[ 楊紅良律師 ]——(2014-8-30) / 已閱10328次
PPP模式將開啟我國公共項目建設(shè)的主導(dǎo)局面
在公共領(lǐng)域，所謂PPP模式，籠統(tǒng)地講就是公共部門與私營機構(gòu)合作實施公共項目，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的所有形式。在我國生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域中，僵化的意識形態(tài)逐漸式微，特別是在因“土地財政”的有限性逐漸暴露而導(dǎo)致財力不足以應(yīng)對公共項目需要的現(xiàn)實正在來臨的宏觀大背景下，推行PPP模式，可謂是我國未來發(fā)展公共項目，滿足人民群眾公共需求的必由之路。舍此別無他途。
從這三個P所對應(yīng)的英文詞語Public, Private,Partnership可以看出，一切有私營機構(gòu)、私人參與的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供行為，都可以稱之為PPP，只是在具體的合作模式、法律關(guān)系、收益分配等方面有所不一樣而已。業(yè)界有人將PPP模式與BOT模式作為并列的兩種公共項目實施模式，是不正確的，應(yīng)該是前者包含后者，后者僅是前者的一種具體實現(xiàn)方式而已。
客觀上講，PPP模式運用于公共領(lǐng)域，并不是什么新鮮事。即便在我國，改革開放以來的公共項目建設(shè)，某種意義上講就是不斷引進、深化和推廣PPP模式的歷程。以往政府大包大攬，政府職員既是公共政策的制定者，又是其具體執(zhí)行者的局面，正在逐步減小，大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)正在走向外包的道路。舉個最簡單的例子，以前政府部門上街開展宣傳活動，連塊黑板報都要由政府人員自己設(shè)計、書寫，自己搬上馬路。而如今，這些事務(wù)性的工作，越來越多地由私營性質(zhì)的企業(yè)機構(gòu)來代辦，是為政府“購買服務(wù)”的一個縮影。在大的公共項目中，引進民間資金參與建設(shè)的例子，也已經(jīng)不勝枚舉，大量的高速公路、污水處理、垃圾處理、公共交通等項目中，都有著私營機構(gòu)的身影參與其中，動輒數(shù)億甚至幾十上百億的項目，大量地在采用這種合營模式。
那么為什么說現(xiàn)在我國將掀起PPP模式在公共項目領(lǐng)域的熱潮呢？這要考慮到兩個大的背景因素。一個因素是經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，固有的僵化的意識形態(tài)正在逐步退出歷史舞臺。以往，人們往往會認為，關(guān)系國計民生的公共項目，只能由政府機構(gòu)獨立建設(shè)、獨立運營實施，不能交由民營機構(gòu)辦理。至于這種純粹由政府部門生產(chǎn)和提供的模式所存在的低效率、大浪費等弊病，則往往被認為是無法避免的現(xiàn)象，但如論如何，比起被私營部門運營導(dǎo)致國家安全問題的危險而言，這些弊端也是可以容忍和承擔(dān)的。然而國內(nèi)外的現(xiàn)實已經(jīng)證明，政府機構(gòu)并非絕對的“為公”。按照“公共選擇理論”，政府部門也存在趨利的本性，只要是需要人去操作，任何機構(gòu)和部門都不能避免為了局部利益而犧牲公共利益的危險。正如布坎南所說：“公共選擇理論以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關(guān)于政府的那套浪漫、虛幻的觀念。公共選擇理論開辟了一條全新的思路，在這里，有關(guān)政府工作及統(tǒng)治者的行為的浪漫的、虛幻的觀點已經(jīng)為有關(guān)政府能做什么、應(yīng)該做什么的充滿懷疑的觀點所代替。而且，這一新的觀點與我們所觀察到的事實更為符合。”在此假設(shè)下，吸引私營部門參與公共項目，增加競爭因素，是公共項目中提高效率，減少浪費和腐敗的最好辦法�！靶鹿补芾怼崩碚撛谶@些方面，與“公共選擇理論”，基本持一致立場。就我國而言，公共項目中純粹由政府部門投資、建設(shè)、運營的地方，效率低下，浪費驚人，腐敗高發(fā)，已經(jīng)成為不爭的事實。相反，那些引進了私營力量，強化了合作與監(jiān)督機制的公共項目，卻少了這些負面現(xiàn)象。這些正反兩方面的事實已經(jīng)告訴世人，公共項目領(lǐng)域可以、也應(yīng)該吸引私營部門、私營企業(yè)參與。我國革命時代和計劃經(jīng)濟體制遺留下來的某些固有的意識形態(tài)，在這些領(lǐng)域正在被動搖、消除。
第二個因素，應(yīng)該是更為現(xiàn)實和迫切的因素，則是我國正面臨財力不足以應(yīng)對公共支出需要的局面。綜觀前面二三十年，我國之所以在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域高歌猛進，一個重要原因是“土地財政”提供了充分的財力支持。然而，土地的不可再生性導(dǎo)致這種局面不可能維持長久，而土地財政逐漸萎縮以致公共建設(shè)支出難以為繼的局面，現(xiàn)在正在歷史性地開始形成。近年來，國家財政部等部門的官員，已在多個場合提及這個問題。在很多地方，人們發(fā)現(xiàn)新建公共項目減少了，公共支出降低了。如果簡單地認為這是中央提倡節(jié)儉、廉潔、反腐敗的結(jié)果，那是沒有看到更深層次的原因所在：政府沒錢了，想做也做不起來了。由于遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅等稅種尚未有效開征，政府財力萎縮的局面在短時期內(nèi)估計難以改觀。然而，在我國特殊的執(zhí)政法理背景下，民眾生活水平只能提高不能降低，生活質(zhì)量只能提高不能降低的訴求，導(dǎo)致公共項目是一定要推陳出新的。也正是在這個財力大背景下，審視和研究PPP模式在公共項目中的優(yōu)勢，大膽地引進運用，可謂是時勢所需、水到渠成，當(dāng)然也是不二法門。
近年來民間資本投資無門，游資流動無序的現(xiàn)象，恰好已經(jīng)為國家政府在大量需要“燒錢”的公共項目中實施PPP模式，準備好了資金儲備。一旦法規(guī)健全，政策明確，PPP模式將極大推進我國各地的公共項目建設(shè)，一大批體現(xiàn)政府與私營部門合作共贏，互相監(jiān)督，運營體制機制健全的公共項目將與世人見面，國人將由此享受到更大的福祉。這也可以說是“取之于民，用之于民”的另一種實現(xiàn)形式。
當(dāng)下，我國各地政府在公共建設(shè)領(lǐng)域推行PPP模式的熱情正在高漲。比如，在8月27日舉行的江蘇省首批政府和社會資本合作(PPP)試點項目培訓(xùn)暨推介會上，連云港市新機場建設(shè)等15個項目入選首批PPP模式試點，總投資875億，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾無害處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套等五大領(lǐng)域。
至于PPP的具體實施方式，則有BOT、BOOT、ROT、TOT、BT、BOO等等諸多形式。由于這些公共項目一般具有體量龐大、主體多元等特點，所以往往需要建立一整套錯綜復(fù)雜又疏密有序的法律架構(gòu)，以維持它們的有序推進。從這個意義上講，我國律師，特別是具有公共管理、公共政策專業(yè)背景和公共項目服務(wù)經(jīng)驗的律師，也將迎來一個更為廣闊的法律服務(wù)市場。
上海市金茂律師事務(wù)所 楊紅良律師
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2014年8月30日
