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  • 試析法院當(dāng)前信訪存在問題及對(duì)策

    [ 葉文炳 ]——(2003-12-22) / 已閱19609次

    試析法院當(dāng)前信訪存在問題及對(duì)策

    信訪制度,作為中國(guó)最基本的民意表達(dá)制度,是黨、政府和法官密切與人民群眾聯(lián)系的重要橋梁和紐帶,但近幾年這一民意管道出現(xiàn)一些與新新勢(shì)不相符的問題。據(jù)權(quán)威部門的一份資料中顯示,近期以來,群眾集體訪、重復(fù)訪和赴京訪上升幅度大,人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、行為激烈,在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng),嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。而在這些上訪中,40%是反映公檢法機(jī)關(guān)問題的,33%和政府行政工作有關(guān),13%反映單位腐敗,11%是受到不公正待遇的,還有3%的人被認(rèn)為“屬于精神錯(cuò)亂”。面對(duì)這樣嚴(yán)峻的形勢(shì),如何使這一具有優(yōu)良?xì)v史表達(dá)民意制度在法院里再度發(fā)揮其應(yīng)有的作用呢?筆者從下列三個(gè)方面淺析如下:
    一、當(dāng)前法院信訪存在的問題
    1、信訪工作內(nèi)容上的復(fù)雜性
    根據(jù)“信訪目的”統(tǒng)計(jì)看,“求決”和“申訴”分別占信訪總數(shù)的三成和四成。“求決”主要針對(duì)政府的行政工作問題、勞動(dòng)和社會(huì)保障問題、農(nóng)村問題、民事問題;“申訴”問題針對(duì)法院判決不服,對(duì)強(qiáng)制措施以及對(duì)訴訟和程序、國(guó)家賠償和執(zhí)行的不滿等。“申訴”信訪問題,一般通過法院信訪部門努力是可以處訪息訴的,但下列四個(gè)方面的問題單靠法院部門是較難解決的。
    第一、企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題。其中,拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業(yè)后再就業(yè)困難、基本醫(yī)療無保障、社;鸩坏轿坏,是集體上訪中反映較為突出的問題。
    第二、是“三農(nóng)”問題,即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題。主要是反映一些地方農(nóng)村稅費(fèi)改革政策落實(shí)不到位,農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有明顯減輕;一些村組財(cái)務(wù)管理混亂、村委會(huì)換屆選舉不規(guī)范;一些地方違規(guī)征占買賣土地,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且被層層截留克扣,失地農(nóng)民得不到妥善安置;鄉(xiāng)村基層干部作風(fēng)粗暴,干群之間矛盾突出。
    第三、是城鎮(zhèn)拆遷安置問題。主要是反映在城鎮(zhèn)建設(shè)、拆遷等工作中不嚴(yán)格依法辦事,補(bǔ)償和安置不合理,拆遷戶不能及時(shí)回遷,房地產(chǎn)開發(fā)不規(guī)范等問題。
    第四、是基層機(jī)構(gòu)改革中的問題。主要反映一些地方借機(jī)構(gòu)改革增加編制、曾添副職,或借競(jìng)爭(zhēng)上崗收受好處、安排親友,以及精簡(jiǎn)分流搞一刀切等問題
    2、信訪渠道在一定程度上存在不暢
    目前,越級(jí)上訪和進(jìn)京上訪的人員已成了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。在眾多越級(jí)上訪人,安徽人朱正亮和福建人張理積是醒目的兩位,他們都選擇以在天安門廣場(chǎng)自焚這種激烈的方式,試圖引起各界的關(guān)注,他們的代價(jià)是一個(gè)是渾身燒傷,一個(gè)是被以妨礙公共秩序罪判了6年徒刑。是誰(shuí)促使他們用這樣慘烈的方式告“御狀”呢?是誰(shuí)使這一具有優(yōu)久歷史的民意管道出現(xiàn)如此問題呢?究其原因主要有四個(gè)方面:
    第一,對(duì)信訪舉報(bào)進(jìn)行壓件。由于信訪機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)職能部門的約束力,大部分信訪事項(xiàng)被無形地壓件消化掉了,許多信件批轉(zhuǎn)到有關(guān)庭室就石沉大海了,使大部門的信訪問題該在基層解決而未解決。
    第二,現(xiàn)在的信訪部門存在對(duì)上訪群眾采取一送了之、一接了之了的做法,治標(biāo)不治本。這是造成重復(fù)上訪的另一個(gè)重要原因。
    第三,現(xiàn)在的信訪機(jī)構(gòu)類似于一個(gè)“群眾接待室”,做些“收收信件、聽聽意見、報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)、等待處理”的簡(jiǎn)單工作,僅起著民意通道作用,但由于本身并不具備一定的權(quán)限而無法使這一民意管道暢通。
    第四,信訪部門職能的虛化、軟化。當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)問題的最終解決權(quán)依舊掌握在有關(guān)職能部門手中時(shí),他們就干脆直接尋找有關(guān)部門或上級(jí)部門解決問題了,這是造成越級(jí)上訪大量上升的重要原因。
    第五,相互推諉使本該得到及時(shí)處理的信訪件得不到有效解決。上級(jí)部門按規(guī)定不直接處理信訪問題,即使有人來信來訪,也只是告知信訪人到有管轄權(quán)的部門投訴,或是將信訪件轉(zhuǎn)到有關(guān)基層部門處理,于是出現(xiàn)了“相互推諉”的現(xiàn)象,造成信訪件無法得到有效處理。
    二、法院信訪工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)重塑
    從上述信訪存在的問題來看,無非兩個(gè)方面:一個(gè)方面是信訪工作內(nèi)容的復(fù)雜性,這些問題單憑法院部門的努力是沒有辦法的。要想解決這些問題,信訪機(jī)構(gòu)就應(yīng)從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀和深層,推進(jìn)民意的社會(huì)與政治管道中進(jìn)行重塑,在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重新梳理,從長(zhǎng)效上建立起紓緩社會(huì)矛盾的通道。這個(gè)問題涉及的內(nèi)容很大,在此筆者不作探討。筆者在這想談的就是法院當(dāng)前應(yīng)當(dāng)如何在現(xiàn)有的法律規(guī)定下來重塑法院的信訪工作機(jī)制。
    (一)更新法院信訪理念,確立法院信訪工作的目標(biāo)和思路。
    法院信訪工作做得好壞,不僅直接關(guān)系到法律的權(quán)威和社會(huì)的穩(wěn)定問題,而且還直接關(guān)系到法院審判質(zhì)量問題。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到,法院的信訪工作與政府部門的信訪工作有很大的不同,作為一級(jí)政府信訪部門,她面對(duì)所有部門和社會(huì)的信訪問題,但法院則只是針對(duì)自己的問題。基于對(duì)法院的信訪工作有了較為充分的認(rèn)識(shí),使得我院很快抓住了法院信訪的源頭性工作,即“公正審判,公正執(zhí)行”、“準(zhǔn)確解答,程序處訪”、“以誠(chéng)以信待人,以法以理服人,以德以廉感人”,并建立每月一次信訪分析報(bào)告,從報(bào)告中所反映出來的各項(xiàng)指數(shù)作為法院審判和執(zhí)行工作晴雨表和溫衡計(jì),作為院領(lǐng)導(dǎo)開展各項(xiàng)工作的重要參照信息,提出了信訪工作應(yīng)“增強(qiáng)憂患意識(shí),確立社會(huì)危機(jī)感”,引導(dǎo)全院干警充分認(rèn)識(shí)到信訪工作的核心問題,克服不正確的思想認(rèn)識(shí),增強(qiáng)每位同志的信訪工作使命感,并提出“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)負(fù)責(zé)”,辦案責(zé)任和信訪責(zé)任合二為一。只要在這樣信訪工作的氛圍下,就能在干警中形成了“人人是窗口,個(gè)個(gè)是形象”的共識(shí)。為信訪工作提升奠定了思想根基,明確了目標(biāo)和思路。
    (二)科學(xué)建制疏通信訪這一民意管道,以求準(zhǔn)確掌握點(diǎn)和面的信訪信息,終求信訪工作主動(dòng)性和程序性。
    1、意管道,準(zhǔn)確掌握點(diǎn)和面的信訪信息,為階段性有效工作奠定基礎(chǔ)。
    近幾年來,一些地方官員長(zhǎng)期習(xí)慣以打壓的方式對(duì)待上訪者,有的地方甚至打出“嚴(yán)厲打擊越級(jí)上訪”的標(biāo)語(yǔ),致使這一具有優(yōu)良?xì)v史表達(dá)民意制度受到嚴(yán)重挑戰(zhàn),這一民意管道也受到嚴(yán)重堵塞。而法院信訪工作則從疏通信訪渠道開始。信訪的“窗口”建設(shè)固然十分重要,但這畢竟是被動(dòng)性抓好信訪的一個(gè)方面而已,因此,法院不應(yīng)停留在信訪的“窗口”點(diǎn)和面上(即提高“窗口”的裝備和力克“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”)這一層次上,而是結(jié)合法院的信訪分布情況,主動(dòng)收集信訪信息,對(duì)老上訪戶和矛盾易激化戶不是壓制,而是主動(dòng)訪上門。為了達(dá)到這個(gè)目的,筆者認(rèn)為,應(yīng)著力完善了接訪的工作機(jī)制,建立院領(lǐng)導(dǎo)接訪為重,以立案庭為主,以各個(gè)業(yè)務(wù)庭為輔的大信訪格局。這種格局經(jīng)一些法院實(shí)踐證明能夠按預(yù)定的目標(biāo),全面掌握到當(dāng)?shù)胤ㄔ盒旁L信息,不僅能為階段性排查工作奠定良好基礎(chǔ),而且能有效防止民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生,發(fā)揮信訪的延伸功能,用法律撐起一片藍(lán)天的信訪格局。
    2、建立廉潔高效的處訪綠色通道。信訪信息有了,采集量有了,這僅僅是為做好信訪工作開了個(gè)頭,關(guān)健還在于處訪的效果上。為此,為了使法院處訪也能程序化、規(guī)范化,根據(jù)信訪實(shí)質(zhì),應(yīng)建立一套信訪處訪的流程管理制度,建立廉潔高效的信訪綠色通道。在建立該通道前,首先建立信訪工作流程管理,對(duì)信訪工作各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效管理,保證信訪渠道的暢通和行之有效的處訪辦法。信訪工作主要環(huán)節(jié)有:接待、登記、分流、審查、處理、反饋和統(tǒng)計(jì),在對(duì)這七個(gè)環(huán)節(jié)上實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理,限定了各個(gè)環(huán)節(jié)的工作時(shí)間,從而保證一般來訪件能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的一律當(dāng)場(chǎng)答復(fù),不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的應(yīng)在一定期限內(nèi)給予答復(fù)。
    3、賦予立案庭一定的協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。立案庭的信訪崗位處訪過程涉及到其它庭的問題,可以行使一定的協(xié)調(diào)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)于按信訪工作責(zé)任制接待處理的上訪,信訪部門除進(jìn)行登記外,有權(quán)對(duì)辦理落實(shí)情況下達(dá)接訪通知單進(jìn)行監(jiān)督。具體承辦單位應(yīng)按通知時(shí)限和要求進(jìn)行辦理,并在3日內(nèi)填寫接訪處理回執(zhí)單,將辦理情況呈報(bào)立案庭信訪督辦組;對(duì)未及時(shí)和按要求辦理的,有權(quán)發(fā)布信訪工作通報(bào),并及時(shí)報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)研究處理;對(duì)領(lǐng)導(dǎo)接待信訪決定辦理的事項(xiàng),有權(quán)督促有關(guān)部門落實(shí)辦理;對(duì)來訪內(nèi)容涉及法官違法亂紀(jì)的,可直接將材料轉(zhuǎn)交紀(jì)檢監(jiān)察部門,并協(xié)同辦理。
    (三)明確法院信訪工作重點(diǎn)和短、中、長(zhǎng)期的具體任務(wù)。
    1、明確信訪主要問題。法院信訪問題主要兩個(gè)方面:一方面是重點(diǎn)的信訪問題。企業(yè)的重組或改制、城建拆遷和機(jī)構(gòu)改革所引發(fā)的信訪問題是目前短期信訪工作的重軸之戲。在一些改革或建設(shè)過程中難免出現(xiàn)一些短期利益重新配置問題,這些問題如果發(fā)展到訴訟時(shí),單憑法院力量是不好處理的,也容易引發(fā)集體上訪問題。對(duì)此類問題,法院則應(yīng)以“大局意識(shí)、宗旨意識(shí)和社會(huì)危機(jī)意識(shí)”為指導(dǎo),在爭(zhēng)取黨委有關(guān)部門大力支持的同時(shí),充分應(yīng)用法律杠桿功能進(jìn)行疏導(dǎo)和排難,確立當(dāng)?shù)馗闹埔?guī)則。
    另一方面則是正常的信訪問題。這些問題來自人們對(duì)司法日益增長(zhǎng)的需求與司法滯后性提供的司法服務(wù)之間矛盾引起。這些問題主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面:1、我國(guó)民事程序設(shè)置有一定的缺陷,影響到當(dāng)事人對(duì)審判結(jié)果的接受,對(duì)審判質(zhì)量發(fā)生質(zhì)疑,此類問題仍是群眾上訪的原因之一;2、執(zhí)行程序無法像審判程序那樣較為集中和公開,致使當(dāng)事人對(duì)執(zhí)行不到位的案件歸責(zé)于執(zhí)行人員的不公,或有些執(zhí)行人員怠于執(zhí)行所引發(fā)的上訪現(xiàn)象。3、民商事申訴復(fù)查時(shí)間過長(zhǎng)引發(fā)上訪現(xiàn)象也是存在。
    2、明確信訪的短、中、長(zhǎng)期目標(biāo);谏鲜鲆恍﹩栴}的認(rèn)識(shí),各地法院應(yīng)當(dāng)明確信訪工作的總體規(guī)劃,并制定出短、中、長(zhǎng)期目標(biāo)。
    短期目標(biāo)集中在立案庭里來完成,在立案庭里建立快速接訪和處訪機(jī)制,快速接訪和處訪體現(xiàn)在立案庭內(nèi)安裝了信訪接待和立案咨詢專線電話,設(shè)立專人接聽。群眾不僅可以通過該電話反映問題,及時(shí)得到答復(fù),而且可以通過電話預(yù)約院長(zhǎng)接待,獲得有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的解答。
    同時(shí)設(shè)立常規(guī)縝密接訪和處訪機(jī)制,法院應(yīng)本著取信于民和便民、利民的原則,堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭,對(duì)來訪的人民群眾不推不擋,做到有訪必接、有信必復(fù),逐人逐件地予以處理。對(duì)于正在審理或執(zhí)行中的案件,能馬上解決的馬上找有關(guān)部門和人員當(dāng)場(chǎng)予以解決;對(duì)于已經(jīng)審結(jié)或執(zhí)結(jié),涉及有關(guān)程序方面等問題,或者因時(shí)間較長(zhǎng),暫時(shí)解決不了的,由信訪組做好登記,限定時(shí)間予以答復(fù)。而且建立處訪的相對(duì)獨(dú)立程序,讓當(dāng)事人從程序上感受到處訪結(jié)果的公正性與價(jià)值性。
    中期目標(biāo)主要由各個(gè)業(yè)務(wù)庭完成(即抓好審判質(zhì)量和執(zhí)行效率),主要通過兩個(gè)方面來完成。一方面是通過“凸顯程序每個(gè)環(huán)節(jié),彰顯實(shí)體公正”來減少信訪量。不管怎么說,信訪工作當(dāng)然要有個(gè)中期目標(biāo),不能停留在“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的層次,應(yīng)當(dāng)從源頭性工作抓起,群眾針對(duì)法院上訪無非就是辦案質(zhì)量問題和隊(duì)伍建立問題,對(duì)隊(duì)伍建設(shè)問題老百姓也只能議論議論而已,要發(fā)展到上訪也只是極個(gè)別。因此可以說,來到法院上訪或針對(duì)法院上訪的基本上都是反映審判與執(zhí)行不公的問題。為此筆者建議,信訪最終問題還是“解鈴還得系鈴人”,但如何真正來提高辦案質(zhì)量呢?這是個(gè)大問題,特別目前法官隊(duì)伍還不具有個(gè)性化公信力時(shí),為提高當(dāng)事人對(duì)審判結(jié)果的接受,辦法就只有一個(gè),那就是加大辦案程序建設(shè),把一個(gè)復(fù)雜性的程序工作變得十分具體,應(yīng)當(dāng)制定出《審判流程管理制度》、《公開排期開庭制度》、《執(zhí)行工作管理制度》等制度,“凸顯程序每個(gè)環(huán)節(jié),來彰顯實(shí)體公正”。實(shí)踐證明這些舉措在一些法院的成功實(shí)施得到當(dāng)事人極大的信賴,可以真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的信訪中期目標(biāo)。
    另一方面是通過理性化的庭前調(diào)解,來促信訪量下降。今年來,一些法院在立案庭里建立起具有相對(duì)獨(dú)立程序的庭前調(diào)解機(jī)制,并建立調(diào)審相對(duì)分離的庭前調(diào)解模式,使庭前調(diào)解在效率化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了理性化和形式高等化,極大促進(jìn)調(diào)解案件意志自治和質(zhì)量的提高。在這種模式下實(shí)現(xiàn)的庭前調(diào)解案件中,當(dāng)事人反悔或申請(qǐng)執(zhí)行很少,調(diào)解理性化和形式高等化也充分體現(xiàn)其中。最終當(dāng)事人止?fàn)幭⒃A了,也真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的社會(huì)效果。
    (四)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化辦案責(zé)任與信訪責(zé)任合二為一的責(zé)任追究機(jī)制。
    1、加大隊(duì)伍建設(shè),嚴(yán)防因隊(duì)伍問題引起上訪。針對(duì)社會(huì)各界對(duì)法院提出的期望和建議,法院應(yīng)突出重點(diǎn),著力解決好法官職業(yè)道德方面存在的問題,重點(diǎn)檢查是否存在“關(guān)系案、人情案、金錢案”的問題,是否與當(dāng)事人有“三同”問題,并向社會(huì)公開承諾,凡對(duì)當(dāng)事人態(tài)度冷、硬、橫,工作作風(fēng)差、紀(jì)律懶散的調(diào)離工作崗位;對(duì)“吃、拿、卡、要”和違法審判違法執(zhí)行的,視其情況,作出相應(yīng)的處理。對(duì)超審限無正當(dāng)理由的按照“兩個(gè)辦法”的規(guī)定予以追究。這些措施實(shí)行后,隊(duì)伍只要沒有問題了,也就不存在針對(duì)法院干警提出上訪的現(xiàn)象。
    2、強(qiáng)化信訪責(zé)任追究制。信訪是反映案件質(zhì)量和審判作風(fēng)最直接、最敏感的窗口?墒,當(dāng)前法院很少建立信訪獎(jiǎng)懲機(jī)制,導(dǎo)致責(zé)任性上訪不斷,損害了法院形象,敗壞了法官聲譽(yù)。為實(shí)現(xiàn)信訪工作與獎(jiǎng)懲機(jī)制的對(duì)接,法院應(yīng)制定了“辦案責(zé)任與信訪責(zé)任合二為一的信訪責(zé)任追究制”,明確了什么是責(zé)任性上訪,規(guī)范了追究責(zé)任性上訪的程序和標(biāo)準(zhǔn),有效地抑制了責(zé)任性上訪。以往,法官只管審理案件,結(jié)果官了民不了,案結(jié)事不了。新的信訪機(jī)制將審判責(zé)任與信訪責(zé)任相對(duì)接,誰(shuí)承辦的案件引發(fā)的問題誰(shuí)負(fù)責(zé)。讓每位法官都增強(qiáng)了事業(yè)心和責(zé)任感,不僅力爭(zhēng)把正在審理的案件辦成“鐵案”,而且都主動(dòng)做好當(dāng)事人的服判息訴工作,真正做到“官了民了,案了事了”。
    (五)開拓創(chuàng)新,勇于實(shí)踐,積極探索信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制
    申訴和申請(qǐng)?jiān)賹,是法律賦予當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利,也是信訪工作建立長(zhǎng)效機(jī)制的突破口。但法律對(duì)申訴復(fù)查并未作詳細(xì)的規(guī)定。這就給人造成“暗箱操作”的印象,以致少部分案件當(dāng)事人不服裁判,反復(fù)申訴上訪甚至多頭上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪,嚴(yán)重影響社會(huì)的安定穩(wěn)定。為了使申訴和申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)范化,法院應(yīng)針對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彴讣䦟?shí)行公開聽證,但同時(shí)也規(guī)定,當(dāng)事人只有闖“三關(guān)”,才能進(jìn)入實(shí)體審理。第一關(guān)是接待法官的初步認(rèn)定;第二關(guān)是信訪合議庭的合議;第三關(guān)是院審判委員會(huì)的審查。如果認(rèn)定不符合再審條件的,耐心做好服判息訴工作。
    應(yīng)當(dāng)說,目前信訪機(jī)構(gòu)雖未從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀和深層,推進(jìn)民意的社會(huì)與政治管道中進(jìn)行重塑,在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重新梳理,未從長(zhǎng)效上建立起紓緩社會(huì)矛盾的通道,但法院的信訪工作,不能等待,只能以最主動(dòng)積極的方式來把法院信訪工作推向理性化和形式高等化,并積極紓緩著社會(huì)交匯到法院的各種矛盾,用法律撐起信訪一片藍(lán)天。
    (漳平市法院葉文炳,聯(lián)系電話:0597-7523964)




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