[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已閱7713次
行政協(xié)議非訴執(zhí)行實務探討
——以國有土地上房屋征收補償協(xié)議為例
王克先 呂凱利 浙江新時代律師事務所
[內(nèi)容提要]行政協(xié)議糾紛主要表現(xiàn)為行政機關(guān)不履行、不按約履行或者違法變更、解除行政協(xié)議或者行政相對人不履行、不按約履行行政協(xié)議。如果行政機關(guān)違法違約，行政相對人可以提起行政訴訟。但對于行政相對人既不申請行政復議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務的情形，基于我國行政訴訟“民告官”的特定性質(zhì)，行政機關(guān)顯然無法通過提起行政訴訟的方式實現(xiàn)行政協(xié)議目的，再則對于行政協(xié)議也無法提起民事訴訟。
雖然目前對行政協(xié)議申請非訴執(zhí)行缺乏直接的法條規(guī)定，但行政協(xié)議申請非訴執(zhí)行仍能從行政訴訟法找到依據(jù)；從行政訴訟設計看，當行政相對人不履行或不按約履行行政協(xié)議時行政機關(guān)為實現(xiàn)其行政協(xié)議目的，申請非訴執(zhí)行成了唯一的途徑；各地法院近年來對行政協(xié)議非訴執(zhí)行也有相當?shù)膶嵺`，積累了豐富的經(jīng)驗。至于程序方面，行政相對人不履行行政協(xié)議，行政機關(guān)強制要求其履行屬于行政強制，故非訴執(zhí)行可依照《行政強制法》中沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行的程序?qū)嵤?br>
[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議 非訴執(zhí)行 實務 探討
一、問題的由來
行政協(xié)議糾紛主要表現(xiàn)為行政機關(guān)不履行、未按約履行或者違法變更、解除行政協(xié)議或者行政相對人不履行、未按約履行行政協(xié)議。
2014年11月1日修訂，自2015年5月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱2015年《行政訴訟法》）第十二條第（十一）項明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。
據(jù)此，如果行政機關(guān)違法違約，行政協(xié)議相對人可以提起行政訴訟維護其權(quán)益。但對于行政協(xié)議相對人既不申請行政復議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務的情形，基于我國行政訴訟“民告官”的特定性質(zhì)，行政機關(guān)顯然無法通過提起行政訴訟的方式實現(xiàn)行政協(xié)議目的，且2015年《行政訴訟法》實施后對于此類協(xié)議也不能以提起民事訴訟的方式進入訴訟程序。對這種情況如何處置目前找不到明確的法條，相應的理論也是寥寥。
2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋[2018]1號）根本沒有涉及行政協(xié)議，更不用說行政協(xié)議相對人既不申請行政復議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務時如何處理。據(jù)說行政協(xié)議司法解釋已幾易其稿，但至今沒有發(fā)布。如此現(xiàn)狀嚴重影響行政機關(guān)的行政效率，甚至是無路可走。
二、房屋征收補償協(xié)議性質(zhì)
行政協(xié)議是行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議因其一方當事人為行政機關(guān)而兼具行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的雙重特征。一方面，行政協(xié)議是雙方當事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，權(quán)利義務具有對等性；另一方面，行政協(xié)議屬于行政機關(guān)實現(xiàn)行政管理的一種方式，因行政機關(guān)作為協(xié)議的一方當事人，雙方當事人在法律上的地位具有一定的不平等性。
房屋征收補償協(xié)議（下稱《補償協(xié)議》）是作為征收人的行政機關(guān)與被征收人對房屋征收與補償事宜達成一致意見，確定雙方權(quán)利義務的協(xié)議。實踐中《補償協(xié)議》由房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實施單位與被征收人簽訂，房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實施單位是市、縣人民政府委托行使行政職能的機關(guān)，協(xié)議是為了達到行政機關(guān)征收房屋之目的，內(nèi)容為雙方協(xié)商一致確定，故《補償協(xié)議》當屬行政協(xié)議。
三、《補償協(xié)議》非訴執(zhí)行的可行性
《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《征補條例》）第二十五條第二款規(guī)定，補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。但可以提起民事訴訟或是行政訴訟并不明確�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（1996年）曾規(guī)定：拆遷人與被拆遷人……雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，……依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。因此，對于被征收人不履行或不按約履行征收（拆遷）補償協(xié)議時，行政機關(guān)也可以作為原告主動提起民事訴訟。
但2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍后，行政相對人起訴將作為行政訴訟受理，如果行政機關(guān)起訴按照民事訴訟受理的話，那就成了一個事實由于原告地位的不同成為二種訴訟模式。人民法院審理行政案件與民事案件所適用的法律和審判規(guī)則，以及把握的裁判尺度和裁判思路均有不同，這將直接影響當事人的實體權(quán)利義務，同一事實由于訴訟的不同可能會得出二種不同的結(jié)論，這有違公平公正的司法基本原則，這條路顯然行不通。既然行政機關(guān)提起訴訟的道路行不通，那么對《補償協(xié)議》非訴執(zhí)行就值得考慮了。
雖然目前對《補償協(xié)議》非訴執(zhí)行缺乏法條直接規(guī)定，但《補償協(xié)議》非訴執(zhí)行仍具有可行性，具體理由如下：
（一）可以從行政訴訟法找到依據(jù)
《補償協(xié)議》作為行政協(xié)議雖然在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為雙方達成的協(xié)議而與一般的行政行為有別，但其本質(zhì)上應屬行政行為，2015年《行政訴訟法》將其列入行政訴訟受案范圍，就是基于該理由�！缎姓V訟法》第九十七條規(guī)定，行政相對人對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。因此，當被征收人不履行或不按約履行《補償協(xié)議》的情況下，行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行符合2015年《行政訴訟法》的基本精神。
（二）從行政訴訟設計看，當行政相對人不履行或不按約履行行政協(xié)議時行政機關(guān)申請非訴執(zhí)行成了唯一的途徑。
從行政機關(guān)與行政相對人地位的不平等性的角度出發(fā)，《行政訴訟法》將行政協(xié)議列入行政訴訟受案范圍。如被征收人認為《補償協(xié)議》侵害其合法權(quán)益提起的是行政訴訟，而不是民事訴訟。但是《行政訴訟法》并沒有規(guī)定如果被征收人違約，行政機關(guān)可以通過民事訴訟或行政訴訟來要求對方履行協(xié)議，從法律層面而言，協(xié)議雙方當事人維權(quán)具有不平等性。雖然現(xiàn)行規(guī)定中找不到對應的條文，但總不能放著問題不解決，從這一角度而言，行政機關(guān)申請非訴執(zhí)行成了唯一的途徑。
（三）最高人民法院行政裁判
最高人民法院（2017）最高法行申195號行政裁定認為：行政協(xié)議中約定了強制執(zhí)行條款，一旦強制執(zhí)行條件成就而相對人又不履行約定義務的，行政機關(guān)就可以依法直接將行政協(xié)議作為執(zhí)行依據(jù)，向法院申請強制執(zhí)行或者自己強制執(zhí)行。
（四）各地法院近年來對《補償協(xié)議》非訴執(zhí)行具有相當?shù)膶嵺`，積累了豐富的經(jīng)驗。
這方面非訴執(zhí)行案件做得最多的是寧波法院，寧波市中級人民法院2015年11月17日作出《非訴行政審查和執(zhí)行若干問題解答（三）》第二條規(guī)定：《補償協(xié)議》可以直接作為執(zhí)行的依據(jù)而無需由行政機關(guān)另行作出強制騰空的行政決定。解答還對其他事項作出比較全面的安排。浙江省高級人民法院對行政協(xié)議非訴執(zhí)行也持肯定態(tài)度，行政審判庭領(lǐng)導在多個場合均有表態(tài)，并對行政協(xié)議非訴執(zhí)行提出了一些具體的審查要點。
四、《補償協(xié)議》申請非訴強制執(zhí)行程序
被征收人不履行《補償協(xié)議》，行政機關(guān)要求其履行本身屬于一種行政強制，故依照《行政強制法》中沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行程序進行應該沒有問題，根據(jù)《行政訴訟法》、《行政強制法》、《浙江省高級人民法院關(guān)于推進和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀要（試行）》等規(guī)定，主要應注意以下幾點：
（一）必須保障被征收人的訴權(quán)
保障被征收人的訴權(quán)是行政行為強制執(zhí)行的前提條件。在法定的起訴期限屆滿前，即使被征收人未按約定履行行政協(xié)議，行政機關(guān)也不能申請非訴執(zhí)行。
對于起訴期限起算，如被征收人對《補償協(xié)議》有異議直接向人民法院提起訴訟的，《補償協(xié)議》中約定起訴期限的，應當自簽訂《補償協(xié)議》之日起六個月內(nèi)提出，這六個的期限來自《行政訴訟法》的規(guī)定，不應由雙方約定而縮短；未告知起訴期限的，起訴期限從被征收人知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道《補償協(xié)議》內(nèi)容之日起最長不得超過一年。在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行（經(jīng)行政復議不服行政復議決定提起行政訴訟的不在本文討論范圍）。
有一種說法，雖然《補償協(xié)議》中約定了起訴期限，如沒有告知起訴期限屆滿的法律后果，即可以申請人民法院強制執(zhí)行的效果，也不能申請非訴執(zhí)行。這個問題其實類似于行政決定告知起訴期限沒有告知起訴期限屆滿法律后果的情況，《行政訴訟法》、《行政強制法》只規(guī)定當事人對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，而未規(guī)定無告知起訴期限屆滿可以申請人民法院強制執(zhí)行的義務。故《補償協(xié)議》約定了起訴期限，沒有告知起訴期限屆滿的法律后果，也可以申請人民法院強制執(zhí)行。
（二）進行房屋搬遷催告
行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行前，應當書面催告被征收人自動履行房屋搬遷義務。催告書應載明履行房屋搬遷義務的期限、方式，載明被征收人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。被征收人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應當充分聽取被征收人的意見，被征收人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應當采納。
當催告書送達十日后被征收人仍未履行搬遷義務的，行政機關(guān)可以申請非訴執(zhí)行。如此規(guī)定其目的是為了促使被征收人能夠自動履行其義務，非到迫不得已不以行政機關(guān)的強制執(zhí)行去代替被征收人的自動履行。
（三）非訴執(zhí)行申請應在法定期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出。
行政機關(guān)應在被征收人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出非訴執(zhí)行申請；逾期申請的，除有正當理由外，法院不予受理。
還有一種說法是，如果《補償協(xié)議》有約定解除權(quán)行使期限的，自解除權(quán)行使期限屆滿后即可申請法院強制執(zhí)行，沒有約定解除權(quán)行使期限的，自《補償協(xié)議》確定的履行期限屆滿六個月后，三個月內(nèi)可以申請非訴執(zhí)行。
（四）申請主體為市、縣級人民政府
實踐中，一般是由房屋征收部門或者房屋征收實施單位代表市、縣政府與被征收人簽訂補償協(xié)議。根據(jù)合同相對性原理，似乎《補償協(xié)議》一方的房屋征收部門或者實施單位可以作為申請主體。但《補償協(xié)議》申請強制執(zhí)行指向的是騰空房屋，這顯然是行政征收的結(jié)果，具有征收職權(quán)的是市、縣級人民政府，因此申請非訴執(zhí)行時，應由市、縣級人民政府作為申請人，這與行政訴訟案件被告主體資格的確定原則一致。
（五）管轄法院應是不動產(chǎn)所在地的高級或中級人民法院。
對于屬地管轄，由征收房屋所在地的人民法院受理。對于級別管轄，縣級人民政府簽訂或授權(quán)房屋征收部門（或者房屋征收實施單位）簽訂的補償協(xié)議非訴執(zhí)行，由征收房屋所在地中級人民法院審查；設區(qū)市人民政府簽訂或授權(quán)房屋征收部門（或者房屋征收實施單位）簽訂的補償協(xié)議非訴執(zhí)行，由省高級人民法院審查。
（六）申請需提交的材料
1、強制執(zhí)行申請書；
2、補償協(xié)議及簽訂補償協(xié)議所依據(jù)的房屋征收決定（征收補償方案）、被征收房屋價值評估報告等；
3、補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。
4、補償協(xié)議履行情況；
5、催告履行協(xié)議義務情況及被執(zhí)行人、利害關(guān)系人的意見；
6、社會穩(wěn)定風險評估材料；
7、申請強制搬遷的房屋狀況；
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