[ 劉建中 ]——(2013-4-18) / 已閱7622次
【摘要】聽(tīng)證程序作為實(shí)現(xiàn)程序正義的具體措施之一, 在實(shí)現(xiàn)政府行為的公開(kāi)、公正、透明和確保公民的合法權(quán)益不受侵犯方面,起著非常重要的現(xiàn)實(shí)作用。而在行政決策過(guò)程中設(shè)置聽(tīng)證程序，讓參加聽(tīng)證會(huì)的各方代表就所提供的決策備選方案的優(yōu)劣充分發(fā)表自己的看法，可達(dá)到集思廣益的目的。目前，我國(guó)在行政決策領(lǐng)域引入聽(tīng)證制度尚處于起步階段，還需要人們?cè)诙喾矫孀鞒雠�，從而使�?tīng)證制度不斷得到完善。
【關(guān)鍵詞】行政決策；聽(tīng)證制度；行政參與
2002年1月12日，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在北京主持召開(kāi)了我國(guó)第一個(gè)全國(guó)性的行政決策聽(tīng)證會(huì)--部分旅客列車(chē)車(chē)票實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)方案聽(tīng)證會(huì)。[1]此次聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)具有十分重要的意義，因?yàn)檫@是我國(guó)首次將聽(tīng)證制度應(yīng)用于行政決策領(lǐng)域。但由于我國(guó)在行政決策領(lǐng)域引入聽(tīng)證制度尚處于起步階段，現(xiàn)在還存在許多問(wèn)題。因此，本文將對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政決策聽(tīng)證制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析， 并探討對(duì)我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度的完善。
一、我國(guó)行政決策聽(tīng)證發(fā)展的現(xiàn)狀及不足
行政決策本來(lái)不是一個(gè)法律范疇中的概念，而是一個(gè)行政管理中的概念，在不同的工具書(shū)及文獻(xiàn)中的定義略有不同[2]，但總的來(lái)說(shuō)，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為行使政府職能，對(duì)所要解決的問(wèn)題，依法擬訂方案或選擇方案的過(guò)程。行政決策聽(tīng)證的適用領(lǐng)域在中國(guó)由單行法規(guī)定，目前主要適用于政府的定價(jià)行為、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，范圍較窄。[3]且總的來(lái)說(shuō)，目前《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律所確定的聽(tīng)證程序被具體的法規(guī)、規(guī)章以及各級(jí)規(guī)范性法律文件細(xì)化，具有較強(qiáng)的操作性，但是也顯現(xiàn)出了一些不足，如法律法規(guī)的數(shù)量少，效力位階低，未成體系、現(xiàn)有的法律規(guī)定也多存在不明確、少操作性，以及在制度落實(shí)當(dāng)中存在不力情況等。
（一）立法上的不足--制度缺失
法律制度設(shè)計(jì)的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
�。�1） 缺乏統(tǒng)一的行政立法規(guī)定
由于缺乏統(tǒng)一的行政程序法，我國(guó)行政決策聽(tīng)證規(guī)則往往由各單行法規(guī)定，這就容易造成不同決策領(lǐng)域、不同地區(qū)實(shí)行不同的聽(tīng)證規(guī)則，不利于法治統(tǒng)一，而且聽(tīng)證程序、聽(tīng)證范圍、聽(tīng)證主體等在很大程度上取決于法律的明確規(guī)定，法律沒(méi)有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)如果不主動(dòng)采取，就不利于公民更好地參與。
�。�2） 現(xiàn)有的法律規(guī)定缺乏操作性
我國(guó)《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》都只規(guī)定可以采取召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn)，未規(guī)定任何程序規(guī)則，影響了聽(tīng)證制度的運(yùn)行效果。此外，聽(tīng)證制度的程序也存在不合理。一是聽(tīng)證代表名單保密，妨礙了代表與被代表者的交流。二是聽(tīng)證會(huì)組織部門(mén)遞交聽(tīng)證代表材料的時(shí)間太短，準(zhǔn)備時(shí)間不夠。三是聽(tīng)證會(huì)時(shí)間短，很難保證其對(duì)決策真正發(fā)揮作用。
�。ǘ⿲�(shí)施中的困境--制度虛置
（1） 行政決策聽(tīng)證信息不對(duì)稱。聽(tīng)證應(yīng)是公眾參與政府決策的一個(gè)組成部分，是解決社會(huì)利益沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的一個(gè)機(jī)制。相對(duì)人在聽(tīng)證會(huì)前可以從行政主體獲得涉及自己的信息，也可以從聽(tīng)證會(huì)上獲取行政主體開(kāi)放的信息。然而，現(xiàn)在有些聽(tīng)證會(huì)相對(duì)人卻無(wú)法獲得相關(guān)信息，更無(wú)法運(yùn)用足夠?qū)ΨQ的信息，結(jié)果聽(tīng)證會(huì)往往成了信息發(fā)布會(huì)，對(duì)行政行為的合法和公正并沒(méi)發(fā)揮多少作用。
�。�2） 聽(tīng)證代表產(chǎn)生方式缺乏透明性。行政決策聽(tīng)證會(huì)體現(xiàn)了行政決策的民主、公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)讓受決策影響的各利益主體都能參與。目前我國(guó)行政決策聽(tīng)證代表產(chǎn)生的方法：一是選擇一些人大代表或政協(xié)委員作為參加聽(tīng)證會(huì)的常任代表；二是推薦與選拔相結(jié)合，從各地、各部門(mén)推薦的報(bào)名者中，通過(guò)隨機(jī)抽取產(chǎn)生代表。這樣產(chǎn)生的代表難以真正代表相關(guān)利益群體的意見(jiàn)，影響了聽(tīng)證會(huì)的效果。
二、完善行政決策聽(tīng)證的制度建設(shè)
分析問(wèn)題是為了解決問(wèn)題，通過(guò)前文對(duì)我國(guó)行政決策聽(tīng)證發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，筆者擬在下文提出完善我國(guó)行政決策聽(tīng)證的對(duì)策。正確的觀念是正確行為的先導(dǎo)，因此筆者認(rèn)為首先應(yīng)該在全社會(huì)培養(yǎng)程序法理念；而任何一種新制度形式在初期發(fā)展中，其核心問(wèn)題就是制度程序如何構(gòu)建，由此解決問(wèn)題的根本方案就是：構(gòu)建系統(tǒng)化地行政決策聽(tīng)證制度。
�。ㄒ唬┍仨毟掠^念，注重程序法理念的培養(yǎng)
觀念是行為的先導(dǎo)， 無(wú)論是政府還是公民，樹(shù)立正確的程序法觀念對(duì)民主政治建設(shè)，對(duì)我國(guó)在行政決策領(lǐng)域引入聽(tīng)證制度都至關(guān)重要。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)做好有關(guān)聽(tīng)證制度的宣傳工作，使廣大人民群眾深入透徹地了解這一制度的作用，從而更好地發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)的作用；另一方面，廣大群眾應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)參政議政的意識(shí)，積極行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利，勇于參與到行政決策的過(guò)程中，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)這樣一個(gè)沒(méi)有民主參政傳統(tǒng)的國(guó)家，觀念上的更新對(duì)聽(tīng)證制度的完善和施行起著不可忽視的重要作用。
�。ǘ� 逐步擴(kuò)大和明確行政決策聽(tīng)證程序的適用范圍
行政決策聽(tīng)證的適用領(lǐng)域在我國(guó)是由單行法規(guī)定， 目前主要適用于行政立法、政府的定價(jià)行為、城市規(guī)劃等領(lǐng)域， 范圍狹窄。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的立法狀況和行政決策聽(tīng)證程序的實(shí)踐，筆者認(rèn)為從法律制度上確立行政決策聽(tīng)證范圍可以遵循以下思路：一是根據(jù)現(xiàn)實(shí)承受能力，通過(guò)頒發(fā)單行法逐步擴(kuò)大的原則；二是在立法技術(shù)上應(yīng)采用聽(tīng)證為原則，不聽(tīng)證為例外。當(dāng)然，在實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)平衡適用行政聽(tīng)證程序所帶來(lái)的人財(cái)物力耗費(fèi)和綜合效益，在成本不大于效益原則的前提下，較簡(jiǎn)便的聽(tīng)證會(huì)甚至是書(shū)面的征求意見(jiàn)等簡(jiǎn)易的聽(tīng)證程序也是允許的。
�。ㄈ� 確定聽(tīng)證參與人的法定資格
1、聽(tīng)證代表--健全行政決策聽(tīng)證代表遴選機(jī)制
聽(tīng)證制度的核心是程序的合法與公正�，F(xiàn)在人們對(duì)聽(tīng)證代表議論最多的是聽(tīng)證代表產(chǎn)生的過(guò)程不公開(kāi)、不透明，代表的比例不合理。因此，聽(tīng)證代表的產(chǎn)生，應(yīng)該增加透明度。聽(tīng)證代表包括兩類(lèi)人，一類(lèi)是利害關(guān)系人，另一類(lèi)是專家。對(duì)于這兩類(lèi)人。應(yīng)該采取不同的擇選標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于前者，應(yīng)以利益為標(biāo)準(zhǔn)，即代表有一定的廣泛性；并兼顧到聽(tīng)證代表結(jié)構(gòu)的合理性，使制約機(jī)制達(dá)到最佳效果。對(duì)于后者，應(yīng)以專業(yè)素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)雖然具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)某些專業(yè)性技術(shù)性的行政決策獨(dú)自承擔(dān)有點(diǎn)顯得力不從心，因此，保證聽(tīng)證會(huì)中有一定的專家代表，即聽(tīng)證代表的專業(yè)素質(zhì)往往對(duì)聽(tīng)證會(huì)的成功與否起到?jīng)Q定性作用。
2、聽(tīng)證主持人
聽(tīng)證主持人是一個(gè)處于中立地位的中間人， 不一定是政府部門(mén)，地位的中立有利于提高聽(tīng)證的公信力和避免公眾對(duì)聽(tīng)證公正性的無(wú)端猜忌。有關(guān)法律、法規(guī)沒(méi)有涉及到聽(tīng)證由誰(shuí)主持， 但在實(shí)際操作中由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定為多， 主持人很難獨(dú)立主持聽(tīng)證， 這就可能影響行政決策的公正性。聽(tīng)證主持人主要由專家、學(xué)者、人大代表等組成， 他們要負(fù)責(zé)對(duì)聽(tīng)證參加人進(jìn)行引導(dǎo)并對(duì)其所提供的證據(jù)進(jìn)行初步評(píng)估， 他們要參與到價(jià)格聽(tīng)證的整個(gè)過(guò)程， 對(duì)聽(tīng)證的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督， 這樣才較客觀、公正。
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