[ 謝鵬程 ]——(2013-4-12) / 已閱8001次
檢察權(quán)配置的原理
謝鵬程 最高人民檢察院檢察理論研究所 研究員
內(nèi)容提要: 科學(xué)總結(jié)和正確闡述檢察權(quán)配置原理包括檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求和一般原則，是研究和解決檢察權(quán)優(yōu)化配置問題的理論基礎(chǔ)。符合法律監(jiān)督性質(zhì)是檢察權(quán)配置的根本要求，有效履行職責(zé)使命是檢察權(quán)配置的直接目的，保證接受監(jiān)督制約是檢察權(quán)配置必須考慮的控制措施。檢察權(quán)配置的一般原則主要有職責(zé)明晰原則、職能協(xié)同原則和效力保證原則。
一、檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求
各國及其不同歷史時期的檢察權(quán)在內(nèi)容上都可能存在一定的差別。究其原因，主要是政治體制、法律傳統(tǒng)、實際需要和檢察機關(guān)的公信力等方面的差異綜合作用的結(jié)果。[1]檢察權(quán)的配置是國家立法的結(jié)果，也受到檢察工作發(fā)展的影響。在我國，配置檢察權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)的專屬權(quán)力，是全國人民意志的集中體現(xiàn)，也受到國家機關(guān)和社會各界的影響。檢察權(quán)的配置，表面上是一種立法設(shè)計，實質(zhì)上是一個自然的歷史進程。在這個歷史進程中，難免受到一些偶然因素的影響，使其發(fā)展道路表現(xiàn)出某種程度的坎坷和曲折，但是它的基本走勢和方向總是比較確定的，這是由檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求決定的歷史必然性。檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，就是在探索我國檢察權(quán)演變的歷史進程，總結(jié)檢察權(quán)配置經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從檢察權(quán)運行的角度反映檢察權(quán)優(yōu)化配置的基本規(guī)律。理解檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，才能把握檢察權(quán)演變的方向，自覺地推動檢察權(quán)的優(yōu)化配置。
（一）符合法律監(jiān)督性質(zhì)
檢察權(quán)是一種國家職能，是檢察機關(guān)在國家機構(gòu)中的角色和分工的體現(xiàn)。檢察權(quán)的配置首先必須反映和符合檢察機關(guān)的性質(zhì)和定位。我國《憲法》第 129 條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)�！彼^法律監(jiān)督，是指為了維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，檢察機關(guān)依照法定職權(quán)和程序，通過偵查、公訴、訴訟監(jiān)督等方式和手段，對法律實施活動進行的具有法律效力的監(jiān)督�！胺杀O(jiān)督是蘊藏在各項檢察職能中內(nèi)在的、深刻的東西，是各項檢察職能最根本、最一般、最普遍、最共同的東西。這就是檢察權(quán)的本質(zhì)，是各項檢察職能的共性。正是這一共性，使得各項檢察職能都具有了法律監(jiān)督的根本屬性，都打上了法律監(jiān)督的烙印。也正因為各項檢察職能都具有法律監(jiān)督的屬性，才使我國的檢察機關(guān)成為人民代表大會下‘一府兩院’體制中的法律監(jiān)督機關(guān)。可以說，我國憲法把檢察機關(guān)定性為法律監(jiān)督機關(guān)，正是揭示了檢察機關(guān)的本質(zhì)特性，體現(xiàn)了對檢察職能的內(nèi)涵及其發(fā)展規(guī)律更深刻的認識和把握�！盵2]我國檢察權(quán)的配置必須符合法律監(jiān)督性質(zhì)：
首先，各項檢察權(quán)都具有法律監(jiān)督性質(zhì)。檢察權(quán)是法律監(jiān)督的實現(xiàn)方式和途徑，從屬于法律監(jiān)督。換言之，法律監(jiān)督是檢察權(quán)的共性，各項檢察權(quán)可能分別具有多種屬性，但都具有法律監(jiān)督這一本質(zhì)屬性。近年來，在我國和俄羅斯有一種主張，即認為檢察權(quán)中的主要內(nèi)容是法律監(jiān)督，但不完全是法律監(jiān)督，或者說，檢察權(quán)中除了法律監(jiān)督權(quán)還有其他一些權(quán)力。如我國有學(xué)者認為，檢察權(quán)可以分為兩類：一類是追訴權(quán)，包括偵查和公訴；二類是訴訟監(jiān)督權(quán)，包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等。[3]俄羅斯的一些學(xué)者也主張，法律監(jiān)督只是檢察機關(guān)最為重要的職能，檢察機關(guān)除了具有法律監(jiān)督權(quán)作為基本職權(quán)之外，還具有其他一些權(quán)力。[4]他們認為，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)是兩個不同的概念，法律監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦立法，在幾個特定領(lǐng)域進行法律監(jiān)督的權(quán)力；而檢察權(quán)是檢察機關(guān)在法律監(jiān)督權(quán)之外所應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力，包括追訴權(quán)、抗訴權(quán)等。[5]這些觀點還有一些不同的表現(xiàn)形態(tài)，可以統(tǒng)稱為檢察權(quán)多元論。多元論看到了各項檢察權(quán)能之間的差異性，卻忽視了它們之間的統(tǒng)一性，這不是辯證思維，而是形而上學(xué)。當(dāng)然，從學(xué)術(shù)上說，深化對各項檢察權(quán)差異性研究，識別這些屬性及其必然聯(lián)系，也可以發(fā)現(xiàn)某些方面的規(guī)律，只要把這種認識置于特定的前提條件之下，對我們認識檢察制度和改進檢察工作同樣具有積極的理論指導(dǎo)作用。但是，如果以此為邏輯起點，構(gòu)建檢察學(xué)理論體系，則難以解釋檢察制度的全貌；如果以此理論體系指導(dǎo)檢察制度體系的構(gòu)建，則容易把檢察制度建設(shè)和檢察改革引入歧途。原因在于：一是檢察權(quán)淵源于國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，是由人大監(jiān)督權(quán)派生的一項專門性的法律監(jiān)督權(quán)，這是由檢察機關(guān)在國家機構(gòu)中的定位所決定的。檢察權(quán)和檢察機關(guān)都以法律監(jiān)督為本質(zhì)屬性和基本定位。二是各項檢察權(quán)都具有不同的屬性，同時都以法律監(jiān)督為本質(zhì)屬性。我們不能以個別屬性、局部屬性、特殊屬性等非本質(zhì)屬性代替或者否定本質(zhì)屬性。三是在理論上多元論忽視了檢察權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一性，既缺乏對現(xiàn)行檢察權(quán)結(jié)構(gòu)的解釋力，也缺乏對檢察權(quán)演化的預(yù)見力，更無助于推動檢察權(quán)的優(yōu)化配置，相反地，可能導(dǎo)致檢察權(quán)的肢解和不合理配置。
其次，只有具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力才適合納入檢察權(quán)。對于檢察機關(guān)來說，并不是擁有的權(quán)力越多越大就越好，不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力原則上不應(yīng)當(dāng)配置給檢察機關(guān)。將不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力納入檢察權(quán)，至少有兩個消極后果：一是導(dǎo)致權(quán)力沖突，影響各項權(quán)力的正確行使；二是導(dǎo)致權(quán)力濫用和誤用，影響檢察機關(guān)的公信力。譬如，有人曾經(jīng)主張把人民法院的再審啟動權(quán)完全交給人民檢察院，即只有抗訴后才能提起再審程序，[6]以便形成完整的抗訴權(quán)和對審判的全面監(jiān)督。這就把當(dāng)事人的申訴權(quán)以及人民法院啟動再審的裁決權(quán)都劃歸檢察權(quán)了，但是，申訴權(quán)和裁決權(quán)都不具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，不應(yīng)當(dāng)由人民檢察院來行使。當(dāng)然，對于現(xiàn)行法律賦予檢察機關(guān)的批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)，有一些學(xué)者認為不具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，也不適合納入檢察權(quán)之中。我們不同意該觀點。任何一項權(quán)力都具有多重屬性，要準(zhǔn)確地把握其主要屬性，不能僅僅從國外的傳統(tǒng)來看，也不能抽象地、孤立地看其某個屬性，而應(yīng)當(dāng)將其放在特定的歷史條件下以及具體的司法體制和訴訟程序中來認識。批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)，就其淵源來說，是偵查權(quán)中強制措施適用權(quán)的一部分，是從逮捕權(quán)中分離出來的一項權(quán)力。在資產(chǎn)階級革命過程中，為了加強刑事訴訟中的人權(quán)保障，將這項權(quán)力賦予預(yù)審法官或者治安法官，從而在審前程序中形成對偵查權(quán)的監(jiān)督制約。因而，人們通常認為它屬于司法權(quán)，但是那種預(yù)審法官或者治安法官并非真正意義上的法官，其司法活動也不是審判活動，而是對偵查權(quán)的監(jiān)督和制約。這種對偵查權(quán)的監(jiān)督和制約在我國的司法制度中被納入了法律監(jiān)督職能之中。相應(yīng)地，在我國的刑事訴訟程序中，沒有預(yù)審程序與審判程序的區(qū)分；而且，審判權(quán)是由人民法院獨立行使而不是由法官獨立行使的，如果我們套用西方的傳統(tǒng)，將批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)都賦予人民法院，就可能導(dǎo)致人民法院先入為主，弱化人權(quán)保障，甚至妨礙司法公正。因此，主要由人民檢察院來行使批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)，不僅能夠避免上述弊端，而且有利于加強檢察機關(guān)對偵查活動的法律監(jiān)督，有助于檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)偵查活動中的違法行為。在我國政治體制和司法體制中，批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)具有鮮明的法律監(jiān)督性質(zhì)，與其他檢察權(quán)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，構(gòu)成法律監(jiān)督的重要手段。
最后，具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力并不都歸屬于檢察權(quán)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和憲法定位決定了它具有發(fā)現(xiàn)、消除和預(yù)防違法犯罪行為從而保障法律正確實施的職能，但是，這樣廣泛的職能，如果全部由檢察機關(guān)來承擔(dān)，是不切實際的，必須有適當(dāng)?shù)姆止ず拖薅�。換言之，檢察機關(guān)只能承擔(dān)最重要的那一部分。對于公共權(quán)力運行的法律監(jiān)督，檢察機關(guān)只承擔(dān)兩個方面的法律監(jiān)督職責(zé)，一是對訴訟中的執(zhí)法和司法機關(guān)及其工作人員的違法行為和犯罪行為的監(jiān)督；二是對所有國家機關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的追訴。對于公民和法人守法行為的法律監(jiān)督，檢察機關(guān)只承擔(dān)追訴犯罪的職能。對訴訟以外的公權(quán)力違法的監(jiān)督主要由行政監(jiān)察機關(guān)和各級人民代表大會以及其他社會組織、公民等實行；公民和法人的違法行為則主要由受侵害的當(dāng)事人來承擔(dān)控告、舉報、起訴、申訴等責(zé)任。檢察機關(guān)保留職務(wù)犯罪偵查權(quán)是對嚴(yán)重的公職違法行為進行法律監(jiān)督的需要，是保障法律統(tǒng)一正確實施的必要措施。從抽象意義上看，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是偵查權(quán)的一部分，與普通犯罪偵查權(quán)沒有什么差別，應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法權(quán)，由公安機關(guān)等偵查機關(guān)來行使。但是，在我國的政治體制和司法體制中，職務(wù)犯罪偵查權(quán)除了具有一般的偵查權(quán)特征外，還具有更加突出的法律監(jiān)督特征，因而由檢察機關(guān)履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)是合理的制度安排。
符合法律監(jiān)督性質(zhì)，是我國檢察權(quán)配置的首要標(biāo)準(zhǔn)和第一要求，也是我們必須堅持的基本原則。這一原則既是檢察權(quán)擴張的根本依據(jù)，也是限制檢察權(quán)擴張的重要理由。從總體上說，它是檢察權(quán)優(yōu)化配置的理論基礎(chǔ)。
（二）有效履行職責(zé)使命
檢察權(quán)配置的根本目的是保證檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能，檢察權(quán)的配置必須保證檢察機關(guān)具備一定的發(fā)現(xiàn)、懲治和預(yù)防違法犯罪行為的法律能力。
首先，發(fā)現(xiàn)違法犯罪，是法律監(jiān)督的前提條件。不知情、不能進行必要的調(diào)查，就不可能啟動相應(yīng)的法律程序，就是無從開展法律監(jiān)督活動。概括地說，檢察機關(guān)知情權(quán)的實現(xiàn)方式有兩種，即主動發(fā)現(xiàn)和被動發(fā)現(xiàn)。被動發(fā)現(xiàn)，即檢察機關(guān)具有受理一切法律監(jiān)督范圍內(nèi)的涉嫌違法犯罪的線索和材料的權(quán)力。主動發(fā)現(xiàn)，則需要法律賦予檢察機關(guān)一定的信息共享權(quán)、參與權(quán)、調(diào)查權(quán)。有些執(zhí)法和訴訟活動具有一定的內(nèi)部性，不參與就很難了解，需要法律明確規(guī)定檢察機關(guān)的介入權(quán)，譬如，現(xiàn)有的介入重大刑事案件偵查、列席審判委員會、參與刑罰執(zhí)行等權(quán)力。對于一些涉嫌違法犯罪的材料，檢察機關(guān)必須進行調(diào)查核實，然后才能確定其性質(zhì)和啟動相應(yīng)的程序，譬如，對訴訟中違法行為的調(diào)查權(quán)、對職務(wù)犯罪線索的初查權(quán)等。另外，《反腐敗國際公約》第 50 條規(guī)定：“為有效地打擊腐敗，各締約國均應(yīng)當(dāng)在其本國法律制度基本原則許可的范圍內(nèi)并根據(jù)本國法律規(guī)定的條件在其力所能及的情況下采取必要措施，允許其主管機關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)酌情使用控制下交付和在其認為適當(dāng)時使用諸如電子或者其他監(jiān)視形式和特工行動等其他特殊偵查手段，并允許法庭采信由這些手段產(chǎn)生的證據(jù)。”2012 年的刑事訴訟法修正案對此作出了相應(yīng)的程序性規(guī)定。目前看來，有待法律明確規(guī)定檢察機關(guān)實現(xiàn)知情權(quán)的方式：一是檢察機關(guān)與相關(guān)部門執(zhí)法信息共享機制，特別是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，獲得法律監(jiān)督范圍內(nèi)的違法犯罪信息和情況；二是對訴訟違法行為進行法律監(jiān)督調(diào)查。
其次，懲治違法犯罪，是法律監(jiān)督的重要手段。檢察機關(guān)對違法犯罪行為的懲治方式主要有偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、起訴、抗訴、提出糾正違法意見、檢察建議等。這些懲治措施有兩個特點：一是它們基本上是程序性的，可以稱為“程序制裁”[7]，通常包含或者涉及一定的實體內(nèi)容。二是這些懲治措施都不是終極性的，有待審判機關(guān)或者其他機關(guān)裁決，當(dāng)事人可以抗辯或者申訴。雖然檢察機關(guān)的懲治方式是程序制裁，但是它們是違法犯罪行為受到實體制裁的前提和條件。另一方面，程序制裁不僅具有追訴職能，而且具有一定的懲罰功能，這種懲罰包括對實體違法和犯罪的懲罰以及對訴訟中違法行為的懲罰。對實體違法犯罪的懲罰，主要是立案、偵查、起訴和監(jiān)督裁判執(zhí)行。這種懲罰相對人民法院的裁判來說，是輔助性的、保障性的措施，不以懲罰為直接目的。譬如，對于公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的，檢察機關(guān)有權(quán)通知公安機關(guān)立案；在審查起訴中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人實行逮捕而未逮捕的，可以決定逮捕；對下級人民檢察院應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴的，上級人民檢察院可以決定起訴；等等。對程序違法的懲罰，主要是針對偵查人員、審判人員和刑罰執(zhí)行人員在訴訟中的違法行為采取的制裁措施，譬如，非法證據(jù)排除、撤銷案件、不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、解除羈押、中止執(zhí)行，提出糾正違法意見，等等。
最后，預(yù)防違法犯罪，是法律監(jiān)督的重要目標(biāo)和社會責(zé)任。發(fā)現(xiàn)和懲治違法犯罪的目的都是為了預(yù)防違法犯罪。最大限度地降低違法犯罪發(fā)生的可能性就等于保障了法律的統(tǒng)一正確實施。在這個意義上說，預(yù)防違法犯罪是法律監(jiān)督的目的。另一方面，預(yù)防違法犯罪特別是預(yù)防職務(wù)犯罪也是法律監(jiān)督的一項工作，是檢察機關(guān)承擔(dān)的一種社會責(zé)任和政治責(zé)任。這是因為檢察機關(guān)是追訴犯罪的職能部門，對違法犯罪特別是職務(wù)犯罪發(fā)生的現(xiàn)狀、原因和規(guī)律的認識比較全面和深入，結(jié)合辦案開展預(yù)防工作，具有一定的優(yōu)勢和便利。從現(xiàn)行法律來看，檢察機關(guān)沒有預(yù)防違法犯罪的法定職能和法定程序。然而，從這些年來的實踐和國外的情況來看，檢察機關(guān)立足法定職能，開展預(yù)防工作，效果特別是社會效果和政治效果是很好的。因此，我們可以把檢察機關(guān)的預(yù)防犯罪工作視為法律監(jiān)督職能的合理延伸，是法律職責(zé)之外的社會責(zé)任和政治責(zé)任。
發(fā)現(xiàn)、懲治和預(yù)防違法犯罪是檢察權(quán)運行的三個相互關(guān)聯(lián)和相互依賴的環(huán)節(jié)。任何一個環(huán)節(jié)都不可缺少，而且弱化其中任何一個環(huán)節(jié)都會影響其他環(huán)節(jié)的職能作用。因此，檢察權(quán)的配置只有全面地考慮這三個主要環(huán)節(jié)的權(quán)力設(shè)置，才能發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能。
（三）保證接受監(jiān)督制約
在法治國家，任何一個機構(gòu)的權(quán)力都是有限的，而且是受到監(jiān)督制約的。在西方國家，主要是通過三權(quán)分立來實現(xiàn)的。在社會主義國家，主要是通過“一元分立”[8]來保證權(quán)力的正確行使的，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。一元分立是由民主集中制、分工制約和專門監(jiān)督三個方面構(gòu)成的。民主集中制是社會主義國家機構(gòu)設(shè)置和運行的基本原則，它既是調(diào)整各個機關(guān)之間關(guān)系的原則，也是調(diào)整各機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的原則；分工制約是指國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)之間依照憲法規(guī)定分別履行一定的國家職能，并形成既相互配合又相互制約的關(guān)系。由于國家權(quán)力機關(guān)是行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)的上位機關(guān)，因而它們之間不存在制衡的關(guān)系。專門監(jiān)督主要是由作為獨立國家機構(gòu)設(shè)置的法律監(jiān)督機關(guān)即人民檢察院，設(shè)于政府之內(nèi)的審計機關(guān)，以及分設(shè)于各國家機關(guān)的行政監(jiān)察部門來承擔(dān)的。行政監(jiān)察部門負責(zé)對違反行政法律和紀(jì)律的行為進行監(jiān)督和處理，檢察機關(guān)負責(zé)追訴犯罪和審查糾正訴訟中公權(quán)力機關(guān)的違法行為。
檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機構(gòu)。它既要履行法律監(jiān)督職責(zé)，又要接受監(jiān)督制約。首先，合理分工，保證檢察權(quán)的有限性和相對性。這里主要是指檢察機關(guān)與國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)之間的分工。檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)決定了它不是一種終極性的裁決權(quán)，而主要是一種調(diào)查和追訴權(quán)。這種權(quán)力本身具有一定的程序制裁功能，但主要不是制裁，而是提請制裁，因而往往有后續(xù)程序的審查和制約。從這個意義上說，檢察權(quán)的危險性和濫用的可能性相對較小。檢察權(quán)中那些具有一定自由裁量權(quán)且缺乏后續(xù)程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力可以統(tǒng)稱為“消極型檢察權(quán)”，如撤案決定權(quán)、不移送審查起訴權(quán)、不起訴權(quán)。對于這些消極型檢察權(quán)需增設(shè)一定的外部監(jiān)督程序（如人民監(jiān)督員制度），以防止打擊犯罪不力。對于立案決定權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)、抗訴權(quán)等積極型檢察權(quán)，雖然有后續(xù)的程序，但是如果這些權(quán)力行使不當(dāng)，既可能給當(dāng)事人權(quán)利造成侵害，也可能給國家利益造成損害。從我國現(xiàn)行法律來看，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的對象、范圍、手段、方式、效力都是有限的，其獨立性也是相對的。實踐中存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，主要不是因為權(quán)力本身的錯誤，而是運行過程中的控制不當(dāng)。人們往往因為這些積極型檢察權(quán)的運行不當(dāng)而認為檢察權(quán)強大。因而需要防范濫用“不立案決定權(quán)”，防范“選擇性執(zhí)法”。如果檢察機關(guān)做到了有案必查，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威力就不是檢察機關(guān)的威力，而是法律的威力了。
其次，完善檢察權(quán)運行規(guī)則，保證檢察權(quán)運行的透明度和可預(yù)測性。運行規(guī)則包括實體規(guī)則和程序規(guī)則兩個方面，形式上是對已有權(quán)力的規(guī)范化，但實質(zhì)上是對權(quán)力的二次分配，它涉及誰行使哪項權(quán)力、如何行使。檢察權(quán)運行規(guī)則，不僅是檢察人員依法履行職責(zé)的準(zhǔn)繩，而且是內(nèi)部和外部監(jiān)督制約的基礎(chǔ)。只要把執(zhí)法規(guī)則和檢察活動公開，就可以把檢察權(quán)的運行置于人民群眾和社會各界的監(jiān)督之下，并且受到相關(guān)國家機關(guān)的制約。我國的法律規(guī)定一般比較概括和原則，除了審判機關(guān)和檢察機關(guān)作了大量司法解釋之外，檢察機關(guān)還制訂了許多內(nèi)部規(guī)則或者指導(dǎo)意見。這些內(nèi)部規(guī)則內(nèi)容更加細密、操作性更強，但往往透明度不高，有些還是保密的，公民和法人難以獲知。當(dāng)然，最不透明的是有關(guān)職務(wù)犯罪線索的管理，這當(dāng)然有保護被舉報人隱私和名譽的考慮，但也要防范選擇性辦察的發(fā)生。另外，在檢察環(huán)節(jié)發(fā)生的某些訴訟結(jié)果透明度也不夠，除了當(dāng)事人獲知外，其他人也難以得知。雖然檢務(wù)公開實行了多年，但是在一些重要環(huán)節(jié)仍然沒有突破。
最后，健全監(jiān)督制約機制，保證對檢察權(quán)監(jiān)督制約的及時性和有效性。監(jiān)督與制約的共同點在于，它們都是對權(quán)力行使的約束、限制和控制，都能起到防止和糾正工作中失誤的作用，目的都在于保障執(zhí)法和司法機關(guān)正確地認定事實和運用法律。監(jiān)督與制約的區(qū)別在于：第一，制約與監(jiān)督的行為走向不同，制約是互相的，而監(jiān)督是單向的。制約是由相關(guān)權(quán)力主體（機關(guān)、機構(gòu)或個人）各自承擔(dān)特定的執(zhí)法任務(wù)所產(chǎn)生的，這種相關(guān)性主要有兩種情況：一是各權(quán)力主體處于權(quán)力運行的不同程序和階段，有前后之分，前后權(quán)力行使的結(jié)果形成互相制約；二是各權(quán)力主體在同一程序或階段中扮演不同的角色，通過共同參與和相互辯論對最終結(jié)果形成制約。第二，制約與監(jiān)督的影響范圍不同，制約的影響在于它對上一個環(huán)節(jié)中權(quán)力行使的結(jié)果做出評判以及決定是否啟動下一個環(huán)節(jié)的程序，而監(jiān)督是對權(quán)力行使過程或者結(jié)果提出意見或建議。第三，制約與監(jiān)督的效果或影響方式不同，制約對于受制約方是決定性的、負完全責(zé)任的，不要求被制約方作出積極的回應(yīng)，受制約方要么接受制約方的決定，要么依法選擇其他的程序或路徑繼續(xù)推進；而監(jiān)督對于受監(jiān)督方的決策和行為是督促性的，要求被監(jiān)督方做出積極的回應(yīng)，但不具有決定性，也不一定參與決策，因而不負決策和執(zhí)行責(zé)任。監(jiān)督制約包括內(nèi)部的監(jiān)督制約和外部的監(jiān)督制約，都是保障權(quán)力依法正確行使的重要機制，兩者的適用范圍不同，效力也不同，各有獨特的、不可替代的意義。在配置檢察權(quán)的過程中，既要考慮到內(nèi)部監(jiān)督制約機制，但也不能過于依靠內(nèi)部監(jiān)督制約機制，因為按照民主集中制組織起來的檢察機關(guān)，內(nèi)部的一元化程度較高，可能使內(nèi)部監(jiān)督制約機制失靈。
符合法律監(jiān)督性質(zhì)是檢察權(quán)配置的根本要求，有效履行職責(zé)使命是檢察權(quán)配置的直接目的，保證接受監(jiān)督制約是檢察權(quán)配置必須考慮的控制措施。這三個方面共同構(gòu)成了檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，是優(yōu)化檢察權(quán)配置的基本原則。在這個意義上說，違反這三個原則中的任何一項，都是不合理的權(quán)力配置。只有統(tǒng)籌兼顧這三項原則或者三項內(nèi)在要求，才能實現(xiàn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置。
二、檢察權(quán)配置的一般原則
檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，從發(fā)生學(xué)意義上分析了檢察權(quán)的來源和根據(jù)，揭示的是檢察權(quán)配置的實質(zhì)要件；而檢察權(quán)配置的一般原則，則從立法技術(shù)和檢察權(quán)運行需要來研究和分析檢察權(quán)配置的參考因素，揭示的是檢察權(quán)配置的形式要件。檢察權(quán)配置的一般原則主要有職責(zé)明晰原則、職能協(xié)同原則和效力保證原則。
（一）職責(zé)明晰原則
職責(zé)明晰，是檢察機關(guān)全面正確履行法律監(jiān)督職能的重要條件。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，其職能活動必須嚴(yán)格按照法律界定的范圍和法律規(guī)定的程序進行，如果法定的職責(zé)不清晰，檢察機關(guān)就無法正確履行職責(zé)。一般而言，職責(zé)的劃分或者職責(zé)的部門化主要有四種標(biāo)準(zhǔn)或者方法，即功能標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、管理對象性質(zhì)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等。檢察機關(guān)的性質(zhì)、地位和職能作用是界定檢察權(quán)范圍的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們可以分別或者綜合運用這些標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)的范圍。
以功能標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，是指國家立法根據(jù)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能來配置檢察權(quán)。只有需要通過法律監(jiān)督來保障法律統(tǒng)一正確實施的職能，才能設(shè)置為檢察權(quán)。國家將法律監(jiān)督職能統(tǒng)一配置給檢察機關(guān)，將同一性質(zhì)的職權(quán)交由檢察機關(guān)統(tǒng)一行使，有四個方面的好處：一是以功能區(qū)分，容易明確界線，職能與責(zé)任相統(tǒng)一。二是符合專業(yè)化分工的要求，提高效率�！奥氂袑Ｋ荆俗嗥涔�。”三是事權(quán)劃一，職權(quán)明確，力量集中，在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)之間容易形成一致性。四是符合經(jīng)濟原則，便于人、財、物的統(tǒng)一分配和使用。
以程序標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，是指國家根據(jù)工作流程和訴訟階段分配檢察機關(guān)的職權(quán)。這對程序性較強的檢察工作特別適用。在不同性質(zhì)的訴訟中和在訴訟的不同階段，檢察機關(guān)都要根據(jù)法律監(jiān)督這一總的職能定位和相關(guān)的訴訟規(guī)律，承擔(dān)不同的角色，行使不同的權(quán)力。這不僅有利于保障訴訟活動順利進行，維護司法公正，而且便于檢察工作程序的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和統(tǒng)一，從而加強檢察管理，提高檢察工作效率。
以管理對象的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，是指根據(jù)管理對象的特定種類（如地域、身份或者從事的工作）確定檢察機關(guān)行使職權(quán)的對象。按照現(xiàn)行法律，檢察機關(guān)的管理對象主要是有職務(wù)犯罪嫌疑的公職人員、在訴訟中有違法行為的公職人員、作為犯罪嫌疑人或者被告人的公民和法人。不涉嫌犯罪的公民和法人、訴訟活動以外發(fā)生違法行為的公職人員都不屬于檢察機關(guān)管轄的范圍。由此，可以看出，檢察權(quán)的重點在于監(jiān)督公職行為。即使履行公訴職能，其職責(zé)也不限于追訴犯罪，還要對審判活動進行法律監(jiān)督。
以地域管轄標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，主要是指根據(jù)不同的地域管轄來劃分不同級別的人民檢察院的職權(quán)范圍。各級人民檢察院的共同職能是法律監(jiān)督，但是履行職能的范圍和方式都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。上級檢察機關(guān)除具有下級檢察機關(guān)的職權(quán)外，還具有復(fù)議、改變下級院的決定、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等職權(quán)，最高人民檢察院還具有司法解釋權(quán)、立法解釋提請權(quán)、立法案提請權(quán)等。
職責(zé)明晰原則，既是管理工作的基本準(zhǔn)則，也是權(quán)力配置的一般原則。任何職能部門的設(shè)立和運行都是從職權(quán)界定開始的。檢察權(quán)的配置及其優(yōu)化，必須對各項檢察職能進行深入而全面的研究，從理論上和實務(wù)上作出明確的界定，使檢察人員和社會各界都能明確檢察機關(guān)的職責(zé)所在。職責(zé)明晰原則主要包括如下六個方面的要求：什么工作？誰負責(zé)？目標(biāo)是什么？對誰負責(zé)？工作的時間期限？工作的方法和程序是什么？只有這六個問題都有明確的答案，職責(zé)的劃分才算是清晰的。因此，國家在立法中配置檢察權(quán)時要做到職權(quán)的范圍、責(zé)任、目標(biāo)、組織者、期限、運行程序等都有明確的規(guī)定，以保證法定的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實際的權(quán)力，實現(xiàn)檢察權(quán)配置的預(yù)期目的。
（二）互補協(xié)同原則
檢察機關(guān)具有偵查、批捕、起訴、抗訴、提出糾正違法意見和檢察建議等多項職能，這些職能在性質(zhì)上統(tǒng)一于法律監(jiān)督，在運行中必須互相結(jié)合、互相補充、互相支持從而發(fā)揮更大的整體效能，這就是檢察權(quán)配置的互補協(xié)同原則。它包含互補效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)兩個方面的要求�；パa效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)都來自物理化學(xué)，互補效應(yīng)是指影響同一性狀的兩對非等位基因中的兩個顯性基因同時存在并決定某一新性狀，其中任何一個基因發(fā)生突變時，都會導(dǎo)致同一突變性狀的產(chǎn)生。協(xié)同效應(yīng)又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的成分相加或調(diào)配在一起，所產(chǎn)生的作用大于各種成分單獨應(yīng)用時作用的總和�；パa效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)有一個共同特點，即 1 + 1 ＞ 2。不過，互補效應(yīng)是通過一項職能為主而另一項職能為輔來實現(xiàn)的，或者說一項職能發(fā)揮直接作用而其他職能發(fā)揮潛在作用；而協(xié)同效應(yīng)則主要是通過兩項以上的職能共同發(fā)揮作用來實現(xiàn)的。譬如，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)之間存在一定的互補效應(yīng)，在訴訟監(jiān)督過程中，監(jiān)督對象不配合甚至抵制時就不得不考慮檢察機關(guān)可能調(diào)查其違法行為背后是否涉嫌職務(wù)犯罪。這樣，雖然沒有直接行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但是它已經(jīng)發(fā)揮了間接的作用，保障或者促進了訴訟監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)之間存在一定的協(xié)同效應(yīng)，在起訴過程中，不僅僅要審查證據(jù)是否合法、客觀、充分，還要對偵查活動和審判活動是否合法進行審查，既要發(fā)揮追訴職能，又要發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能，以保證司法公正。
近年來，有些學(xué)者主張取消檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)或者訴訟監(jiān)督權(quán)等，設(shè)想把檢察機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓V機關(guān)，這種觀點不僅忽視了我國政治體制和司法體制的結(jié)構(gòu)特點，還忽視了檢察權(quán)內(nèi)部各成分之間必要的互補效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。正是因為現(xiàn)行檢察權(quán)內(nèi)部存在一定的互補效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，我國檢察機關(guān)在檢察權(quán)范圍比較窄的情況下仍然能夠比較好地履行法律監(jiān)督職能。
（三）效力保證原則
法律監(jiān)督活動即各項檢察權(quán)的行使都必須具有一定的法律效力，否則，檢察機關(guān)就難以有效地履行法律監(jiān)督職責(zé)，就難以維護國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人的權(quán)益。具體而言，效力保證原則，是指國家配置任何一項檢察權(quán)，都應(yīng)當(dāng)同時明確其效力，規(guī)定其法律后果。現(xiàn)行法律對檢察權(quán)的配置，從法律上說，存在著手段不足、缺乏后續(xù)程序和法律后果等問題；從實際工作來說，存在著被監(jiān)督機關(guān)消極應(yīng)付甚至直接抵制的情況。譬如，通知公安機關(guān)立案后，公安機關(guān)立而不偵；提出糾正違法意見或者檢察建議后，被監(jiān)督機關(guān)或者工作人員置若罔聞，或者知錯不改，法律上沒有任何后果，檢察機關(guān)也沒有其他措施。這就可能使某些法律監(jiān)督職能落空，既有損國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，也未達到法律配置有關(guān)檢察權(quán)的預(yù)期目的。
效力保證原則實質(zhì)上是法律規(guī)范完整性的要求和體現(xiàn)。除了部分授權(quán)性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范以外，法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)由假定、處理和制裁三個要素構(gòu)成，或者由行為模式和法律后果兩個要素構(gòu)成。效力保證原則強調(diào)的是，有關(guān)檢察權(quán)配置的法律規(guī)范原則上應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制裁或者法律后果。相反地，缺乏制裁或者法律后果的法律規(guī)范本身是不完整的，是立法的缺陷。
各項檢察權(quán)力都應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其相匹配的制裁或者法律后果。這包括兩個方面的要求：一是各項檢察權(quán)需要有相應(yīng)的制裁或者法律后果作為保證；二是給各項檢察權(quán)設(shè)置的制裁或者法律后果應(yīng)當(dāng)符合該項檢察權(quán)的性質(zhì)和任務(wù)。換言之，具體的裁制或者法律后果必須根據(jù)特定檢察權(quán)能在訴訟程序中的分工、目的和強度分別設(shè)置。譬如，檢察機關(guān)不批準(zhǔn)逮捕后，公安機關(guān)仍然不釋放犯罪嫌疑人的，檢察機關(guān)可以追究有關(guān)公安機關(guān)或者公安人員非法羈押的法律責(zé)任。對于強度較弱的檢察權(quán)，則可以設(shè)置報告或者提請被監(jiān)督單位的上級機關(guān)督辦的程序。譬如，對糾正違法意見（或者通知），被監(jiān)督單位除有異議可以申請復(fù)議外，必須立即執(zhí)行，否則可以提請其上級機關(guān)追究其違法責(zé)任；對于檢察建議，被監(jiān)督單位應(yīng)當(dāng)及時反饋采納建議的情況；否則，檢察機關(guān)可以報告上級機關(guān)并通過上級機關(guān)向被監(jiān)督單位的主管部門提出意見或者建議。
注釋:
[1] 張智輝指出：“檢察權(quán)具體內(nèi)容上的區(qū)別，至少是由以下三個因素決定的：（1）檢察機關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)�！�2）法制傳統(tǒng)�！�3）本國的實際情況。……”參見張智輝：《檢察權(quán)研究》［M］，中國檢察出版社 2007 年版，第 106 －107 頁。
[2]漠川：《法律監(jiān)督與檢察職能的辯證統(tǒng)一》［N］，《檢察日報》，2011 －11 －25。
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