[ 鐘正飛 ]——(2013-7-1) / 已閱8244次
摘要：本文具體討論了我國目前行政訴訟的合法性原則以及執(zhí)行具體行政行為合法性審查原則的現(xiàn)狀、缺陷, 針對這些現(xiàn)實問題, 結(jié)合理論實踐，提出了具體行政行為的合法性從哪些方面進行審查。
關(guān)鍵詞：具體行政行為 合法性審查要素
一、具體行政行為的概述
具體行政行為是指行政主體為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)和任務(wù)，依職權(quán)或應(yīng)行政相對人的申請所實施的對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為，包括作為和不作為。我國《行政訴訟法》第5 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查�！蔽覈缎姓䦶�(fù)議法》第27 條規(guī)定:“行政復(fù)議機關(guān)對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據(jù)不合法，本機關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理”�？梢�，具體行政行為合法是依法行政的最為核心的構(gòu)成要素。
二、具體行政行為的合法性審查要素
結(jié)合實踐和理論，對于具體行政行為的合法性主要從以下幾個方面進行審查。
第一，行政主體必須合法
具體行政行為的主體應(yīng)該具有行政主體資格。行政主體是代表國家行使行政事務(wù)管理權(quán)的組織。這就要求：首先，行政主體應(yīng)具備行政主體資格。在我國，享有行政權(quán)資格的組織，主要是行政機關(guān)，此外還有法律授權(quán)組織。我國的行政機關(guān),，是中央和地方各級人民政府及其職能部門。并不是所有的行政機關(guān)都是行政主體，行政機關(guān)成為行政主體的法定條件是：依法設(shè)立。行政機關(guān)是由國家依照憲法和行政組織法的規(guī)定設(shè)立的，設(shè)置的方法和程序依照法律規(guī)定進行，不得隨意亂設(shè)，臨時增設(shè)，更不得假冒行政機關(guān)。其次，實施行為的公職人員應(yīng)具有合法的身份。即：代表行政主體實施行政行為的公職人員應(yīng)當(dāng)是有合法公職人員身份的人員，包括通過授權(quán)或委托取得實施行政行為的資格。能以自己的名義獨立行使行政權(quán)，并獨立承擔(dān)法律責(zé)任。享有行政主體資格，是實施行政行為的前提條件。但在現(xiàn)實生活中, 有的地方仍然黨政不分，尤其以黨代政現(xiàn)象普遍存在，由黨委及黨務(wù)工作者實施行政行為；有的地方亂設(shè)行政機關(guān)及臨時機構(gòu)；有的行政機關(guān)出于特殊需要，聘用不具有行政職務(wù)關(guān)系的外來人員，或準許內(nèi)部管理人員及工勤人員對外實施行政行為；有的社會組織及其人員，不享有行政權(quán)，卻千方百計實施行政行為，構(gòu)成假冒行政。因此，判定行政行為合法性時，首先要審查其行政主體資格，看其是否是合法的真實的行政主體。
第二，行政權(quán)限必須合法
具體行政行為應(yīng)當(dāng)在行政主體的法定權(quán)限內(nèi)作出。這就要求：首先，行政主體必須是在自己的事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級別管轄權(quán)的范圍內(nèi)作出行政行為。其次，行政行為的實施沒有濫用職權(quán)的情形。行政權(quán)是行政主體管理國家行政事務(wù)的權(quán)力。法律是授權(quán)的唯一根據(jù)，法律沒有授予的權(quán)力，行政主體不得擅自行使。法律明確界定了每個行政主體的權(quán)限范圍，不同的行政主體有不同的行政權(quán)限，不得越權(quán)行政。法律規(guī)定了行政權(quán)運作的時間限制，既規(guī)定了生效、失效時間，又規(guī)定了在各環(huán)節(jié)的運行期限。違背時限規(guī)定，則屬于違法行政。我國憲法第89 條規(guī)定了國務(wù)院享有十八項職權(quán)；地方政府組織法規(guī)定縣級以上的地方人民政府的職權(quán)為十項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)為九項，各種單行法規(guī)明確了行政執(zhí)法機關(guān)的特定職權(quán)，規(guī)定了授權(quán)組織的特別行政權(quán)。各類行政主體必須在各自的權(quán)限范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，不得任意突破權(quán)限范圍。否則為違法無效行政。而在社會生活實踐中，行政越權(quán)現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：（1）縱向越權(quán)。出于地方保護主義，不斷擴充地方權(quán)限，拒不執(zhí)行上級法令，而實施土地政策、土地法令，導(dǎo)致從中央到地方有令不行，有禁不止；（2）橫向越權(quán)。出于部門保護主義，不斷地擴充本部門的權(quán)益，尤其在職能交叉環(huán)節(jié)，不遺余力地搶權(quán)奪錢，在無錢的地方，則互相推諉，不負責(zé)任，放棄職權(quán)，以金錢利益大小作為用權(quán)的標(biāo)準。（3）區(qū)域越權(quán)。行政管轄區(qū)域，是行政權(quán)的地理界限，不同的行政機關(guān)有不同的管轄領(lǐng)域，相同的行政機關(guān)有明確的區(qū)域界限。而實踐中，有的行政機關(guān)借口行政執(zhí)法需要，經(jīng)常將權(quán)力伸向他人區(qū)域，且不履行行政協(xié)助和告知程序。
第三、行政內(nèi)容必須合法
行政內(nèi)容合法，是指行政主體按照法律的具體規(guī)范實施行政行為。具體要求是：首先，行政行為的內(nèi)容必須符合法律宗旨、法律原則、法律規(guī)范，尤其是羈束性行政行為，要不折不扣地按法律規(guī)范辦事，不得有絲毫偏差；自由裁量行政行為，必須在法定的幅度、范圍內(nèi)做出，做到公正合理。其次，行政行為內(nèi)容必須明確具體，正確適用法律法規(guī)，便于行政相對人的理解和執(zhí)行。再次，行政行為的內(nèi)容，要切實可行，符合法律宗旨和行政管理目標(biāo)，經(jīng)過人們的努力，能夠得以實現(xiàn)。但在現(xiàn)實中，行政內(nèi)容違法現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：（1）適用法律法規(guī)錯誤。有的執(zhí)法者基于本單位本部門的利益，選擇與已有利的法律條文；有的習(xí)慣于傳統(tǒng)作法，按文件政策辦事，置法律于不顧；有的面對復(fù)雜事務(wù)選用法規(guī)，牽強附會；有的不能全面掌握行政法規(guī)范，過失選錯。（2）是濫用行政權(quán)。有的執(zhí)法者為謀求私利，尋求權(quán)力租金，恣意曲解法律內(nèi)容，貪贓枉法。吃拿卡要，滋生腐敗行為。（3）草率行政。有的行政執(zhí)法者，行為粗野，行政草率，面對行政相對人的具體行為，不能依法正確衡量，簡單強硬定性，做出錯誤行政決定，導(dǎo)致行政行為事實不清，證據(jù)不足。
第四，行政程序合法
行政程序，是指行政主體實施行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時限和順序。正當(dāng)合理的程序，有利于規(guī)范行政行為，維護行政尊嚴，提高行政效率，有利于行政相對人通過合理的程序，監(jiān)督約束行政，保護自己的合法權(quán)益�，F(xiàn)代行政程序制度的基本內(nèi)容包括：公開制度、告知制度、回避制度、說明理由制度，聽證制度，時限制度，案卷制度等。由于行政行為性質(zhì)上的差異性，導(dǎo)致行政程序的多樣性，一般行政程序為：立案、調(diào)查、決定、聽證、處理, 送達。在行政程序日益規(guī)范的情況下，行政行為必須符合法定行政程序，否則為程序違法，導(dǎo)致行政行為被撤銷。在現(xiàn)實中，行政程序違法的表現(xiàn)是多種多樣的，主要有：（1）暗箱操作。行政程序不公開，相對人不了解，執(zhí)法者依從主觀意愿，隨心所欲地施為。（2）簡化變通。有的執(zhí)法者，認為行政程序復(fù)雜繁鎖，束縛手腳，在實施行政行為中，隨意簡化程序，變通程序，曲解程序規(guī)則，不遵守時限規(guī)定。（3）手續(xù)瑕疵。習(xí)慣于口頭化操作，不履行要式手續(xù)，書面材料缺乏必備要素。限制或剝奪相對人的行政程序權(quán)，如限制聽證，不理會當(dāng)事人的陳述、辯解，不告之法律救濟途徑等。
第五，行為形式合法
行政行為應(yīng)當(dāng)以合法的形式表示自己的存在。大多數(shù)行政行為都是要式行為�！缎姓幜P法》對處罰行為的形式作了嚴格的規(guī)定，對不合格的行政行為，相對人可以拒絕處罰。這就要求要式行政行為必須具備法律所要求的形式。
總結(jié)
上述具體行政行為合法性的五個要件，構(gòu)成一個整體，缺一不可。是衡量行政行為合法性的標(biāo)準。執(zhí)法者可用來自查證行政行為合法性程度，監(jiān)察、審判機關(guān)可用來評判行政行為是否合法，行政相對人可用來檢測行政行為的合法性，監(jiān)督行政，促進行政法治化的快速實現(xiàn)。
參考文獻
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