各個機關(guān)。強調(diào)各個機關(guān)之間的相互忠誠義務(wù)和合作義務(wù)是符合憲法和法律的精神的。
（二）規(guī)劃水平?jīng)_突的調(diào)整機制
對于因制定權(quán)限的合法性問題而產(chǎn)生的水平?jīng)_突，首先應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定確定各自的權(quán)限范圍，如果由于法律的模糊性而無法明確界定，則需請求有權(quán)機關(guān)進行解釋。如果在明確界定了權(quán)限范圍之后，無權(quán)限者仍然糾纏不清、甚至無理取鬧，則應(yīng)請求上級行政機關(guān)予以裁處、監(jiān)督。然而，在雙方主體均擁有合法的制定權(quán)限時，則要看法律有沒有給某種規(guī)劃設(shè)定主導(dǎo)性地位，享有主導(dǎo)性地位的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃沖突的調(diào)整中獲得尊重。為了減少城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的沖突，2005年，國務(wù)院辦公廳攜建設(shè)部和國土資源部，對下一步城市總體規(guī)劃的審核報批工作提出建議。建議提出對土地治理整頓驗收未合格或未驗收的地區(qū)，以及對土地利用總體規(guī)劃修編后未經(jīng)審批的，城市總體規(guī)劃仍暫停審批。這個建議實際上明確了兩大規(guī)劃的先后次序，強調(diào)了土地利用總體規(guī)劃的主導(dǎo)作用。[26]在土地利用總體規(guī)劃修改后，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地作出修改。
在法律沒有設(shè)定規(guī)劃之間的相互關(guān)系時，為保證規(guī)劃制定者之間的相互調(diào)整和合作義務(wù)，規(guī)劃機關(guān)一方面應(yīng)消極地避免沖突,, 的發(fā)生，另一方面也應(yīng)積極采取措施調(diào)整自己的規(guī)劃。在不能達(dá)成一致時，即應(yīng)通過對話協(xié)商加以解決。如果無法或者不愿協(xié)商，則只能請求上級行政機關(guān)作出裁定。[27]但唯有通過協(xié)商解決，才更有可能獲得雙贏的效果。要建立調(diào)整水平?jīng)_突的對話協(xié)商，首先應(yīng)確立規(guī)劃信息的通報和共享機制。充分獲取規(guī)劃相關(guān)信息是科學(xué)編制規(guī)劃的前提。這里的相關(guān)信息自然也包括其他行政規(guī)劃的信息，這一點在制定同位規(guī)劃時也同樣重要。其次，聽取意見機制。在接受到其他相關(guān)規(guī)劃的信息之后，發(fā)現(xiàn)有與本規(guī)劃相沖突的可能，即應(yīng)積極溝通。相應(yīng)地，行政規(guī)劃的制定者亦應(yīng)積極聽取其意見，如果不采納其意見，應(yīng)說明理由。再次，事務(wù)的共同對話機制。在確立了協(xié)商主題之后，由雙方主體召開聯(lián)席會議進行磋商。在磋商中亦可發(fā)揮專家的作用，雙方可共同邀請專家參與論證，而不必各自延請專家分別論證，以節(jié)省行政成本、提高達(dá)成共識的進程。
五、結(jié)語：行政規(guī)劃沖突的預(yù)防與消除
規(guī)劃沖突問題的解決，可謂整個規(guī)劃法問題的一個縮影。規(guī)劃間相互調(diào)整的過程，也是對上位規(guī)劃的統(tǒng)合作用、下位規(guī)劃的自治性進行反思和調(diào)整的過程，也是對規(guī)劃體系所包含的不同價值序列重新認(rèn)識和權(quán)衡的過程。不論是上位規(guī)劃與下位規(guī)劃的沖突，還是同位規(guī)劃之間的沖突，終歸是對整個行政規(guī)劃體系統(tǒng)一性的破壞，終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)一致，為了保障各個規(guī)劃的相對獨立性，整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協(xié)商原則的結(jié)合，并按照一定的機制對規(guī)劃沖突進行調(diào)整，均不失為對規(guī)劃統(tǒng)一性的恢復(fù)，不失為對人類理性的挽救。
要獲取規(guī)劃的理性，我們需要正視復(fù)雜的現(xiàn)實，遵循歷史的經(jīng)驗，勘定理性的邊界。為了預(yù)防規(guī)劃沖突的發(fā)生，還應(yīng)正本清源、從制定規(guī)劃之際著手清理。為了調(diào)整錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系，應(yīng)歡迎各界代表參加規(guī)劃制定的組織，努力實現(xiàn)組織構(gòu)成的多元化，通過規(guī)劃主體參與規(guī)劃制定程序來進行調(diào)整。[28]為了預(yù)防規(guī)劃的垂直和水平?jīng)_突，建立一種交叉型、對話型規(guī)劃制定程序，應(yīng)會收到較好的現(xiàn)實效果。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26～27條為這種交叉型、對話型的規(guī)劃制定程序留下了空間。它要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部門進行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐，但還需進一步細(xì)化，提供可操作性強的對話程序，預(yù)防可能出現(xiàn)的沖突。
在發(fā)生了規(guī)劃沖突之后，除了依據(jù)上述原則和機制解決之外，尚需有一個重要的制度相配套，那就是行政規(guī)劃的變更。在沖突發(fā)生之后，下位規(guī)劃或者上位規(guī)劃要根據(jù)情況作出一定的調(diào)整變更，同位規(guī)劃之間也要就同一事項作出一定的調(diào)整變更。我國在有關(guān)規(guī)劃的立法中對于規(guī)劃的變更以往很少強調(diào)，現(xiàn)在的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》單設(shè)一章對規(guī)劃的修改作出規(guī)定，但其程序的嚴(yán)格性和超強的穩(wěn)定性似乎又走向了另一個極端。[29] “換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個規(guī)劃”、把規(guī)劃當(dāng)“鬼話”固然是不正常的狀態(tài)，但不面對現(xiàn)實過于強調(diào)規(guī)劃的穩(wěn)定性同樣也是不正常的狀態(tài)。規(guī)劃的過于穩(wěn)定，必然導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實之間的脫離、規(guī)劃之間的相互沖突和規(guī)劃的虛化。規(guī)劃修改的過程實際上也是對規(guī)劃本身的合理性作出反思的過程。
, 的發(fā)生，另一方面也應(yīng)積極采取措施調(diào)整自己的規(guī)劃。在不能達(dá)成一致時，即應(yīng)通過對話協(xié)商加以解決。如果無法或者不愿協(xié)商，則只能請求上級行政機關(guān)作出裁定。[27]但唯有通過協(xié)商解決，才更有可能獲得雙贏的效果。要建立調(diào)整水平?jīng)_突的對話協(xié)商，首先應(yīng)確立規(guī)劃信息的通報和共享機制。充分獲取規(guī)劃相關(guān)信息是科學(xué)編制規(guī)劃的前提。這里的相關(guān)信息自然也包括其他行政規(guī)劃的信息，這一點在制定同位規(guī)劃時也同樣重要。其次，聽取意見機制。在接受到其他相關(guān)規(guī)劃的信息之后，發(fā)現(xiàn)有與本規(guī)劃相沖突的可能，即應(yīng)積極溝通。相應(yīng)地，行政規(guī)劃的制定者亦應(yīng)積極聽取其意見，如果不采納其意見，應(yīng)說明理由。再次，事務(wù)的共同對話機制。在確立了協(xié)商主題之后，由雙方主體召開聯(lián)席會議進行磋商。在磋商中亦可發(fā)揮專家的作用，雙方可共同邀請專家參與論證，而不必各自延請專家分別論證，以節(jié)省行政成本、提高達(dá)成共識的進程。
五、結(jié)語：行政規(guī)劃沖突的預(yù)防與消除
規(guī)劃沖突問題的解決，可謂整個規(guī)劃法問題的一個縮影。規(guī)劃間相互調(diào)整的過程，也是對上位規(guī)劃的統(tǒng)合作用、下位規(guī)劃的自治性進行反思和調(diào)整的過程，也是對規(guī)劃體系所包含的不同價值序列重新認(rèn)識和權(quán)衡的過程。不論是上位規(guī)劃與下位規(guī)劃的沖突，還是同位規(guī)劃之間的沖突，終歸是對整個行政規(guī)劃體系統(tǒng)一性的破壞，終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)一致，為了保障各個規(guī)劃的相對獨立性，整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協(xié)商原則的結(jié)合，并按照一定的機制對規(guī)劃沖突進行調(diào)整，均不失為對規(guī)劃統(tǒng)一性的恢復(fù)，不失為對人類理性的挽救。
要獲取規(guī)劃的理性，我們需要正視復(fù)雜的現(xiàn)實，遵循歷史的經(jīng)驗，勘定理性的邊界。為了預(yù)防規(guī)劃沖突的發(fā)生，還應(yīng)正本清源、從制定規(guī)劃之際著手清理。為了調(diào)整錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系，應(yīng)歡迎各界代表參加規(guī)劃制定的組織，努力實現(xiàn)組織構(gòu)成的多元化，通過規(guī)劃主體參與規(guī)劃制定程序來進行調(diào)整。[28]為了預(yù)防規(guī)劃的垂直和水平?jīng)_突，建立一種交叉型、對話型規(guī)劃制定程序，應(yīng)會收到較好的現(xiàn)實效果。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26～27條為這種交叉型、對話型的規(guī)劃制定程序留下了空間。它要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部門進行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐，但還需進一步細(xì)化，提供可操作性強的對話程序，預(yù)防可能出現(xiàn)的沖突。
在發(fā)生了規(guī)劃沖突之后，除了依據(jù)上述原則和機制解決之外，尚需有一個重要的制度相配套，那就是行政規(guī)劃的變更。在沖突發(fā)生之后，下位規(guī)劃或者上位規(guī)劃要根據(jù)情況作出一定的調(diào)整變更，同位規(guī)劃之間也要就同一事項作出一定的調(diào)整變更。我國在有關(guān)規(guī)劃的立法中對于規(guī)劃的變更以往很少強調(diào)，現(xiàn)在的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》單設(shè)一章對規(guī)劃的修改作出規(guī)定，但其程序的嚴(yán)格性和超強的穩(wěn)定性似乎又走向了另一個極端。[29] “換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個規(guī)劃”、把規(guī)劃當(dāng)“鬼話”固然是不正常的狀態(tài)，但不面對現(xiàn)實過于強調(diào)規(guī)劃的穩(wěn)定性同樣也是不正常的狀態(tài)。規(guī)劃的過于穩(wěn)定，必然導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實之間的脫離、規(guī)劃之間的相互沖突和規(guī)劃的虛化。規(guī)劃修改的過程實際上也是對規(guī)劃本身的合理性作出反思的過程。
, 的發(fā)生，另一方面也應(yīng)積極采取措施調(diào)整自己的規(guī)劃。在不能達(dá)成一致時，即應(yīng)通過對話協(xié)商加以解決。如果無法或者不愿協(xié)商，則只能請求上級行政機關(guān)作出裁定。[27]但唯有通過協(xié)商解決，才更有可能獲得雙贏的效果。要建立調(diào)整水平?jīng)_突的對話協(xié)商，首先應(yīng)確立規(guī)劃信息的通報和共享機制。充分獲取規(guī)劃相關(guān)信息是科學(xué)編制規(guī)劃的前提。這里的相關(guān)信息自然也包括其他行政規(guī)劃的信息，這一點在制定同位規(guī)劃時也同樣重要。其次，聽取意見機制。在接受到其他相關(guān)規(guī)劃的信息之后，發(fā)現(xiàn)有與本規(guī)劃相沖突的可能，即應(yīng)積極溝通。相應(yīng)地，行政規(guī)劃的制定者亦應(yīng)積極聽取其意見，如果不采納其意見，應(yīng)說明理由。再次，事務(wù)的共同對話機制。在確立了協(xié)商主題之后，由雙方主體召開聯(lián)席會議進行磋商。在磋商中亦可發(fā)揮專家的作用，雙方可共同邀請專家參與論證，而不必各自延請專家分別論證，以節(jié)省行政成本、提高達(dá)成共識的進程。
五、結(jié)語：行政規(guī)劃沖突的預(yù)防與消除
規(guī)劃沖突問題的解決，可謂整個規(guī)劃法問題的一個縮影。規(guī)劃間相互調(diào)整的過程，也是對上位規(guī)劃的統(tǒng)合作用、下位規(guī)劃的自治性進行反思和調(diào)整的過程，也是對規(guī)劃體系所包含的不同價值序列重新認(rèn)識和權(quán)衡的過程。不論是上位規(guī)劃與下位規(guī)劃的沖突，還是同位規(guī)劃之間的沖突，終歸是對整個行政規(guī)劃體系統(tǒng)一性的破壞，終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)一致，為了保障各個規(guī)劃的相對獨立性，整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協(xié)商原則的結(jié)合，并按照一定的機制對規(guī)劃沖突進行調(diào)整，均不失為對規(guī)劃統(tǒng)一性的恢復(fù)，不失為對人類理性的挽救。
要獲取規(guī)劃的理性，我們需要正視復(fù)雜的現(xiàn)實，遵循歷史的經(jīng)驗，勘定理性的邊界。為了預(yù)防規(guī)劃沖突的發(fā)生，還應(yīng)正本清源、從制定規(guī)劃之際著手清理。為了調(diào)整錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系，應(yīng)歡迎各界代表參加規(guī)劃制定的組織，努力實現(xiàn)組織構(gòu)成的多元化，通過規(guī)劃主體參與規(guī)劃制定程序來進行調(diào)整。[28]為了預(yù)防規(guī)劃的垂直和水平?jīng)_突，建立一種交叉型、對話型規(guī)劃制定程序，應(yīng)會收到較好的現(xiàn)實效果。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26～27條為這種交叉型、對話型的規(guī)劃制定程序留下了空間。它要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部門進行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐，但還需進一步細(xì)化，提供可操作性強的對話程序，預(yù)防可能出現(xiàn)的沖突。
在發(fā)生了規(guī)劃沖突之后，除了依據(jù)上述原則和機制解決之外，尚需有一個重要的制度相配套，那就是行政規(guī)劃的變更。在沖突發(fā)生之后，下位規(guī)劃或者上位規(guī)劃要根據(jù)情況作出一定的調(diào)整變更，同位規(guī)劃之間也要就同一事項作出一定的調(diào)整變更。我國在有關(guān)規(guī)劃的立法中對于規(guī)劃的變更以往很少強調(diào)，現(xiàn)在的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》單設(shè)一章對規(guī)劃的修改作出規(guī)定，但其程序的嚴(yán)格性和超強的穩(wěn)定性似乎又走向了另一個極端。[29] “換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個規(guī)劃”、把規(guī)劃當(dāng)“鬼話”固然是不正常的狀態(tài)，但不面對現(xiàn)實過于強調(diào)規(guī)劃的穩(wěn)定性同樣也是不正常的狀態(tài)。規(guī)劃的過于穩(wěn)定，必然導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實之間的脫離、規(guī)劃之間的相互沖突和規(guī)劃的虛化。規(guī)劃修改的過程實際上也是對規(guī)劃本身的合理性作出反思的過程。
注釋:
*作者的話：感謝陳越峰、成協(xié)中等學(xué)友的寶貴意見。
[1] 這里說明兩點。第一，“規(guī)劃”與“計劃”在很大程度上是同義詞。但國人似已對“計劃”一詞感情淡泊、甚至不乏深惡痛絕者。其實，“計劃”使用已久，現(xiàn)實中除經(jīng)濟性內(nèi)容外仍然普遍使用，且境外使用也較為普遍。第二，有一些計劃（例如國家“十二五”規(guī)劃等）嚴(yán)格來說是不能稱之為行政計劃的，因它已經(jīng)不再是由行政機關(guān)決定的，有學(xué)者認(rèn)為準(zhǔn)確的稱謂應(yīng)為“國家規(guī)劃”，它包括了行政法的行政規(guī)劃和國家法上的政治規(guī)劃（參見〔日〕手島孝：《國家計畫の法理》（二），載于《法政研究》第38卷第1號，1971年9月，第47頁）。但行政規(guī)劃與政治規(guī)劃的區(qū)分也有相對性，本文不作細(xì)致區(qū)分，統(tǒng)稱為“行政規(guī)劃”。
[2] 參見〔日〕原田尚彥：《行政法要論》，學(xué)陽書房2005年全訂第6版，第126頁。
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