[ 趙華棟 ]——(2004-6-19) / 已閱24166次
我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的思考
山西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟法研究生 山西民權(quán)律師事務(wù)所律師 趙華棟 btbuzhd@163.com
【內(nèi)容提要】 本文旨在通過對我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的歷史沿革、現(xiàn)狀以及存在的問題的闡述和分析的基礎(chǔ)上，提出一些可行的對策，以期有利于我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的進一步推進。
【關(guān)鍵詞】 國有資產(chǎn) 監(jiān)督管理體制 職責 政企分開 政資分開 國資委
【正文】
國有企業(yè)改革事關(guān)我國國民經(jīng)濟發(fā)展的全局，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而其中最為核心和最為根本的應(yīng)是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革。同時，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革也是一個不斷深化的過程。
在我們闡述之前首先應(yīng)對國有資產(chǎn)有一個相對明確的界定。
綜觀我國關(guān)于國有資產(chǎn)的現(xiàn)行立法，國有資產(chǎn)的一般包括下列三種法律形態(tài)：1.經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即投入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者按企業(yè)要求經(jīng)營使用的國有資產(chǎn)。在我國的國有資產(chǎn)中，經(jīng)營性資產(chǎn)所占比例1995年底已達78.9%。我國的國有資產(chǎn)管理體制改革，乃至整個經(jīng)濟體制改革，在一定意義上就是圍繞著經(jīng)營性國有資產(chǎn)展開的。2.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，又稱行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，是指不投入生產(chǎn)經(jīng)營，而由國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體(統(tǒng)稱行政事業(yè)單位)用于國家公務(wù)和社會公益事業(yè)的國有資產(chǎn)，以及尚未啟用的國有資產(chǎn)。在我國的國有資產(chǎn)中，非經(jīng)營性資產(chǎn)雖然所占比例較小，但在整個社會系統(tǒng)中處于關(guān)鍵地位，對政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展都有舉足輕重的作用。3.資源性國有資產(chǎn)，即國有自然資源。自然資源是不通過人類勞動而在自然界運動中形成的，在一定條件下有經(jīng)濟價值的物質(zhì)和能量。它作為人類生存的根本和人造財產(chǎn)的源泉，在人類社會的發(fā)展中具有無法取代的地位和作用。尤其是在可持續(xù)發(fā)展的觀念、戰(zhàn)略和模式日益為世界各國所接受的今天，自然資源更是受到國家的特別重視。我國是一個自然資源總量可觀但人均擁有量很少的國家，為有效保護和合理開發(fā)、利用自然資源，一直將其作為國有資產(chǎn)。以上三種是通行的觀點，但實踐中也有觀點認為國有資產(chǎn)尚應(yīng)包括國有無形資產(chǎn)，金融性國有資產(chǎn)，鐵道部國有資產(chǎn)，軍工企業(yè)國有資產(chǎn)等等。但我們這里所討論的主要指經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)，而其他部分則因其特殊性而有著不同的管理體制。
對歷史沿革、現(xiàn)狀以及存在的問題的闡述和分析是尋找對策的依據(jù)。
一、我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的歷史沿革、現(xiàn)狀及存在的問題
我國的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革可以說一直在探索中進行著，因我們所進行的是一項前無古人的偉大變革，也就不可避免會有挫折，這是一個不斷深化和發(fā)展的過程。比如在管理機構(gòu)的設(shè)置上：1988年8月國務(wù)院成立國家國有資產(chǎn)管理局,以行使對中華人民共和國境內(nèi)外全部國有資產(chǎn)的管理職能。1993年11月中共中央十四屆三中全會作出《中共中央關(guān)于建立社會市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,明確對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。在政企分開之外,首次提出了政資分開的概念。1998年國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財政部。機械、化工、內(nèi)貿(mào)、煤炭等15個以主管行業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟部門被改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的"局",并明確不再直接管理企業(yè)。但是形成了“五龍治水”的局面，（即財政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動部負責審批企業(yè)工資總額，被形象地喻為為“五龍治水”。） 由于出資人權(quán)利的分割行使，各個部門從自身部門利益出發(fā)對企業(yè)行使權(quán)利，但卻誰都不承擔責任，使得國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度異常不清晰，國有資產(chǎn)經(jīng)營效益低下，且流失嚴重。2002年11月，中共十六大召開。大會的政治報告針對國有企業(yè)改革的新問題，將重點放在“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制”上面，明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制�！�2003年3月，十屆全國人大批準新一輪機構(gòu)改革，決定設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。由此也啟動了新一輪的改革進程。
那我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制是怎樣規(guī)定的呢？又存在一些什么問題呢？
十六大報告中關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的改革的論述主要有：“在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值�！� 概括起來，現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的基本特征有：1、統(tǒng)一所有，分別代表。2、權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合3、政府的公共管理職能與所有者職能分開，政企分開，兩權(quán)分離。
在新的國有資產(chǎn)管理體制下，企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有。國家實行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。國務(wù)院代表國家對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責。省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務(wù)院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責。也即，國家享有國有資產(chǎn)所有權(quán)；中央和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為政府的直屬特設(shè)機構(gòu)代表同級政府履行出資人職責，監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)。
相對于舊的國有資產(chǎn)管理體制，在新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制下，可以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，有利于企業(yè)清晰產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。地方人民政府不僅行使管理權(quán)，而且代行出資人權(quán)利，并將該權(quán)利授予直屬特設(shè)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，實行管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這克服了舊體制下各個部門都行使權(quán)利卻都不承擔責任的弊端，調(diào)動了地方人民政府的積極性，同時管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的體制使責、權(quán)、利的分配更加合理。因此，新的國有資產(chǎn)管理體制使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)更加清晰，更有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。但是，眾所周知，國家作為所有權(quán)主體的先天缺陷是無法克服的，不承認地方政府的所有權(quán)主體地位是不符合實際的，堅持國家作為國有資產(chǎn)的所有權(quán)主體必然會帶來一系列問題。同時，新的國有資產(chǎn)管理體制是否能使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體最終清晰化，除了所有權(quán)主體的清晰界定外，還有賴于各相關(guān)權(quán)利主體在所有權(quán)實現(xiàn)過程中責權(quán)利關(guān)系的清晰。這有待實踐的進一步檢驗。
“統(tǒng)一所有，分別代表”的體制與原體制的最大區(qū)別就是改“分級管理”為“分別代表”�！敖y(tǒng)一所有”不變，但中央與地方（包括地方上下級政府之間）在國有資產(chǎn)管理中的關(guān)系不再是分級管理關(guān)系，而是分別代表關(guān)系，原來是國務(wù)院總代表，現(xiàn)在是分別代表。分別代表可以解決代理鏈條過長的問題，無疑較原有體制是一個改進，但是地方政府的獨立性依然存在問題，能否在新的體制下真正實現(xiàn)“分級代表”依然是個問題。
作為新一輪改革的一項重要舉措就是設(shè)立國資委，從機構(gòu)上保證改革的推進。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是代表國務(wù)院履行出資人職責、負責監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機構(gòu)，其使命是代表國家履行出資人職責，對授權(quán)監(jiān)管的企業(yè)的國有資產(chǎn)依法進行監(jiān)督和管理。按照權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，國資委的主要職責是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責，指導(dǎo)推進國有企業(yè)改革和重組；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負責人進行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲；通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管；擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地方國有資產(chǎn)進行指導(dǎo)和監(jiān)督；承擔國務(wù)院交辦的其他事項。
國資委的設(shè)置，將有利于發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟，更好地堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，真正使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。但是在其職責設(shè)置和監(jiān)督上仍然存在不少問題。在其幾項職責中，有一些毫無疑問是作為出資人所應(yīng)有的職責，但是讓其可以“指導(dǎo)國企改革與重組”則很容易讓人對其是否能夠真正實現(xiàn)政企分開和政資分開產(chǎn)生合理懷疑�！俺修k本級政府交辦的其他事項”則更加為行政的不當干預(yù)提供了借口。在去年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立不久就發(fā)生了“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會公開招聘國有公司高級經(jīng)營管理者”事件，國資委越俎代庖，行使了應(yīng)由國有獨資公司董事會和經(jīng)理行使的職權(quán)。盡管這只是個例，但是也從一個側(cè)面說明了機構(gòu)的設(shè)立并不能有效保證從根本上實現(xiàn)政企分開和政資分開。機構(gòu)的設(shè)立只是一個開始，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革任重道遠，只有從理念上認識到如何真正發(fā)揮出資人職責，才可以實現(xiàn)改革的應(yīng)有之義和本來目的。
在對國資委的監(jiān)督上也存在著問題，在新的體制下，國資委擁有了更大的職權(quán)，這種集所有權(quán)力為一體的管理模式，在一定程度上當然可能提高效率，然而令人擔心的是：沒有制約的權(quán)力，如何保證它的公平行使？在這里，最大的問題也許在于：如何保證新的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)能夠公平和公正地行使賦予它的權(quán)力，如何對其職權(quán)進行有效的監(jiān)督和制約也是必須思考的一個問題。
發(fā)現(xiàn)問題的根本目的是尋找可行的對策，并以此有效地指導(dǎo)實踐。
二、我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的完善
1、加快推進企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)
這是國資委成立后所做出的和正在推行的一項受到普遍好評的制度，應(yīng)該繼續(xù)推進，有著很大的積極意義。為應(yīng)對加入世貿(mào)組織挑戰(zhàn)，加強企業(yè)法制建設(shè)，促進企業(yè)依法決策和依法經(jīng)營管理，2002年7月，原國家經(jīng)貿(mào)委、中組部、原中央企業(yè)工委、原中央金融工委、人事部、司法部、國務(wù)院法制辦等7部門決定在部分國家重點企業(yè)開展總法律顧問制度試點。經(jīng)過一年多的試點工作，國家重點企業(yè)的法制意識普遍得到增強，企業(yè)法制工作力量得到充實，有力地推動了企業(yè)依法經(jīng)營管理，促進了國有企業(yè)規(guī)范改制。近一年多來，我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)取得了新的進展。在今年和今后一個時期，進一步深化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，加快推進國有企業(yè)改革發(fā)展的任務(wù)和目標，根據(jù)新形勢的發(fā)展變化，加快推進企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的時代要求，是加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的迫切需要，是深化國有企業(yè)改革的重要措施，也是加快國有企業(yè)發(fā)展、做強做大國有企業(yè)的有力保障。
2、進一步明確國資委職責，真正實現(xiàn)政資分開
在國有資產(chǎn)運行系統(tǒng)中，政府具有政、資雙重職能。所謂“政”的職能，即作為政權(quán)主體而對社會、經(jīng)濟實施管理的職能，就其內(nèi)容可稱社會經(jīng)濟管理職能，就其形式可稱行政管理者職能；所謂“資”的職能，即作為國有資產(chǎn)所有權(quán)主體支配國有資產(chǎn)的職能，通常稱所有者職能。在計劃經(jīng)濟中，政、資雙重職能合一，即政府各個部門都兼有行政管理者職能和所有者職能。由于政、資雙重職能的性質(zhì)、目標、管理范圍和行為規(guī)則均不相同，所以，政、資雙重職能合一有明顯弊端，不利于政企分開，不利于平等競爭，不利于維護國有資產(chǎn)所有者權(quán)益，不利于提高行政效率。因此，《中共中央關(guān)于實行社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(1991年)中明確指出，國有資產(chǎn)管理體制必須“按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則”進行改革。在《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)管條例》等法規(guī)中，都肯定了這項原則。政、資雙重職能分開，就是要在政、資雙重職能之間建立一種科學(xué)的分工協(xié)作關(guān)系，亦即二者相對分開的關(guān)系。在我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的推進過程中，這是必須應(yīng)該堅持的一項原則。應(yīng)該進一步明確國資委的職責，將一些行政職能予以取消，使其真正扮演出資人的角色。
3、轉(zhuǎn)變觀念，有力推進改革進程
長期以來我們的改革推進過程中遇到的一個最大的障礙其實就在于一個觀念的問題。因為我們沒有從固有的計劃經(jīng)濟的思想模式中擺脫出來，依然奉行那種思維，是很不利于改革的推進的。我們所應(yīng)做的是轉(zhuǎn)變觀念、解放思想、與時俱進，真正從思想上認識到權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的重要性，理解政企分開、政資分開的深刻內(nèi)涵，這是一個根本性的、治本的問題。
4、推進配套法規(guī)的出臺
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的有效運作，有賴公司法的完善。一切只有在法律的有效規(guī)制下才可以保障其有效運作。制定《國有資產(chǎn)管理法》也是其中的一個應(yīng)有之義。
5、引入信息披露制度
國有資產(chǎn)的蛋糕越來越小，這是很多人都知道的事實�，F(xiàn)在已經(jīng)有不少侵吞國有資產(chǎn)的惡性例子。因此，很多人問：這次新的國有資產(chǎn)管理體制的改革，是不是又一次致富的機會？從過去和其他國家的經(jīng)驗來看，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)無論如何分配，最終總要由某些具體的個人來行使，這個典型的代理問題如何解決，其實是很頭痛。因為國有資產(chǎn)的運營和管理，在很大程度上是在市場上運作的，必須依靠于當事人的商業(yè)判斷，而無論是事先審查還是事后審查，對于商業(yè)判斷往往無能為力。因此，我們必須設(shè)計一個體制，既讓商業(yè)判斷發(fā)揮作用，又可以保證這種判斷不會被當事人濫用。在中國，目前的市場發(fā)展并非完善，市場的紀律作用表現(xiàn)也并不明顯。司法獨立也還是正在進行中的司法改革的目標。因此，在目前情況下，盼望很快出現(xiàn)一個獨立公正的司法機構(gòu)，在國有資產(chǎn)管理過程中起到保證嚴格司法監(jiān)督的作用，恐怕在相當一段時間內(nèi)還不太現(xiàn)實。但是我們可以考慮借鑒一些證券法上的制度，特別是多涉及國有產(chǎn)權(quán)的交易充分實行公開原則，通過信息披露和輿論監(jiān)督進行補正。也就是說，我們可以將證券法上的強制性披露機制引入國有資產(chǎn)管理，要求各企業(yè)（不論是否是上市企業(yè)）將涉及國有資產(chǎn)的重大交易的情況向國有資產(chǎn)管理部門進行登記并對公眾進行披露，只有保證公眾的知情權(quán)并發(fā)揮“陽光防腐劑”的作用，才能有效地予以監(jiān)督和控制。當然，公開并非是最終的目的，最終的目地是保證交易的公正性。因此，如果沒有事后的監(jiān)督手段，僅僅要求公開的信息披露，也許我們最終會收到的是一大批一錢不值的虛假材料。在這方面，保證有關(guān)機構(gòu)的有效監(jiān)督，保證司法機構(gòu)的最后救濟，以及加強輿論監(jiān)督也是相當重要的。
總而言之，我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的推進是一個長期的、艱巨的歷史過程，我們必須不斷地分析問題，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，進而推進改革，只有這樣才可以有利于我國經(jīng)濟的全面發(fā)展。
【主要參考資料】
1、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，國務(wù)院令第１５９號，1994-7-24
2、《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，２００３年１０月１４日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過
3、《鐵路國有資本監(jiān)管辦法》，１９９９年４月２３日鐵道部發(fā)布
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