[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-5) / 已閱67018次
申請人民法院強制執(zhí)行是否必須有法律法規(guī)的規(guī)定？否則人民法院將不予受理？
在行政訴訟法實施以前，行政機關(guān)如要申請人民法院強制執(zhí)行，必須有法律法規(guī)的規(guī)定。規(guī)章無權(quán)作此規(guī)定。制定行政訴訟法時曾考慮到這一因素，如仍堅持必須有法律法規(guī)的規(guī)定，則大量根據(jù)規(guī)章作出的具體行政行為，將失去強制執(zhí)行的后盾而變成一句空話。在目前情況下，這將給行政管理帶來難以估計的后果。因此，《行政訴訟法》第66條特別規(guī)定：“公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行�！睋�(jù)此，凡屬行政機關(guān)所作具體行政行為，公民、法人或其他組織既不履行義務(wù)又不起訴的，行政機關(guān)就可以申請人民法院強制執(zhí)行，無須以法律、法規(guī)規(guī)定為限。至于能否執(zhí)行，還需人民法院審查。這是我國基本法律中第一次作出的關(guān)于行政強制執(zhí)行的一般性規(guī)定。在行政訴訟法實施以后，應(yīng)該已經(jīng)不存在申請執(zhí)行必須有法律法規(guī)規(guī)定的限制。
行政機關(guān)向人民法院提出申請強制執(zhí)行后，人民法院應(yīng)在多長期限內(nèi)給予答復(fù)？人民法院如不同意強制執(zhí)行，行政機關(guān)是否可以再向上一級法院申訴？上級法院應(yīng)在多長時期內(nèi)答復(fù)？執(zhí)行費用應(yīng)如何計算等問題，由于至今沒有統(tǒng)一規(guī)定，以至常常發(fā)生矛盾，需要作出規(guī)定。
（二）以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外
例外的根據(jù)就是法律，由法律明確規(guī)定由哪一級政府或哪一行政機關(guān)部門享有哪一種行政強制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒有法律特別規(guī)定的，行政機關(guān)就不享有行政強制執(zhí)行權(quán)。
從我國已有法律規(guī)定的情況看，法律授權(quán)行政機關(guān)享有強制執(zhí)行權(quán)的，大致有下列幾種情形：
（1）屬于各部門專業(yè)范圍內(nèi)的強制執(zhí)行，一般由法律規(guī)定，
專項授權(quán)給主管行政機關(guān)，如：關(guān)于人身權(quán)的，有強制傳喚、強制拘留（《治安管理處罰條例》）、強制履行（《兵役法》）等。屬于財產(chǎn)和其他權(quán)利的，如滯納金（《國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收辦法》）、強制收兌（《違反外匯管理處罰施行細則》）、強制許可（《專利法》）等。（2
）屬于各行政機關(guān)普遍需要的，如強制劃撥、強制拍賣財產(chǎn)，原則上都需申請人民法院強制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個行政機關(guān)，如稅務(wù)（《稅收征管條例》）、海關(guān)、審計等。（3）一項特別的財產(chǎn)權(quán)，
即拆遷房屋、退回土地等，由于這是涉及公民的“命根子”，需特別慎重。原則上都應(yīng)申請人民法院強制執(zhí)行。但是，《城市房屋拆遷管理條例》第15條規(guī)定，強制拆遷既可以由縣級以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，也可由房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。（注：《國務(wù)院公報》1991年第568頁。）
《行政處罰法》第51條第2款規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，將查封、
扣押的財物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵交罰款”，可見，強制拍賣或強制劃撥，都必須由法律規(guī)定。法規(guī)規(guī)定無效。也就是說，按照《行政處罰法》規(guī)定，強制拍賣或強制劃撥的設(shè)定權(quán)屬于法律，其他規(guī)范，如法規(guī)等無權(quán)設(shè)定。這是一項一般性規(guī)定，不僅對不繳納罰款的適用，其精神也同樣適用于其他情況。
必須強調(diào)的是，法律明確規(guī)定行政機關(guān)擁有何種強制執(zhí)行權(quán)，從積極方面說，意味著法律的授權(quán)；從消極方面說，也意味著行政機關(guān)不享有其他種類的行政強制執(zhí)行權(quán)。
六、我國行政強制執(zhí)行的形成和特點
與英美和德奧比較而言，我國行政強制執(zhí)行具有自己的特點，英美法系將強制執(zhí)行作為司法權(quán)的一部分，全部權(quán)力歸司法機關(guān)。這種作法有利于防止行政專橫，保護公民的合法權(quán)益，但不利于提高行政效率。德奧模式將強制執(zhí)行權(quán)交給行政機關(guān)，在早期時，把行政機關(guān)的行政命令權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)合一，無須法律特別規(guī)定；近代則將兩者分開，行政命令權(quán)不再包括行政強制執(zhí)行權(quán)。行政機關(guān)享有的行政強制執(zhí)行權(quán)，必須由法律規(guī)定。這種作法有利于提高行政效率，但在防止行政專橫、防止損害人民合法權(quán)益方面，似嫌不足。我國行政強制執(zhí)行制度是在總結(jié)各國行政強制執(zhí)行制度歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國實際情況形成的。
1.以申請人民法院的強制執(zhí)行為原則，表明強制執(zhí)行權(quán)原則上屬于法院。第一，多一道法院的審查，將有利于減少錯誤，有利于保護公民合法權(quán)益；第二，用“申請”而不用“訴訟”，將有利于提高行政效率。
2.以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外。第一，所謂例外就是法律規(guī)定的例外，法律規(guī)定某一事項可由某一行政機關(guān)強制執(zhí)行時，該行政機關(guān)才有某一事項的強制執(zhí)行權(quán)。第二，從已有立法的情況看，只有那些屬于專業(yè)性、技術(shù)性較強的強制執(zhí)行事項，法律才授予行政機關(guān)。對帶有普遍性的強制執(zhí)行權(quán)，如強制劃撥、強制拍賣財產(chǎn)等，控制極嚴(yán)，法律只授權(quán)個別行政機關(guān)。
可見，我國已經(jīng)形成的強制執(zhí)行制度，借鑒和吸取了各國經(jīng)驗中的有益成分，這是適合中國國情的。
從我國已經(jīng)形成的強制執(zhí)行制度，可以十分明顯地看出，行政強制執(zhí)行是國家機關(guān)對不履行行政義務(wù)者所采取的強制手段。行政強制執(zhí)行的“行政”二字，并不意味著強制執(zhí)行權(quán)屬于行政機關(guān)，而是實現(xiàn)行政權(quán)的手段。行政機關(guān)有權(quán)作出初步行政決定，但無權(quán)自行強制執(zhí)行，除非法律有特別授權(quán)。行政強制執(zhí)行權(quán)與行政決定權(quán)是分離的，決不能把行政強制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的自然組成部分。這表明我國在行政強制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定上，考慮到這一權(quán)力的行使，將直接關(guān)系公民的權(quán)益，因而采取十分謹慎的態(tài)度。同時，應(yīng)該說，這也是我國社會主義民主發(fā)展的重要標(biāo)志。認識這一點至關(guān)重要，因為至今仍有很多人誤以為既然有權(quán)作出行政決定，就有權(quán)強制執(zhí)行；有些法院的同志則認為行政強制執(zhí)行是行政機關(guān)的事，與法院無關(guān)，法院至多只是履行一下審查的手續(xù)。由此在實踐中產(chǎn)生各種問題。
但是，由于我國對行政強制執(zhí)行尚未統(tǒng)一立法，因而上述所謂我國的強制執(zhí)行制度，只是粗線條的概括，實踐中還存在一些問題。
1.哪些情況的強制執(zhí)行權(quán)可授予行政機關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)不明確。
行政強制執(zhí)行權(quán)原則上歸法院行使，但在某些情況下，由法律授權(quán)行政機關(guān)行使，標(biāo)準(zhǔn)是什么？并無法律明確規(guī)定。有人對此作了歸納，認為劃分法院與行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)有下述幾種觀點：（1
）以執(zhí)行標(biāo)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)；（2）以法律后果嚴(yán)重程度劃分；（3）以案件影響大小為標(biāo)準(zhǔn)。凡在該地區(qū)影響大的，由法院執(zhí)行，一般的由行政機關(guān)執(zhí)行；（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社出版，第378—379
頁。）（4）以對相對人權(quán)益影響的大小為標(biāo)準(zhǔn)；（5
）以案件執(zhí)行的難度為標(biāo)準(zhǔn)。（注：馬生安：《論我國行政強制執(zhí)行的模式選擇及其程序設(shè)定》，《行政法學(xué)研究》1997年第3
期第21頁。）本文作者在前面論述行政強制執(zhí)行時，實際上也作了劃分，從形式看，凡法律授權(quán)行政機關(guān)的，由行政機關(guān)執(zhí)行，法律沒有授權(quán)的，全部由法院執(zhí)行。法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是：專業(yè)性、技術(shù)性較強，法院執(zhí)行比較困難，行政機關(guān)執(zhí)行較為方便的，由法律授權(quán)行政機關(guān)執(zhí)行。一般性、普遍性的行政強制執(zhí)行和法律后果嚴(yán)重的，由法院強制執(zhí)行。但所有這些，都是學(xué)者們的概括，常常只是從一個側(cè)面反映出問題的實質(zhì)。
2.法律并未授權(quán)行政機關(guān)可以自行強制執(zhí)行，但行政機關(guān)卻自己強制執(zhí)行了，應(yīng)負什么法律責(zé)任。
這有兩種情況。一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，且強制執(zhí)行本身就是違法的。這種情況處理比較簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，但強制執(zhí)行內(nèi)容是合法的。例如，行政機關(guān)拆除民房，未經(jīng)申請人民法院而自行強制拆除。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發(fā)生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關(guān)部門給直接責(zé)任人員和直接主管負責(zé)人員以行政處分外，似別無良策。
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