[ 黃國鈞 ]——(2004-3-17) / 已閱61173次
論公共行政的現(xiàn)代化
（黃國鈞 18001614@163.com 13508988576）
引 言
公共行政現(xiàn)代化，是指為使我國公共行政制度達到世界先進水平，按照特定的理想模式對公共行政的構(gòu)成要素進行理性化改造，使公共行政制度越來越接近其本身的形式合理性和實質(zhì)合理性①。從法律的觀點來看，所謂公共行政現(xiàn)代化就是法治政府，這個法治不是（由某個統(tǒng)治者）依法而治，而是由法律來統(tǒng)治。
西方國家在上世紀三十年代經(jīng)濟大危機后通過政府廣泛干預(yù)而使經(jīng)濟得以恢復(fù)并走向繁榮，如蘇聯(lián)建國后通過全面的政府計劃經(jīng)濟使之由農(nóng)業(yè)國迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國以及我國在五十年代通過政府對經(jīng)濟及社會生活的全面領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)而使國民經(jīng)濟迅速恢復(fù)、發(fā)展的干預(yù)經(jīng)濟、干預(yù)社會，甚至干預(yù)人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾噰液驼瑖液驼鸩窖葑兂伞靶姓䥽摇�、“全能政府”。�?br>
“行政國家”、“全能政府”是人們在“市場失靈”后對“公共物品”（包括抑制壟斷、防止不正當(dāng)競爭，調(diào)節(jié)社會收入分配，防止貧富過分兩極分化，解決工人失業(yè)、環(huán)境污染、信息不對稱等“外部性”、“內(nèi)部性”問題）需求大量增加后，人們?yōu)闈M足此種需求而自覺或不自覺地制造出來的一種奇特之物。此種奇特之物一經(jīng)制造出來，確實給人們神奇般地生產(chǎn)和提供了各種各樣所需要的“公共物品”，但是，其在生產(chǎn)和提供“公共物品”的同時，也魔術(shù)般生產(chǎn)出各種各樣人們
①高加偉，吳小龍：《論公共行政的現(xiàn)代化》，載《行政法學(xué)研究》2003年第2期P9②姜明安：《新世紀行政法發(fā)展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
所不愿看到的副產(chǎn)品。而且，行政國家、全能政府的副作用隨著時間的推移越來越發(fā)展，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現(xiàn)象即為政府的異化，亦稱“政府失靈”.其主要表現(xiàn)在：(1)對民主、自由和人權(quán)的威脅。行政權(quán)過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它必然形成對民主、自由、人權(quán)的威脅：使議會（或代表大會）徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)本來是人們?yōu)楂@取“公共物品”而設(shè)置的，但是當(dāng)其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人物品”（如金錢、財物，甚至美色）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”。行政權(quán)的濫用和腐敗，有時可以達到令人發(fā)指的地步。如成洪杰案、賴昌
星案、某省省委書記案等等，無不令人發(fā)指。（3）官僚主義和效率低下。“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”是官僚主義和效率低下的生動寫照。（4）人、財、物資源的大量浪費。機構(gòu)重置，重復(fù)建設(shè)，編制臃腫，都增加了國家財政開支，而這些開支及人員，原本可以用來發(fā)展經(jīng)濟，搞國家建設(shè)的，現(xiàn)在卻“內(nèi)耗”而“耗”掉了。（5）人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國家往往與計劃經(jīng)濟制度和福利國家相聯(lián)系。實踐證明，計劃經(jīng)濟和福利國家均不利于培養(yǎng)和激勵人的競爭精神和創(chuàng)新能力。這是行政國家異化的另一種表現(xiàn)。
自從二十世紀中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認識到這種危險。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權(quán)，控制行政權(quán)，
①姜明安：《新世紀行政法發(fā)展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
轉(zhuǎn)化行政權(quán)，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到二十世紀后期，大多數(shù)“行政國家”陸續(xù)逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。（2）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。（3）加強社會自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。①
就我國而言，自八十年代以來，公民參與國家行政管理和國家行政權(quán)力社會化一直通過多種形式、多種途徑在發(fā)展和推進。其主要的形式和途徑有下述諸種：通過法律、法規(guī)規(guī)章授權(quán)非行政機關(guān)的組織行使國家行政職權(quán)；行政機關(guān)委托非行政機關(guān)的組織行使國家行政職權(quán)；社會公共組織根據(jù)內(nèi)部章程行使公共權(quán)力。
社會公行政與國家行政同屬公共行政，二十世紀中期以后，公民逐步廣泛參與公共行政，不僅促進了國家行政的民主化，而且導(dǎo)致了國家行政權(quán)逐步向社會轉(zhuǎn)移和社會公行政，即公民自治的范圍逐步增大。而中國，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家的公共行政，有中國特色的公共行政。因此，在現(xiàn)代社會，在中國，公共行政的現(xiàn)代化還要從以下方面做起：
一 改進黨的領(lǐng)導(dǎo)
在中國，公共行政現(xiàn)代化是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。因此，首先必須改進中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以利于公共行政現(xiàn)代化的進行。而如何改進黨的領(lǐng)導(dǎo)呢？筆者以為，要從以下幾點做起：
首先，黨要依法領(lǐng)導(dǎo)，依法執(zhí)政。黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)是由我國的國家性質(zhì)決定的。在我國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是明確的，黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)也是不容置疑的。在處理黨政分離的問題上，黨的一貫政策是，實施政治和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，通過國家機關(guān)黨組織的作用，貫徹黨的路線、方針和政策，而不包辦政府機關(guān)的具體業(yè)務(wù)。既不能以黨代法，也不能忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)�！稇椃ā返�5條第5款規(guī)定，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。共產(chǎn)黨也不例外。我們要理順黨政關(guān)系，做到黨要管黨，黨政分離，克服黨政不分的弊病。正確處理黨控制政府還是法控制政府的問題。在我們國家，黨管政府，但黨和政府都必須在法律范圍內(nèi)活動，這是最根本的問題。目前我國一定程度上存在著黨代替法規(guī)范政府的不正常現(xiàn)象。
其次就是貪污腐敗問題。我國黨和政府提出“立黨為公，執(zhí)政為民”的口號，可是貪污腐敗現(xiàn)象還是屢見不鮮。有人說過，陽光是最好的防腐劑。因此，構(gòu)筑“陽光政府”是反腐的一項措施。
另外還有黨的作風(fēng)問題。黨代表先進生產(chǎn)力發(fā)展方向，代表先進文化發(fā)展方向，代表最廣大人民的根本利益，因此，黨的形象至關(guān)重要。而這些又通過黨的作風(fēng)體現(xiàn)出來，所以，要改善黨的作風(fēng)。
總之，我們要以馬列主義，毛澤東思想，鄧小平理論為指導(dǎo)，全面貫徹“三個代表”精神，堅持“一個中心，兩個基本點”，以經(jīng)濟建設(shè)為中心不動搖，建設(shè)精神文明、物質(zhì)文明、法治文明的現(xiàn)代化的社會主義國家。
二 新行政管理手段
相對于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統(tǒng)管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序為相對人提供申辯的機會，等等），更在二十世紀中后期新出現(xiàn)，新發(fā)展的許多新管理手段①中得到體現(xiàn)。這些新管理手段主要有下述四種：
（1）行政指導(dǎo)
行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機關(guān)通過發(fā)布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向相對人提供建議、勸告、咨詢等，引導(dǎo)相對人作出某種行為或不作出某種行為，發(fā)展哪些領(lǐng)域、事業(yè)，或抑制哪些領(lǐng)域、事業(yè)等。在許多場合，人們相信行政指導(dǎo)，自愿接受行政指導(dǎo)，行政指導(dǎo)取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指導(dǎo)錯誤或失當(dāng)，導(dǎo)致相對人利益重大損失，行政機關(guān)卻可以以其行為屬于“指導(dǎo)”而非強制為由而不負責(zé)任。在新世
紀，各國行政法無疑將會對行政指導(dǎo)進一步在制度上予以完善，行政指導(dǎo)將不再是完全自由裁量的事實行為，而是應(yīng)受一定法律規(guī)范約束的法律性行為（亦非完全的法律行為）。
（2）行政合同
在現(xiàn)代行政管理中，行政機關(guān)越來越多地運用行政合同手段實現(xiàn)其管理職能。行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政領(lǐng)域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要
①這些管理手段有的也許產(chǎn)生于更早的時期，但是真正在行政管理中得到較廣泛運用，從而得到較大發(fā)展則還是在二十世紀中后期。見姜明安 《新世紀行政法發(fā)展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
國家和公共利益的領(lǐng)域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領(lǐng)域，法律對行政合同手段的運用亦應(yīng)加以嚴格的規(guī)范和控制，如合同的締結(jié)在可能的條件下，應(yīng)采用招標、投標的方式。否則，這一管理方式也極易導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用。
（3）行政獎勵
行政獎勵是行政機關(guān)運用精神和物質(zhì)激勵的方式引導(dǎo)行政相對人作出某種行為，以促成一定行政目標實現(xiàn)的行政管理方式。作為一種新的管理手段，它是傳統(tǒng)管理手段的補充，而非代替?zhèn)鹘y(tǒng)手段。
（4）行政給付
行政給付主要是“福利國家”時代發(fā)展起來的一種管理手段，即行政機關(guān)通過給特定行政相對人發(fā)放撫恤金、救濟金、養(yǎng)老金、失業(yè)補助、最低生活補貼等，以維持處在年老、貧窮、失業(yè)和其他困難情景下的相對人的基本生活，并進而維持社會的安定和社會正常的生產(chǎn)、生活秩序。
上述行政管理手段的變遷，無論是傳統(tǒng)手段內(nèi)容和程序的變革，還是新的手段的產(chǎn)生和形成，都還只限于國家行政機關(guān)行使行政職權(quán)，對社會實施行政管理的領(lǐng)域，至于在行政權(quán)力社會化情形下，非國家的社會公共體行使特定行政職權(quán)，實施一定范圍、一定領(lǐng)域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現(xiàn)了權(quán)力弱化和與相對人的協(xié)商、合作精神。
三 以法治代替人治
------對行政權(quán)力的法律控制
在法治化日益發(fā)展的今天，我國不少地方老百姓在利益受到行政機關(guān)損害后不是去法院尋求保護而是去“上訪”。為什么呢？是他們法律意識淡薄，不知道去法院，還是法律保護不了他們呢？
事實上，他們也曾提起訴訟，就象本文后面所提到的“養(yǎng)豬大王”劉定國案及河北一農(nóng)民用四十頭豬打贏一頭豬的官司案。要么是漫長的訴訟，要么是“法院打白條”（判決得不到執(zhí)行），為什么呢？執(zhí)行難，難在哪里？行政權(quán)力過大，得不到有效控制，實際上，大部分行政案件的審理、判決和執(zhí)行是令法院最為頭疼的事。審理、判決難，更難的是，如果行政機關(guān)不主動執(zhí)行判決，如何去“執(zhí)行政府”？政府掌握著司法機關(guān)的財政、人事等許多命脈，執(zhí)行政府，無疑于“老虎頭上抓虱子”。另外，從“上訪”字面含義就可以看出，這是一種由下而上的不平等方式，其中含有濃厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效應(yīng)”就是最好的人治思想殘余的明證。
從法律的觀點來看，所謂公共行政現(xiàn)代化就是法治，這個法治不是（由某個統(tǒng)治者）依法而治，而是由法律來統(tǒng)治。應(yīng)對政府行政權(quán)力實行有效的法律控制。
行政權(quán)力在今天已經(jīng)滲透到社會生活的每一個角落，對人們的生活產(chǎn)生了全方位的影響。行政權(quán)，立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機關(guān)不僅擴大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權(quán)，行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)，司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得
前所未有的強大。①
綜上所述，行政權(quán)力隨著社會的發(fā)展經(jīng)歷了一個由簡單到復(fù)雜，由弱小到強大的演化歷程。行政權(quán)力的這種不斷擴張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴張的行政權(quán)力，容易導(dǎo)致如下后果：首先，行政權(quán)力的擴張與其運行方式的靈活，外部范圍的不確定性相結(jié)合極易造成對公民個人權(quán)力的侵害。其次，行政權(quán)力的擴張易于造成行政專制，獨裁。再次，權(quán)力與腐敗具有共生性，日益擴張的行政權(quán)力更是為形形色色的權(quán)力腐敗提供了滋生的土壤。
十九世紀英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”行政權(quán)力的范圍的擴張為這種權(quán)力的交換提供了更多的可能，而行政權(quán)力的行使自由度的不斷增加則為權(quán)力腐敗提供了更多的便利。腐敗已成了附在行政權(quán)力肌體上難以清除的惡瘤。如鐵嶺中院2月9日開審盤錦“涉黑案”。盡管黑白不分、官匪合流已成為一些地方黑社會犯罪的特征，學(xué)者們稱之為一鐘“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作為頭目的分局副局長和派出所所長兩名，還是很鮮見的。況且罪惡就是罪惡，不因為它已泛濫就不再駭人聽聞。②
要防止黑白顛倒，就必須從“法制”走向“法治”，也就是從對付黑貓走向制衡白貓�！胺ㄖ巍笔窃醋杂囊环N傳統(tǒng)，它的基本意思是法律必須具有一種根本的精神。法律憑這種精神來區(qū)分黑白，來統(tǒng)治一
① 湛中樂：《論對行政權(quán)力的法律控制》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月18日）② 王怡：《把白貓和黑貓分開》（http://www.chinalawinfo.com，2004年3月15日）
個國家。既統(tǒng)治國家的公民，也統(tǒng)治國家本身。
行政權(quán)力的擴張具有其內(nèi)在的必然性，是社會經(jīng)濟文化不斷發(fā)展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期，不斷提高經(jīng)濟效益，加速社會發(fā)展是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，實行現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標的必然要求。但對社會公平的追求要求我們在注重效益的同時必須加強對行政權(quán)力的法律控制。合法，良好的行政權(quán)力運行狀態(tài)將有助于樹立政府守法，廉潔，高效的形象，并因此而增強公眾對政府的信任。
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