[ 張喜亮 ]——(2015-8-14) / 已閱9052次
從國(guó)有企業(yè)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本并非改革要求
�。劬幷甙矗萁�，山東省出臺(tái)了《關(guān)于深化省屬國(guó)有企業(yè)改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的意見(jiàn)》 和《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，要求從山東省471家國(guó)有企業(yè)中“一次性”劃轉(zhuǎn)百分之三十國(guó)有資本充實(shí)省社會(huì)保障基金，由社�；鹄硎聲�(huì)履行出資人職責(zé)、派出股東董事和監(jiān)事，參加被劃轉(zhuǎn)出國(guó)有資本的國(guó)有企業(yè)管理。兩個(gè)文件甫一出臺(tái)，引起了不少學(xué)者、官員的熱議。對(duì)此，國(guó)資國(guó)企資深專家張喜亮研究員撰寫此文，與關(guān)注國(guó)企國(guó)資改革的各界人士商榷。
作者 張喜亮
近期，山東省制定了《關(guān)于深化省屬國(guó)有企業(yè)改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)和《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，引起了強(qiáng)烈反響，各方有贊有彈，說(shuō)法不一。
在筆者看來(lái)，“直接從國(guó)有企業(yè)中一次性劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的做法沒(méi)有領(lǐng)會(huì)到黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的要義。
深刻領(lǐng)會(huì)《決定》的要義
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生�！薄稕Q定》雖然提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”，但是，并沒(méi)有要求直接從“國(guó)有企業(yè)”中劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本�！稕Q定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”只是一個(gè)概括性表述，至于劃轉(zhuǎn)的主體、劃轉(zhuǎn)的客體、劃轉(zhuǎn)的方式、劃轉(zhuǎn)的程序等等，則是在后邊的內(nèi)容得到闡釋：“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生�！眹�(guó)有企業(yè)之國(guó)有資本上繳的收益，不僅僅是用于保障，還用于改善民生等方面。
《決定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的要求，實(shí)際上是一個(gè)分配的問(wèn)題，至少包括三個(gè)層次：一是提高國(guó)有資本收益上繳比例，并非直接從國(guó)有企業(yè)中劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本，“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例”;二是國(guó)有資本收益比例需要“逐步”提高，明確了時(shí)間表和封頂比例，“2020年提到百分之三十”;三是不僅用于保障，還有改善民生等其他用途，“更多用于保障和改善民生”。由此可見(jiàn)，充實(shí)社會(huì)保障基金并非是國(guó)有企業(yè)的責(zé)任，國(guó)有企業(yè)有義務(wù)逐步提高國(guó)有資本收益的上繳比例，至于具體充實(shí)社會(huì)保障基金和改善民生或其他用途及分配比例，則是公共財(cái)政管理職能部門的工作。
削弱國(guó)企功能不是改革
習(xí)近平總書記要求推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革：要有利于國(guó)有資本保值增值，有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國(guó)有資本功能。 直接從國(guó)有企業(yè)中劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本，實(shí)際上是分散國(guó)有資本的措施，分散國(guó)有資本客觀上是削弱了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)有資本功能。
習(xí)近平總書記今年7月中旬在吉林長(zhǎng)春考察調(diào)研國(guó)有企業(yè)時(shí)明確指出：深化國(guó)有企業(yè)改革，要沿著符合國(guó)情的道路去改;國(guó)有企業(yè)特別是中央管理企業(yè)，在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，在我們黨執(zhí)政和我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中也是起支柱作用的，必須搞好;國(guó)有企業(yè)是推進(jìn)現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，要堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)在國(guó)家發(fā)展中的重要地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持把國(guó)有企業(yè)搞好、把國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)不動(dòng)搖。直接從國(guó)有企業(yè)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本，是在削弱國(guó)企、削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的行為。直接劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)之國(guó)有資本非但不是搞好國(guó)有企業(yè)、做大做強(qiáng)做優(yōu)的上策，卻可能是掏空國(guó)有企業(yè)之舉。
回歸“多頭監(jiān)管”舊體制要不得
一次劃轉(zhuǎn)把國(guó)有企業(yè)百分之三十的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，由社�；鹄硎聲�(huì)持有。社�；鹄硎聲�(huì)據(jù)此則成為了股東，履行劃轉(zhuǎn)股權(quán)出資人職責(zé)，對(duì)所持有的國(guó)有資本實(shí)施監(jiān)管。社保基金理事會(huì)與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)派出各自的股權(quán)董事、監(jiān)事進(jìn)入國(guó)有企業(yè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。這樣的構(gòu)架表面上是實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，對(duì)完善國(guó)有企業(yè)法人治理、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的意義。按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，政府財(cái)政機(jī)關(guān)會(huì)同人力資源和社會(huì)保障機(jī)關(guān)是社保基金會(huì)監(jiān)督管理部門。兩個(gè)以上政府行政部門監(jiān)管社會(huì)保障基金理事會(huì)，社會(huì)保障基金理事會(huì)再派出股東董事和監(jiān)事直接參加國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理，客觀上強(qiáng)化了“政企不分”，更是回歸了改革前“五龍治水”的舊體制。這有悖于國(guó)企社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，不是全面深化改革而是歷史的倒退。完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制就是要徹底改變“政企不分、多頭監(jiān)管”致使決策效率低下、責(zé)任主體缺失的行政監(jiān)管的格局，促使國(guó)有企業(yè)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。
社保理事會(huì)監(jiān)管國(guó)企有悖其責(zé)
按照有關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定，社會(huì)保障基金理事會(huì)的主要職責(zé)是：管理通過(guò)減持國(guó)有股所獲資金、財(cái)政撥入的資金及其他方式籌集的資金;根據(jù)財(cái)政機(jī)關(guān)、人力資源和社會(huì)保障機(jī)關(guān)共同下達(dá)的指令和確定的方式撥出資金;選擇并委托國(guó)內(nèi)外專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)保值增值;向社會(huì)公布社會(huì)保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)狀況。
社會(huì)保障基金理事會(huì)承擔(dān)著來(lái)自各種渠道資金的“保值增值”職責(zé)，通過(guò)“選擇并委托國(guó)內(nèi)外專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行運(yùn)作”，而非直接投資運(yùn)作基金或直接委派董事、監(jiān)事參加企業(yè)管理�！吧鐣�(huì)保障基金理事會(huì)”履行國(guó)有資本出資人職責(zé)，派出股東董事、監(jiān)事直接參加被“劃轉(zhuǎn)”出國(guó)有資本的“國(guó)有企業(yè)”之管理，客觀上分享了作為人民代表大會(huì)批準(zhǔn)統(tǒng)一監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的特設(shè)機(jī)構(gòu)即國(guó)資委的職權(quán)，有悖于社會(huì)保障基金法定的性質(zhì)和職責(zé)。
國(guó)企股權(quán)未必充實(shí)社保基金
直接從國(guó)有企業(yè)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本歸屬社�；�，表面上使社會(huì)保障基金獲得了更多的資金，實(shí)際上只是獲得了國(guó)有企業(yè)的股權(quán)，而不是以資金的形式充實(shí)社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金董事會(huì)成為國(guó)有企業(yè)股東，未必對(duì)社保基金有好處。社會(huì)保障基金理事會(huì)作為投資人必須要承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保障基金是人民的保命錢，社會(huì)保障基金理事會(huì)職責(zé)決定其必須確保社會(huì)保障基金的安全和保值增值，其對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)之承受力是相當(dāng)脆弱的，一旦虧損則不僅僅是社會(huì)輿論的壓力，對(duì)全國(guó)人民無(wú)法交代，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展將產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。
沒(méi)有證據(jù)能夠證明有了社會(huì)保障基金理事會(huì)這個(gè)股東以后，國(guó)有企業(yè)就能夠完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，國(guó)有企業(yè)就能夠使國(guó)有資本更安全、決策更正確和執(zhí)行更高效。
社保理事會(huì)與國(guó)資委難成“一致行動(dòng)人”
社會(huì)保障基金理事會(huì)即便是持有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，其性質(zhì)決定之必然是“財(cái)務(wù)投資者”即更關(guān)注于回報(bào)。國(guó)資委作為全民所有的國(guó)有資本法定出資人代表，其性質(zhì)決定之必須是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的“戰(zhàn)略投資者”即更注重的是服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。作為注重本金安全與利潤(rùn)回報(bào)的財(cái)務(wù)投資者“社會(huì)保障基金理事會(huì)”，為了其財(cái)務(wù)目的而大量減持國(guó)有股權(quán)或增加國(guó)有股減持頻率，可能導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)股權(quán)頻繁變動(dòng)，股權(quán)分散化還可能導(dǎo)致控制權(quán)的松動(dòng)，則不利于國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)而健康發(fā)展。
從理論上說(shuō)，劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)之國(guó)有資本實(shí)際上是縮減了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)投資國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本數(shù)額，社會(huì)保障基金理事會(huì)作為“財(cái)務(wù)投資者”更加追逐資本回報(bào)兌現(xiàn)而減持或增加減持頻率，還有可能被非國(guó)有資本主體惡意收購(gòu)或稀釋國(guó)有股權(quán)而改變國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)。財(cái)務(wù)投資者與戰(zhàn)略投資者追求的目標(biāo)、功能的定位、考核評(píng)價(jià)等都有著顯著的區(qū)別，很難成為企業(yè)治理中的“一致行動(dòng)人”�！半p頭”監(jiān)管“共治”國(guó)企，必然導(dǎo)致決策掣肘、效能低下，不但難以合力促進(jìn)國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展，而且可能導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)消失。
提高上繳國(guó)資收益比例方能充實(shí)社�；�
改革開(kāi)放30多年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)通過(guò)上繳利潤(rùn)、稅收和國(guó)有資本收益，給予了社會(huì)保障基金大力支持。上世紀(jì)90年代實(shí)施國(guó)有股權(quán)分置改革和國(guó)有股減持措施，國(guó)家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均按融資額的百分之十出售國(guó)有股，通過(guò)劃撥方式轉(zhuǎn)由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)持有，上繳社會(huì)保障基金。國(guó)有企業(yè)目前直接為職工繳納的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)就占職工應(yīng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)工資基數(shù)的近百分之四十。國(guó)有企業(yè)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、提高國(guó)有資本收益上繳比例等多種方式，持續(xù)不斷地加大支持社會(huì)保障基金的支持力度。
據(jù)報(bào)道，2015年社�；鹗詹坏种В云髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，當(dāng)期保險(xiǎn)費(fèi)收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴(kuò)大。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公布的最新研究報(bào)告，全國(guó)社會(huì)保障基金缺口高達(dá)10萬(wàn)億元人民幣。在全國(guó)社�；鸪闪⒊跗�，資金主要來(lái)源包括中央財(cái)政撥款、國(guó)有股減轉(zhuǎn)持、彩票公益金及投資收益等。十幾年來(lái)，社保基金不斷拓展新的籌資渠道，但是，其缺口不但沒(méi)有減小卻越來(lái)越大。
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