[ 王禮仁 ]——(2019-11-18) / 已閱9231次
超期服役的民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻制度應(yīng)當(dāng)“退休”不得“返聘”
王禮仁
【摘要】民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻是“兩無(wú)”時(shí)期越俎代庖的產(chǎn)物。隨著無(wú)效婚姻制度與行政程序的建立，實(shí)現(xiàn)了從“兩無(wú)”到“兩有”的根本性轉(zhuǎn)變，民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻不僅缺乏正當(dāng)性，而且導(dǎo)致在上下行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)與法院之間來(lái)回“推磨”，案件久拖不決。特別明顯的是，脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚是民事脅迫和欺詐行為，屬于典型的民事案件，現(xiàn)行婚姻法第11條規(guī)定的民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚，因其缺乏可操作性，已名存實(shí)亡，沒(méi)有必要保留并增加民政機(jī)關(guān)撤銷疾病結(jié)婚的內(nèi)容。脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚不屬于民政機(jī)關(guān)管轄范圍，在理論上具有高度共識(shí)，在立法技術(shù)上修改簡(jiǎn)單。據(jù)此，建議刪除民法典婚姻家庭編草案三審稿第829條、第930條中“婚姻登記機(jī)關(guān)”撤銷脅迫結(jié)婚和疾病結(jié)婚的內(nèi)容。
【關(guān)鍵詞】民法典草案；民政機(jī)關(guān)；撤銷脅迫與疾病結(jié)婚；應(yīng)當(dāng)刪除
我長(zhǎng)期關(guān)注和研究婚姻效力的實(shí)體認(rèn)定與救濟(jì)程序，發(fā)表這方面的各類文章60余篇，接受了大量來(lái)自全國(guó)各地當(dāng)事人關(guān)于登記婚姻效力糾紛疑難案件的法律咨詢，收集涉及婚姻效力的案例近萬(wàn)例，其中包括數(shù)千例婚姻效力行政復(fù)議與行政訴訟案例。
我反復(fù)研究認(rèn)為，無(wú)論是從科學(xué)性考察，還是從可操作性考察，民政機(jī)關(guān)（婚姻登記機(jī)關(guān)）不宜成為撤銷婚姻的主管機(jī)關(guān)，尤其是脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚這種典型的民事案件，完全不應(yīng)成為民政機(jī)關(guān)主管范圍。
鑒于我發(fā)表反對(duì)適用行政程序（行政復(fù)議與行政訴訟）處理婚姻效力的文章很多，這里主要說(shuō)明脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚不屬婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷范圍。
一、民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻是“兩無(wú)”時(shí)期越俎代庖的產(chǎn)物
1986年《婚姻登記辦法》規(guī)定民政機(jī)關(guān)撤銷違法婚姻是“兩無(wú)”（沒(méi)有無(wú)效婚姻制度與行政程序）時(shí)期的產(chǎn)物，其目的在于彌補(bǔ)無(wú)效婚姻制度。這雖是越俎代庖的權(quán)宜之計(jì)，但由于當(dāng)時(shí)既沒(méi)有法定無(wú)效婚姻要件的約束，也沒(méi)有行政復(fù)議和行政訴訟程序的監(jiān)督，民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻無(wú)論是否正確，都有“一錘定音”的效果，給人們留下了民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻具有可行性與簡(jiǎn)便性的印象。這也是至今有人仍然主張民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻的重要原因。
二、在“兩有”時(shí)期民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻的弊端日漸顯現(xiàn)
1990年10月1日我國(guó)第一部行政訴訟法實(shí)施（行政復(fù)議條例和行政復(fù)議法等行政程序法相繼產(chǎn)生），2001年我國(guó)婚姻法設(shè)立了無(wú)效婚姻制度。隨著無(wú)效婚姻制度和行政程序的建立，實(shí)現(xiàn)了從“兩無(wú)”到“兩有”的根本性轉(zhuǎn)變，民政機(jī)關(guān)“越俎代庖”的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。民政機(jī)關(guān)不僅缺乏審查婚姻效力的的職能和能力，而且受無(wú)效婚姻法定條件與行政程序的嚴(yán)格約束，兩無(wú)”時(shí)期隨意撤銷的“簡(jiǎn)便性”一去不復(fù)返。 “相反則滋生行政訴訟，導(dǎo)致在行政機(jī)關(guān)與法院來(lái)回“推磨”，久拖不決。
民政機(jī)關(guān)和行政程序撤銷婚姻不僅使民政機(jī)關(guān)充當(dāng)無(wú)過(guò)錯(cuò)被告的 “冤大頭”，還滋生了“一卡二亂三慢”和“八大怪像”。這里僅列舉“八大怪像”之一即“省級(jí)政府?dāng)嗷橐觥钡膬蓚�(gè)案例：
【案例1】黑龍江省人民政府行政復(fù)議導(dǎo)致久拖不決案
黑龍江省一起行政程序撤銷婚姻案件，從基層民政局復(fù)議到省民政廳、省人民政府行政復(fù)議和行政答復(fù)達(dá)17次之多，并引起4次行政訴訟，從2013年到2018年歷時(shí)5年才審結(jié)。其中如何理解黑龍江省人民政府的行政復(fù)議決定，則是造成久拖不決的重要原因之一。當(dāng)事人擬起訴黑龍江省人民政府，因種種原因沒(méi)有成訴。
【案例2】海南省人民政府行政復(fù)議被告案
海南省萬(wàn)寧市一起婚姻效力案，民政機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)先后作出七次處理決定，法院六次判決。其中海南省人民政府作出兩次行政復(fù)議決定，海南省人民政府也因此成為行政訴訟的被告，海南省高級(jí)人民法兩次作出行政判決。
“省級(jí)政府?dāng)嗷橐觥�，這在世界法制史可能還是一大奇觀。同時(shí)，從上述兩個(gè)案例中還可以看出如下問(wèn)題：
1.低效率高成本，浪費(fèi)社會(huì)資源。一個(gè)普通的婚姻效力案件，竟然需要由各級(jí)民政機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)參與，直至省級(jí)人民政府作出行政復(fù)議決定，案件延宕五年之久。其效率之低成本之大，顯而易見(jiàn)。
2. 不能終局，滋生行政訴訟。行政機(jī)關(guān)（民政機(jī)關(guān)和各級(jí)政府）撤銷婚姻容易滋生行政訴訟，使行政機(jī)關(guān)處理決定事實(shí)上成為徒勞或無(wú)效，不如直接由法院民事處理簡(jiǎn)單快捷。
3.職能錯(cuò)位�；橐鲂ЯφJ(rèn)定屬于民事案件，由行政機(jī)關(guān)甚至省級(jí)人民政府判斷婚姻是否有效，是典型的“越俎代庖”。 一個(gè)普通婚姻效力案件，由各級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，以致由省人民政府?dāng)?shù)次行政復(fù)議，省高級(jí)法院數(shù)次判決，案件久拖不決，其社會(huì)成本之大，與案件之普通，形成巨大反差，其根本原因在于職能錯(cuò)位所致。
4.行政程序的審查對(duì)象、判決標(biāo)準(zhǔn)等不適用婚姻效力。在上述黑龍江省婚姻效力案件中，正是因?yàn)楹邶埥∪嗣裾男姓䦶?fù)議決定認(rèn)定原“婚姻登記行為違法”，責(zé)令原登記機(jī)關(guān)“依法處理”，才由此造成了案件的復(fù)雜化。此案雖經(jīng)當(dāng)事人反復(fù)訴訟，婚姻最終得以認(rèn)定有效，但時(shí)間之長(zhǎng)，訴訟之難，當(dāng)事人苦不堪言。
婚姻效力的真正訴訟標(biāo)的或?qū)彶閷?duì)象是“婚姻關(guān)系”。而行政程序的審查對(duì)象是“婚姻登記行為”，即對(duì)婚姻登記行為的合法性審查，并通過(guò)撤銷婚姻登記行為或確認(rèn)婚姻登記行為無(wú)效的形式實(shí)現(xiàn)否定婚姻效力的目的。行政程序的審查方式不僅十分扭曲，而且是“隔皮瘙癢”，沒(méi)有抓住婚姻關(guān)系的實(shí)質(zhì)，無(wú)法準(zhǔn)確判斷婚姻效力，導(dǎo)致大量登記行為違法，但不影響婚姻效力的婚姻被撤銷。
這里僅列舉了“省級(jí)政府?dāng)嗷橐觥币环N現(xiàn)象，即使沒(méi)有牽涉省級(jí)政府的案件，行政程序撤銷婚姻都要把民政機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)牽涉進(jìn)來(lái)，并引起行政訴訟，一個(gè)普通的婚姻效力認(rèn)定往往需要三五年。不僅如此，行政程序還導(dǎo)致離婚與婚姻效力認(rèn)定程序分離，人為制造復(fù)雜化。如原告起訴離婚，被告對(duì)婚姻效力提出異議時(shí)，法院則要求當(dāng)事人另行通過(guò)行政程序確認(rèn)婚姻效力。當(dāng)事人打完行政官司后，婚姻未被撤銷則又要回到民事程序打離婚官司，而婚姻被撤銷也要回到民事程序打財(cái)產(chǎn)分割或子女撫養(yǎng)官司，使一場(chǎng)官司變成兩場(chǎng)官司甚至數(shù)場(chǎng)官司。但如果廢除行政程序處理婚姻效力，則可在民事離婚訴訟中將離婚與婚姻效力訴訟合并審理，一次性解決，簡(jiǎn)便快捷。
無(wú)論是從正當(dāng)性還是效率上考察，“超期服役”的民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻制度應(yīng)當(dāng)“退休”，而且不能“返聘”。只有徹底廢除民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻制度，才能從根本上為行政訴訟“斷奶”，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的民事訴訟一元機(jī)制。
三、民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚的規(guī)定缺乏科學(xué)性與操作性
民法典草案三審稿規(guī)定的婚姻登記機(jī)關(guān)與人民法院都是撤銷脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚執(zhí)法主體。這一規(guī)定缺乏科學(xué)性與操作性。
（一）脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚不適用行政程序
當(dāng)事人一方脅迫他人結(jié)婚或者隱瞞疾病與他人結(jié)婚，屬于民事脅迫和民事欺詐，其民事案件性質(zhì)可謂大道至簡(jiǎn)。民法典草案規(guī)定民政機(jī)關(guān)屬于撤銷脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚的主管單位之一，適用行政程序撤銷婚姻，必將面臨諸多障礙和不便。
首先，面臨是否行政復(fù)議受案范圍問(wèn)題。
現(xiàn)在民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻不像過(guò)去想撤就撤，而要適用行政復(fù)議程序?qū)彶闆Q定。根據(jù)行政復(fù)議法第九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議的條件是“公民認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”的情形。而脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚，完全是當(dāng)事人的脅迫和欺詐民事行為，根本不是行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為侵犯公民的合法權(quán)益”，明顯不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件。
其二，行政程序?qū)彶榈膶?duì)象不適用脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚
行政程序?qū)彶榈膶?duì)象是行政行為的合法性，而脅迫結(jié)婚或隱瞞疾病根本不涉及行政行為違法問(wèn)題。行政程序?qū)彶槊{迫結(jié)婚和疾病結(jié)婚的效力，實(shí)際上是審查當(dāng)事人的民事行為效力，即有無(wú)違反意志和欺詐。這顯然與行政復(fù)議的性質(zhì)不符。
其三，民政機(jī)關(guān)沒(méi)有職能和能力判斷是否脅迫或隱瞞疾病
民政機(jī)關(guān)的基本職能是結(jié)婚登記與離婚登記，而且是主要是形式審查，沒(méi)有判斷婚姻有效與無(wú)效的職能。民政機(jī)關(guān)更沒(méi)有能力判斷當(dāng)事人是否屬于脅迫或隱瞞疾病。這需要法院通過(guò)舉證質(zhì)證等審判形式認(rèn)定。
其四，民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻會(huì)發(fā)生三種可能
由于民政機(jī)關(guān)受其職能和能力所限，民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻會(huì)出現(xiàn)三種可能：
一是設(shè)置苛刻的受理?xiàng)l件，原則上不受理。目前民政撤銷脅迫結(jié)婚的受理?xiàng)l件是需要有公安證明或法院判決等，且沒(méi)有子女財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議，民政撤銷脅迫結(jié)婚形同虛設(shè)。相反，則導(dǎo)致大多當(dāng)事人 “誤入歧途”，空跑一趟后重返民事，或以行政不作為提起行政訴訟。
二是受理后又以不符合受理?xiàng)l件作出程序性駁回。此則可能引起當(dāng)事人以行政不作為而提出行政訴訟。
三是受理后做出實(shí)質(zhì)上的撤銷或不撤銷決定。但無(wú)論撤銷或不撤銷，只要一方不服，則會(huì)提出行政訴訟。行政復(fù)議實(shí)際上是一個(gè)無(wú)效而多余的環(huán)節(jié)。
其五，民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻引起的行政訴訟同樣存在功能性障礙
行政訴訟審查對(duì)象同樣是對(duì)行政行為的合法性審查。但脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚有效無(wú)效，還是要審查當(dāng)事人有無(wú)脅迫和欺詐才能作出正確判斷，這與行政訴訟的本質(zhì)和功能不符。
（二）民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)名存實(shí)亡
1.民法典草案和婚姻登記條例規(guī)定民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的原因
民法典草案之所以規(guī)定脅迫結(jié)婚與疾病結(jié)婚民政機(jī)關(guān)可以撤銷，分析起原因，可能是現(xiàn)行婚姻法即2001年修訂的現(xiàn)行婚姻法第11條規(guī)定與了民政機(jī)關(guān)與人民法院都是撤銷脅迫結(jié)婚的主體。
《婚姻登記條例》之所以保留了民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚，其主要原因是下位法不能逾越上位法，因?yàn)橛谢橐龇ǖ?1條規(guī)定，《婚姻登記條例》不得與婚姻法相抵觸。
2001年修訂婚姻法出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院頒布的新《婚姻登記條例》在諸多方面有重大修改，其中包括取消原《婚姻登記管理?xiàng)l例》中的“管理”二字，取消民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記等。新《婚姻登記條例》在國(guó)際上得到好評(píng)。筆者也在《紀(jì)念<婚姻登記條例>廢除婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記十周年》一文中，對(duì)取消民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記給予了肯定評(píng)價(jià)。
2.民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)名存實(shí)亡
立法機(jī)關(guān)在沿襲現(xiàn)行婚姻法時(shí)也許并不知道，民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚的現(xiàn)行規(guī)定，因其缺乏操作性，難以執(zhí)行，事實(shí)上已經(jīng)名存實(shí)亡，形同虛設(shè)。
盡管現(xiàn)行婚姻法規(guī)定了婚姻登記機(jī)關(guān)可以撤銷脅迫結(jié)婚，但由于民政機(jī)關(guān)受其職能限制，無(wú)法對(duì)脅迫結(jié)婚的事實(shí)和效力作出判斷。于是婚姻登記條例規(guī)定了民政機(jī)關(guān)受理撤銷脅迫結(jié)婚的條件十分嚴(yán)格，即當(dāng)事人向民政機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷脅迫結(jié)婚時(shí)，應(yīng)當(dāng)出具“能夠證明被脅迫結(jié)婚的證明材料”。從北京、江蘇等省市民政機(jī)關(guān)的規(guī)定看，受理?xiàng)l件相當(dāng)苛刻，即當(dāng)事人需要提供“公安機(jī)關(guān)出具的解救證明、人民法院作出的有受脅迫結(jié)婚內(nèi)容的判決書或者其他能夠證明受脅迫結(jié)婚的證明材料”，且“不涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)及債務(wù)問(wèn)題的”，民政機(jī)關(guān)才能受理。
據(jù)基層民政部門工作人員介紹，民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚難以執(zhí)行，實(shí)際上名存實(shí)亡，基本上沒(méi)有受理這類案件。
總共4頁(yè) 1 [2] [3] [4]
下一頁(yè)
