[ 楊凱 ]——(2013-4-12) / 已閱12950次
訴訟制度的終極價值目的是為了通過正當(dāng)?shù)脑V訟程序來實現(xiàn)司法的實體公正，息訟罷爭，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的公平正義。這種公平正義“是一種蘊含公平、公正、公道、自由、平等、權(quán)利的價值內(nèi)涵的價值體系，是行政法基本原則追求的最高目標�！雹劬同F(xiàn)實情況而言，行政機關(guān)本來就是以維護社會公共利益為目標的，但是當(dāng)政府行政機關(guān)的制度設(shè)計缺位時，立法和司法在技術(shù)上也可能會有自身技術(shù)設(shè)計的尷尬困境，雖然要對其中一些陷于困境的價值性問題做出判斷比較困難，但如果因為困境而將所遇到的問題都推向政治、經(jīng)濟等其他社會方法解決，則會導(dǎo)致社會公眾更多地采取訴諸法律之外的方式來解決對公益的訴求，這也是許多法院行政訴訟案件涉訴信訪上訪長期總量居高不下的原因之一。從法社會學(xué)視角來審視，確立行政公益訴訟制度應(yīng)對社會矛盾糾紛的價值理念，需要由司法制度來予以填補，而行政公益訴訟制度則是一種最直接的填補方式。行政公益訴訟制度對于妥善化解當(dāng)前紛繁復(fù)雜的各類社會矛盾，用和平方式解決各種社會問題，完全具有正當(dāng)性和合理性的法理基礎(chǔ)，制度建構(gòu)歸根結(jié)底還是為了解決社會矛盾和利益沖突，面對日益增加的涉及社會公益的糾紛，通過行政公益訴訟的糾紛解決方式使處于沖突狀態(tài)的社會公益紛爭得到妥善化解，實現(xiàn)行政法基本原則追求的最高目標。
司法能動性已經(jīng)成為現(xiàn)代行政公益訴訟制度建構(gòu)的重要價值理念。建構(gòu)現(xiàn)代行政公益訴訟制度的條件在于，涉及社會公益的訴求能夠被人民法院受理、審理、裁判并影響現(xiàn)實的社會生活。行政公益訴訟制度的形成主要依賴以下四個條件：一是公民、學(xué)者、律師、公益組織和社團參與的積極性；二是社會公眾維權(quán)的自覺性；三是公益訴求主題的社會性；四是人民法院和法官司法的能動性。我們不僅需要更多為權(quán)利而斗爭的馬長松出現(xiàn)，才能推進和繁榮行政公益訴訟，而且，我們需要更多的行政法官在審判中能動司法，嫻熟運用法律方法和司法技能實現(xiàn)公益訴求目的，才能更好地構(gòu)建行政公益訴訟制度。行政法官對社會公益事業(yè)的貢獻，在于能動運用行政審判權(quán)來開啟行政公益訴訟之門，通過審判權(quán)的能動運行履行法官的社會責(zé)任。
(二)化解社會矛盾與管理創(chuàng)新的價值理念
本文將行政公益訴訟制度建構(gòu)置于當(dāng)下中國社會轉(zhuǎn)型的背景中來考量，正是基于中國社會轉(zhuǎn)型宏觀背景下特殊社會現(xiàn)實需求意義上的考慮。中國社會轉(zhuǎn)型將是一個較為長期的變遷過程，在這個嬗變過程中，必然會引發(fā)大量的社會矛盾和利益沖突，近幾年來，各地接連發(fā)生的諸如“貴州甕安”、“湖北石首”等群體性事件就是例證。從經(jīng)濟社會發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)變動和社會公眾需求變化等的視角來看，全國各地近期一系列連續(xù)發(fā)生的在社會上造成較大影響的重大群體性案件和事件就是當(dāng)今中國社會建設(shè)和社會管理的深層次問題的暴露和顯現(xiàn)。④引發(fā)這些群體性重大案件和事件的主要原因之一，就包括了因為行政公益訴訟制度的缺失而對社會公眾日益增強的公益訴求缺乏有效的協(xié)商溝通渠道和應(yīng)對處理措施。隨著中國現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，政府和行政機關(guān)的行政管理職權(quán)不斷拓展和擴充，“其行政行為所產(chǎn)生的影響已經(jīng)不再限于所針對的特定行政相對人，很多時候已經(jīng)超越了特定行政相對人而直接涉及公共利益�！雹輳姆ɡ韺W(xué)和行政訴訟法學(xué)的理論來審視，建構(gòu)行政公益訴訟制度的價值理念需要確立妥善化解社會矛盾和社會管理創(chuàng)新的價值理念。正如三起典型案例得出的法理思考和啟示，當(dāng)前行政審判實踐中的社會公益訴求凸顯較為普遍，這就是中國轉(zhuǎn)型社會時期對行政公益訴訟制度建構(gòu)的現(xiàn)實需求。公益訴訟關(guān)注的是主流社會意識沒有關(guān)注到而又現(xiàn)實存在的各種社會矛盾和利益紛爭，有利于及時發(fā)現(xiàn)和妥善化解可能被主流社會意識忽略的利益訴求所引發(fā)的社會矛盾。行政公益訴訟是在社會公益矛盾缺乏有效的救濟渠道的前提下產(chǎn)生的，由于當(dāng)下中國社會糾紛解決機制缺乏必要的公益表達途徑，所以，行政公益訴訟制度的建構(gòu)對當(dāng)前妥善化解社會矛盾的社會治理職能而言就顯得十分重要。
通過分析典型案例引發(fā)的相關(guān)法律問題可以發(fā)現(xiàn)，中國社會轉(zhuǎn)型時期司法參與社會公共管理在現(xiàn)代社會治理中已經(jīng)變得至關(guān)重要。案例中原告馬長松及40名漁場職工因環(huán)境污染受到損失的私益在行政訴訟中因行政協(xié)調(diào)和解得到妥善解決，實際上就是運用司法手段化解社會矛盾的一種方法。當(dāng)前，無法通過行政公益訴訟的救濟途徑得到公益救濟是轉(zhuǎn)型時期政府公共管理模式存在的現(xiàn)實問題，行政公益訴訟是社會公眾參與行政管理和公共事務(wù)管理的一種社會治理方式，并有可能發(fā)展成為將來政治體制改革中社會公共事務(wù)管理的一種主要模式。現(xiàn)代行政公益訴訟制度的產(chǎn)生絕非偶然，它是當(dāng)代法治思想推進社會治理方法變革和促進社會發(fā)展進步的必然產(chǎn)物。從法政治學(xué)和法社會學(xué)的理論來審視建構(gòu)行政公益訴訟制度的價值理念，還需要確立創(chuàng)新社會管理和服務(wù)社會發(fā)展的價值理念。任何時期、任何社會的司法訴訟制度設(shè)置都與社會的發(fā)展進步是相一致的，初期為了節(jié)約有限的訴訟資源防止濫訴，行政訴訟法在立法時一般都會考慮對行政訴訟原告主體資格做出較為嚴格的限制，即規(guī)定只有是在法律上有直接利害關(guān)系的主體才有原告主體資格。然而，隨著時代變遷和社會發(fā)展進步，對社會整體利益和個人利益的侵害也有來自對公益侵害的原因，因此，社會公益訴求越來越凸顯。不僅有私益隱含公益的訴求、私益與公益交織的訴求，而且也有純粹公益訴求。本文典型案例中龍陽湖周邊地區(qū)所有社會公眾在無意中得到了行政公益訴訟的司法救濟，成為行政公益訴訟的受益者而享受了法律的公正和司法的溫暖，這實際上就是行政法官通過能動運用行政審判權(quán)參與社會管理創(chuàng)新的法律效果與社會效果統(tǒng)一的最佳例證。
(三)利益平衡與審判職能延伸的價值理念
在當(dāng)今世界法治發(fā)達國家，“行政法和司法審查的主要功能也已以側(cè)重保護私人權(quán)利，轉(zhuǎn)向促進行政良好運作、在法治之下為公民個人和社會謀求更大福祉�！雹拊谥袊鐣D(zhuǎn)型時期，行政訴訟的目的和價值理念同樣也在悄然開始發(fā)生變化，由過去只對具體行政行為的合法性進行司法審查，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯唧w行政行為進行合法性審查的同時，促進社會管理創(chuàng)新和發(fā)展，促進社會和諧。從三起典型案例的審理結(jié)果來分析，最終的處理結(jié)果顯示被訴政府及行政機關(guān)的重視配合支持是行政公益訴求能夠以和解解決的決定性因素，鑒于我國現(xiàn)行的社會治理制度建構(gòu)主要還是以行政權(quán)力為主的社會治理模式，政府和行政機關(guān)還是社會治理的決策者和主導(dǎo)者，所以，選擇行政公益訴訟制度建構(gòu)的路徑才能真正解決社會公益訴求。
審判既是一種法官創(chuàng)造性地適用法律的活動，“也是一種尋求公平的精神和實踐活動，在某種意義上講就是必須要權(quán)衡各種價值。所以，在現(xiàn)代行政審判中，將價值判斷、利益衡量作為一種重要的裁判方式�！雹邚姆蛇m用和利益衡量的角度來思考行政公益訴訟制度建構(gòu)的價值理念，需要確立私益與公共利益平衡的價值理念，⑧其法理基礎(chǔ)是基于社會公益司法保護的需要。對權(quán)利之訴涉及的各種利益進行衡量是法官裁判案件的前提和基礎(chǔ)，在當(dāng)前涉及社會公益的行政訴訟案件大量凸顯面前，行政案件主要是私益目的，按照傳統(tǒng)的法律權(quán)利觀比較容易識別私益與公益的區(qū)別。而隨著社會公益在行政私益訴訟中的隱含出現(xiàn)，行政法官往往還沒有形成將社會公益訴求放到現(xiàn)行法律體制框架內(nèi)一并審理的理念和意識，但是，司法實踐的現(xiàn)實需要又要求行政法官運用司法手段解決這些私益中所隱含的社會公益訴求。針對當(dāng)今社會行政權(quán)作為社會公權(quán)力呈現(xiàn)出的無限擴張的發(fā)展態(tài)勢，只有發(fā)揮社會的私力作用和司法審查的救濟方式才能制衡這種無限擴張的行政公權(quán)力，從而達到一種權(quán)利和權(quán)力的平衡狀態(tài)。
隨著社會公益訴求的日益凸顯，行政法官如果還是依據(jù)過去舊的行政訴訟之訴的利益觀，很難在司法審查中對私益中隱含的社會公益進行法律識別和價值判斷。當(dāng)前，在我國行政公益訴訟仍然處于司法實踐和理論研究探索的進程之中，這就更加需要行政法官在實踐之中準確識別判斷其中隱含的社會公益訴求，并運用法律方法、司法智慧和審判經(jīng)驗進行釋明和處理。在我國現(xiàn)行行政訴訟制度中，公益訴求往往與公民、法人與其他組織的私益無法分開，也就是沒有絕對意義的行政公益訴訟，私益行政訴訟與社會公益訴求并不是涇渭分明地分開，且大多數(shù)而是緊密聯(lián)系在一起的，現(xiàn)行行政訴訟制度實際上也具備一定的維護公共利益的價值功能，公益訴訟與私益訴訟在某種意義上是相通的。因此，正如本文所舉的典型案例一樣，行政公益訴訟完全可以通過私益訴訟來啟動。
行政公益訴訟制度建構(gòu)實際上也是推進行政審判工作“為大局服務(wù)，為人民司法”司法理念重要的司法實踐路徑。當(dāng)前，人民法院在審判工作中積極開展“隱患大排查，難題大調(diào)研，糾紛大調(diào)解，”就是服務(wù)大局價值理念在審判工作中的運用，行政法官只有在法律識別中找到法理、事理和情理的最佳交匯點，才能更好地為大局服務(wù)，為促進社會管理創(chuàng)新服務(wù)。尋找公共利益與私益之間在現(xiàn)實的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)安排之中的利益平衡點，是本文典型案例涉及社會公益訴求能夠得到妥善化解的前提和基礎(chǔ)。在這三起典型案例中，合議庭就是通過合理調(diào)配運用行政資源，充分運用協(xié)調(diào)和解和司法建議的能動方式才使案件最終得到妥善解決。
凡是涉及社會公益的行政訴訟案件，一般都會引起新聞傳媒的關(guān)注，特別是在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)輿情大肆彰顯能量的時代，媒體對行政公益訴訟有較大的影響作用。這三起典型案例中也有新聞媒體的促進作用，主流媒體對行政訴訟案件二審?fù)彽牟稍L報道，將私益訴訟中的社會公益放大到一個恰到好處的程度，使得公益訴求在行政審判過程中得到社會各界的廣泛關(guān)注。但是，媒體和網(wǎng)絡(luò)對涉及公益行政訴訟案件的采訪報道中也是一柄“雙刃劍”。比如，有可能會激化社會矛盾，或引發(fā)更加復(fù)雜的利益紛爭。所以，應(yīng)當(dāng)謹慎對待公益訴求與新聞傳媒的關(guān)系，謹慎考慮行政訴訟當(dāng)事人以及當(dāng)事人背后的力量之影響因素，謹慎考量行政公益訴訟發(fā)起者的目的與動機。
三、路徑選擇的現(xiàn)實與理想
在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)，我們建構(gòu)行政公益訴訟制度美好的理想與現(xiàn)實之間確實還存在著一些困難和問題，應(yīng)然的制度建構(gòu)理想與實然的制度建構(gòu)路徑確實也存在有一定的沖突。行政公益訴訟的制度構(gòu)建必須與國情社情民意以及現(xiàn)行行政訴訟制度相適應(yīng)，既需要突破傳統(tǒng)的行政訴訟觀念進行法學(xué)理論創(chuàng)新，又需要在審判實踐中進行有益的司法改革探索，從而有效地擴大行政訴訟的訴權(quán)利保護范圍，體現(xiàn)法律對公民基本權(quán)利和社會公益的法律保護。當(dāng)前切實可行的路徑選擇是：以行政審判權(quán)的能動運行為基本方法，以“自然法”與“實在法”的契合為司法哲學(xué)，構(gòu)建獨具中國特色的行政公益訴訟制度，從而實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型時期司法回應(yīng)社會公益訴求的制度建構(gòu)目的。
(一)建構(gòu)行政審判權(quán)的能動運行機制
構(gòu)建行政公益訴訟制度的路徑選擇，首要的就是發(fā)揮司法的能動性，通過對行政法官法律思維與審理技能的培訓(xùn)提高審理涉及社會公益訴求案件的司法能力，建立現(xiàn)代行政審判權(quán)能動運行機制更好地為建構(gòu)行政公益訴訟制度服務(wù)。在社會轉(zhuǎn)型時期，行政審判不僅要承擔(dān)司法審查、化解矛盾、解決糾紛的職能，還要承載服務(wù)大局、維護穩(wěn)定、弘揚道德、創(chuàng)新社會管理、服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)等社會職責(zé)，現(xiàn)行的行政判決方式還難以妥善解決當(dāng)前社會公益訴求，需要更多地通過協(xié)調(diào)和解的方式徹底解決涉及公益訴求的糾紛。行政公益訴訟所涉及的利益多元復(fù)雜，僅僅只依靠行政審判一種方法難以解決公益矛盾糾紛，必須以行政審判權(quán)為基礎(chǔ)和主導(dǎo)，引入多元化行政公益訴訟的糾紛解決機制，綜合運用多元化的行政爭議糾紛解決機制才能達到全面化解社會公益矛盾糾紛的效果。“法律來自社會實踐，法律自身需要變革，過分強調(diào)法律的剛性，忽視法律本身的成長，必然會阻擋社會的進步。實際上，在被大眾稱為公益訴訟的案件里，并不是都沒有法規(guī)可循，有些案件本來是行政案件或民事案件�！雹嵊捎诜ü賹徖硇姓讣菍嵭械娜笇彶橹贫龋@種全面審查實際上可以涵蓋對于社會公益訴求的審查內(nèi)容。
在現(xiàn)行法律制度框架暫時沒有建構(gòu)行政公益訴訟制度的前提下，發(fā)揮法官在行政審判工作中的能動性和創(chuàng)造性是制度構(gòu)建的重要途徑和方法，當(dāng)代法官的職責(zé)不僅僅只是簡單的裁判案件，還應(yīng)當(dāng)敏銳地發(fā)現(xiàn)案件中社會矛盾糾紛的深層次社會問題和矛盾的根源所在，從而更好地化解社會矛盾糾紛。在私益行政訴訟案件中識別、發(fā)現(xiàn)和妥善處理社會公益訴求是當(dāng)代行政法官的責(zé)任。實際上可以通過普通行政訴訟來發(fā)現(xiàn)和解決一部分社會公益訴求的，這種識別與發(fā)現(xiàn)機制事實上就是民眾公益訴訟的開端。在現(xiàn)行立法缺失的條件下，先行建構(gòu)普通行政訴訟案件中的識別與發(fā)現(xiàn)制度，由行政法官在普通行政訴訟案件中通過全案審查來一并審理公益訴求，不時為一種積極應(yīng)對社會需求的權(quán)宜之計。
(二)擴大司法解釋和強化案例指導(dǎo)
通過司法解釋的適度擴大化以及推行案例指導(dǎo)制度來構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度，從而在行政審判實踐中有效發(fā)揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用。行政公益訴訟畢竟不同于一般的私益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)規(guī)定設(shè)置前置審查程序和聽證程序，規(guī)范庭審程序，在起訴審查時先行審查界定行政公益訴訟的范圍。對于行政公益訴訟案件，要認真分析案情和裁判要旨，總結(jié)法官司法智慧和行政審判實踐經(jīng)驗，形成典型案例，逐步建立行政公益訴訟的案例指導(dǎo)制度。把行政公益訴訟典型案件審判的規(guī)律性結(jié)果推廣應(yīng)用到同類型的行政公益訴訟案件審理之中。
從環(huán)境污染的公益訴訟案件性質(zhì)來看，證據(jù)規(guī)則和舉證責(zé)任分配是個難題，建構(gòu)行政公益訴訟制度需要進一步規(guī)范行政公益訴訟的證據(jù)規(guī)則和舉證責(zé)任的分配，同時要對損害賠償?shù)臉藴蔬M行界定。雖然新頒布的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第66條規(guī)定了舉證責(zé)任倒置的證據(jù)舉證分配原則，但鑒于行政公益訴訟的特殊性，對有關(guān)國家利益和社會公益損害或可能造成損害的事實證據(jù)，由提起公益訴訟的原告承擔(dān)舉證責(zé)任較為合理，由于提起行政公益訴訟的原告是以此為由啟動行政公益訴訟程序的，由原告負主要舉證責(zé)任較為合情合理。至于具體行政行為合法性及相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的舉證，則還是應(yīng)當(dāng)由被訴行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這也與普通行政訴訟的舉證規(guī)則相一致。
(三)規(guī)范立案審查程序與管轄制度
行政公益訴訟關(guān)系到社會矛盾化解和社會治理的多個方面，必須建構(gòu)嚴格的立案審查程序。對于涉及社會公益訴訟的訴求可以設(shè)立公益訴訟立案審查預(yù)審制度，對于符合社會公益目的的予以立案，對于濫用訴權(quán)和惡意訴訟的則不予立案。行政公益訴訟案件因為涉及的社會公益一般都是本轄區(qū)內(nèi)有較大影響的案件，鑒于本文典型案例審理過程和最后的處理結(jié)果中的啟示，行政公益訴訟案件一般由所在地的中級人民法院管轄較為妥當(dāng)，因為，中級人民法院的審級階位比基層人民法院更利于化解糾紛。對于已經(jīng)探索設(shè)立專業(yè)審判法庭的地方，則可以采取專業(yè)審判法庭集中管轄的方式確定行政公益訴訟案件管轄�？梢越梃b昆明、貴陽、無錫等地環(huán)境保護法庭的集中管轄的成功經(jīng)驗，對逐步開啟的行政公益訴訟先實行相對集中的管轄制度，便于集中審理和積累審判經(jīng)驗。
“目的是內(nèi)在的生活和被掩蓋的靈魂，但它卻是一切權(quán)利的源泉�！雹鈱ι鐣嬖V求目的在訴前進行訴訟評估也是一種較好的應(yīng)對方式，對于涉及社會公益訴求的行政訴訟案件應(yīng)當(dāng)進行公益目的評估，通過正確評估行政訴訟案件中的社會公益訴求的目的，確定正確的審理方向和審理范圍，確保行政訴訟案件審理的法律效果和社會效果統(tǒng)一，妥善處理好保護私益和維護公共利益之間的利益平衡，積極看待有選擇擴大行政公益訴訟受案范圍的近期效果和長遠效果，爭取行政公益訴訟的正面效果而避免負面效果。
在立法缺失前提下，可以考慮通過司法解釋來適度拓寬開展行政公益訴訟的受案范圍，諸如涉及損害國家利益和社會公共利益的行政不作為、公益性行政行為、違法的授益性行政行為、積極行政行為、損害國家利益和侵害社會公共利益的抽象行政行為、涉及壟斷性行業(yè)和同業(yè)競爭的相關(guān)行政行為的公益訴求，立案時可以適度放寬予以受理。對于提起行政公益訴訟的內(nèi)容，必須在起訴前采取書面建議告知的形式送達給政府和行政機關(guān)，也可以采取公告的方式公開告知，并以此作為行政公益訴訟起訴立案審查的必要前置性條件。同時，通過強化行政公益訴訟的訴訟引導(dǎo)、訴訟服務(wù)、法官釋明權(quán)的行使、訴訟風(fēng)險評估和訴訟風(fēng)險提示，引導(dǎo)訴訟當(dāng)事人在正當(dāng)程序中誠實有序地表達對公益的訴求。
建構(gòu)行政公益訴訟制度需要突破的障礙還有對行政訴訟原告主體資格的限制，嚴格的“直接利害關(guān)系”審查標準已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會對社會公益訴求的現(xiàn)實需要了。特別是當(dāng)前有關(guān)環(huán)境污染的公益訴求非常凸顯，“鑒于公眾的環(huán)境保護意識日益提高，建立水資源污染公益訴訟制度的要求十分迫切，其中首先需要解決的是原告的主體資格問題，即由誰代表公眾提起公益訴訟，公民、環(huán)保團體和檢察機關(guān)都可以作為原告�！�(11)在我國需要同時建構(gòu)民眾行政公益訴訟制度和行政公益公訴制度，只有兩種制度的并存才能促進行政公益訴訟的健康全面發(fā)展。對于“直接利害關(guān)系”可以進一步改為“相關(guān)利益關(guān)系”原則，逐步放寬對原告主體資格的限制。
(四)規(guī)制訴訟費收取和法律援助制度
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