[ 徐莉 ]——(2004-7-23) / 已閱18174次
試論我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立和完善
自1998年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的憲法修正案，正式確立了國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度以來(lái)，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)事業(yè)有了飛速發(fā)展。不容忽視的是，在市場(chǎng)交易中存在一些混亂現(xiàn)象，與物權(quán)法立法的滯后，特別是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的不完善有很大關(guān)系。如何完善不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度，成為我國(guó)制定物權(quán)法要解決的重點(diǎn)和核心問題。
所謂不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記是指經(jīng)權(quán)利人申請(qǐng)國(guó)家專門機(jī)關(guān)將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)事項(xiàng)記載于有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記簿的事實(shí)。簡(jiǎn)稱不動(dòng)產(chǎn)登記。以此為基礎(chǔ)建立起來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的根據(jù)、登記的程序、登記機(jī)關(guān)及效力等各項(xiàng)制度，為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度。
一、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的現(xiàn)狀。
1949年到1956年我國(guó)也曾建立有不動(dòng)產(chǎn)登記制度，之后一直中斷到上世紀(jì)90年代才恢復(fù)。當(dāng)時(shí)登記只是作為不動(dòng)產(chǎn)行政管理部門的一種行政管理手段，法律明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記不是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示手段，這種登記與民法上的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)沒有法律上的聯(lián)系。我國(guó)目前有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的立法在一定程度上已經(jīng)避免了上述偏見。但有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)定很零散，登記程序不完備，多個(gè)登記機(jī)關(guān)、多頭登記，登記機(jī)關(guān)具有行政管理性，這些問題有待在物權(quán)法中予以糾正和明確。
如“擔(dān)保法”第四十二條、第四十三條規(guī)定，涉及到的登記機(jī)關(guān)有：有土地管理部門、林木主管部門，工商行政管理部門、縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門及公證部門。還有其他法律法規(guī)對(duì)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行了規(guī)定。這些法律法規(guī)對(duì)登記只作出了行政效力的規(guī)定，只能滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)不動(dòng)產(chǎn)行政管理的需要。現(xiàn)有的制度不能保護(hù)權(quán)利人對(duì)未來(lái)物權(quán)的請(qǐng)求權(quán)，或者說，權(quán)利人主張未來(lái)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)缺乏法律基礎(chǔ)。作為政府部門的登記機(jī)關(guān)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記只能以行政法為依據(jù)行使管理職能，不能按物權(quán)公示原則的要求來(lái)服務(wù)市場(chǎng)，保證交易秩序和安全。
二、為什么要建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度
建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度，有利于當(dāng)事人及社會(huì)一般的第三人明確地知悉不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況，有利于維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全，達(dá)到“靜態(tài)秩序，動(dòng)態(tài)安全”的法律目的。
因?yàn)槲餀?quán)具有絕對(duì)性和對(duì)世性，故物權(quán)的任何變動(dòng)均應(yīng)進(jìn)行公示。交付是動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示手段，而登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示手段，登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)（除抵押權(quán)以外）變動(dòng)過程的生效要件，盡管從表面上看是約束當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，即只有經(jīng)過登記才能發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移的效力。其實(shí)從最終意義上說，登記作為公示手段主要是為了維護(hù)交易安全、保護(hù)善意第三人的利益。不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)本質(zhì)和現(xiàn)實(shí)生活的客觀要求。因?yàn)椋粍?dòng)產(chǎn)的本來(lái)性質(zhì)就是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的支配權(quán)（物權(quán)），而這種支配權(quán)必須也應(yīng)當(dāng)依一種公開的方式表現(xiàn)出來(lái)，使得人們從這種表現(xiàn)方式得知某不動(dòng)產(chǎn)上物權(quán)的存在。不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)第三人來(lái)說，基本的意義是權(quán)利變動(dòng)讓人知悉的效力，即登記的告知作用。
登記的權(quán)利正確性推定效力，是指對(duì)任何第三人來(lái)說，不管真實(shí)情況怎樣，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿所記載的當(dāng)事人的權(quán)利內(nèi)容為正確。“不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載之物權(quán)應(yīng)該與實(shí)際的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)一致，動(dòng)產(chǎn)的占有與實(shí)際之物權(quán)一致，這是正常的法律秩序的基本要求�！爆F(xiàn)實(shí)中，由于當(dāng)事人的過錯(cuò)或者登記機(jī)關(guān)的過錯(cuò)，致使登記簿上記載的權(quán)利與當(dāng)事人的實(shí)際權(quán)利不一致。無(wú)論是誰(shuí)的過錯(cuò)，登記對(duì)社會(huì)一般的第三人來(lái)說都應(yīng)該是正確的，這是因?yàn)椋怯浭菄?guó)家專門機(jī)關(guān)所為，當(dāng)然也最具有社會(huì)公信力。
善意保護(hù)效力，是指一旦當(dāng)事人變更不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)時(shí)依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行了登記，則即使依登記方法表現(xiàn)出來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)事實(shí)上并不存在或有瑕疵，但對(duì)于信賴該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的存在并已從事了物權(quán)交易的人，法律仍然承認(rèn)其具有與該物權(quán)為真實(shí)時(shí)相同的法律效果。假如登記無(wú)此效力，那么善意第三人則在每次交易時(shí)都要調(diào)查標(biāo)的物的權(quán)利狀態(tài)，否則就要為此而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。顯然，這對(duì)善意第三人是不公平的。登記的公信力以登記的告知和權(quán)利的推定力為邏輯起點(diǎn)，以登記功能之實(shí)現(xiàn)--“善意取得”為其最終歸宿。它以犧牲原權(quán)利人的利益為代價(jià)，以換取交易安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
三、如何完善我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度
（一）制定以物權(quán)公示原則為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法，保證不動(dòng)產(chǎn)交易的安全和客觀公正
目前我國(guó)沒有統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記法，實(shí)踐中有一些涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門按照不同的管理體制，對(duì)土地、房屋、林木等各項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，分別制定了只具部門規(guī)章意義的登記規(guī)則。這些規(guī)則不但零散，而且法律層級(jí)低效力不足。這些只能滿足對(duì)土地、房屋進(jìn)行行政管理的需要，而不能滿足不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)交易的需要，不能滿足依公示原則和交易的客觀公正原則對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易進(jìn)行保護(hù)的需要。如“擔(dān)保法”、“土地管理法”、“城市房地產(chǎn)管理法”雖然都是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并通過的，但有許多涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的事項(xiàng)規(guī)定不一致，甚至相互矛盾，以致人們無(wú)所適從。故此，一些司法解釋作了一些變通規(guī)定，但只是權(quán)宜之計(jì)，不能從根本上解決不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的法律適用問題。因此，當(dāng)前應(yīng)按照建立在公示原則上的物權(quán)法對(duì)現(xiàn)行法律中涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)定予以統(tǒng)一，由國(guó)家立法部門（全國(guó)人民代表大會(huì)）制定一部統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法。
（二）完善不動(dòng)產(chǎn)登記的程序，保障權(quán)利人的權(quán)利
從不動(dòng)產(chǎn)登記的工作程序上來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記可分為初始登記、變更登記、更正登記、涂銷登記。
所謂初始登記，也稱之為總登記。它是指不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人依法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)其權(quán)利進(jìn)行的第一次登記。初始登記的原因一般既可能是因?yàn)樾碌牟粍?dòng)產(chǎn)登記法付諸實(shí)施之時(shí)需要對(duì)全部的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行登記，也有可能是對(duì)新產(chǎn)生的不動(dòng)產(chǎn)如新建設(shè)成的建筑物的所有權(quán)或新出現(xiàn)的土地使用權(quán)的登記。因?yàn)槭堑谝淮蔚怯洠錂?quán)利對(duì)以后的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)具有原始根據(jù)的意義，所以未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記法應(yīng)對(duì)該登記規(guī)定特別的申請(qǐng)程序和申請(qǐng)條件。
所謂變更登記，包括不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓登記和在不涉及其他人的情況下權(quán)利主體對(duì)自己的權(quán)利內(nèi)容的變更，如國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)利人變更土地使用目的、或者擴(kuò)大與縮小原來(lái)的權(quán)利范圍的登記等。這在我國(guó)目前的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則已經(jīng)建立的制度。
所謂更正登記，即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)人或者登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)登記的錯(cuò)誤而進(jìn)行的予以更正的登記。當(dāng)?shù)怯洐C(jī)關(guān)或權(quán)利人和利害關(guān)系人發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤登記時(shí)，可以由登記機(jī)關(guān)以公示催告的方式更正，也可以由權(quán)利人或者利害關(guān)系人申請(qǐng)。更正登記是為了消除登記權(quán)利與真正權(quán)利不一致的狀態(tài)，故凡建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的國(guó)家，其法律中必然建立有更正登記制度。所謂涂銷登記指的是對(duì)滅失的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)所進(jìn)行的登記。包括權(quán)利人拋棄其不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記，和不動(dòng)產(chǎn)的自然滅失等。
作為更正登記的前置程序異議登記的預(yù)告登記制度，許多國(guó)家和地區(qū)的民法中對(duì)此制度均有規(guī)定，而我國(guó)對(duì)該制度尚沒有相關(guān)規(guī)定。所謂異議登記，就是將事實(shí)上的權(quán)利人以及利害關(guān)系人對(duì)現(xiàn)時(shí)登記的權(quán)利的異議的登記，該登記的直接法律效力是使得申請(qǐng)人具有中止現(xiàn)時(shí)登記的權(quán)利人按照登記權(quán)利的內(nèi)容行使權(quán)利的抗辯權(quán)利。預(yù)告登記是在當(dāng)事人所期待的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)所需要的條件缺乏或者尚未成就時(shí)，也就是說權(quán)利人只對(duì)未來(lái)取得物權(quán)享有請(qǐng)求權(quán)時(shí)，法律為保護(hù)這一請(qǐng)求權(quán)而為其進(jìn)行的登記。在附條件或者附期限的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓中，在債的合同締結(jié)后，因當(dāng)事人約定的條件未成就，權(quán)利取得人不可能在不動(dòng)產(chǎn)登記簿中登記為該物權(quán)的權(quán)利人；此時(shí)雖然原權(quán)利持有人已經(jīng)承擔(dān)了債法上的出讓物權(quán)的義務(wù)，但該物權(quán)和取得人除其債法上請(qǐng)求權(quán)外，并無(wú)排斥第三人的權(quán)利。這種情況對(duì)取得人不利顯而易見的。為保全此債法上的請(qǐng)求權(quán)，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記法應(yīng)規(guī)定可以將該請(qǐng)求權(quán)及其順位在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行預(yù)告登記。在預(yù)告登記之后，如所涉及的不動(dòng)產(chǎn)發(fā)生被強(qiáng)制執(zhí)行或者被納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)后，或者被設(shè)置抵押（這種情況是經(jīng)常的）后，則這些妨害了被保全的請(qǐng)求權(quán)的行為不能生效。預(yù)告登記生效后，債權(quán)人能夠進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的，或者該債權(quán)消滅的，應(yīng)在一定的期限申請(qǐng)登記。否則，對(duì)該登記可以由利害關(guān)系人申請(qǐng)涂銷，或者由登記機(jī)關(guān)依職權(quán)予以涂銷。
（三）建立以土地登記為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)登記，統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)。
在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，針對(duì)我國(guó)的多個(gè)登記機(jī)關(guān)、多頭登記的現(xiàn)狀，有必要統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)。對(duì)于由哪個(gè)部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)，當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界存在幾種不同意見。有學(xué)者認(rèn)為由縣級(jí)人民法院作為登記機(jī)關(guān)；有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在政府中設(shè)立專門負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的行政機(jī)關(guān)；還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立一個(gè)中立的事業(yè)性組織負(fù)責(zé)登記。
而事實(shí)上不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地物權(quán)，非直接針對(duì)土地的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)（主要指土地使用權(quán)）為基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前土地管理部門從上到下分別是國(guó)土資源部、國(guó)土資源廳以及縣市的國(guó)土資源局。此外，大部分縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有土管所。該系統(tǒng)的登記可以輻射到中國(guó)城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足物權(quán)公示的要求。我國(guó)目前國(guó)土資源部門實(shí)行的登記，主要目的在于行政監(jiān)督和管理，而不是服務(wù)于市場(chǎng)交易的秩序和安全。我國(guó)正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革正在使一個(gè)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，即使由其他形式上獨(dú)立的機(jī)關(guān)來(lái)履行登記也難以達(dá)到目的。因此要達(dá)到避免公權(quán)力侵犯私權(quán)利的目的，在物權(quán)法上是難以實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)有行政體制下，既要維護(hù)交易秩序，又要防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯，關(guān)鍵不在于使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)脫離行政機(jī)關(guān)，而在于轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的職能。由此可以得出這樣的結(jié)論，國(guó)土資源部門作為統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)有兩點(diǎn)好處：一是充分利用了國(guó)家的現(xiàn)有資源，在原有的土地登記制度上作改進(jìn)，擴(kuò)展為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度；二是避免行政機(jī)關(guān)基于行政管理的需要不正當(dāng)?shù)母深A(yù)登記機(jī)關(guān)，使得登記機(jī)關(guān)的設(shè)置目的不能實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的司法改革，其核心是司法獨(dú)立，其主要內(nèi)容之一就是法院要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。如果由法院作為登記機(jī)關(guān)，會(huì)使得法院與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生種種關(guān)系，由此必然會(huì)阻礙司法改革的進(jìn)程。因此，在我國(guó)法院不適合作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)。
我國(guó)事業(yè)單位的現(xiàn)行體制本身存在問題，“政事不分，一部分事業(yè)單位承擔(dān)著政府行政的職能”，再加上行政機(jī)關(guān)本著管理的需要，難以保證事業(yè)單位的真正獨(dú)立。設(shè)立獨(dú)立的事業(yè)單位作為登記機(jī)關(guān)，也行不通。
由國(guó)土資源部門作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)，充分利用了我國(guó)現(xiàn)有的行政資源，并通過擴(kuò)大登記范圍，統(tǒng)一了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記機(jī)關(guān)。
四、結(jié)語(yǔ)。
不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)該統(tǒng)一，應(yīng)由國(guó)土資源部門作為登記機(jī)關(guān)。且這僅適用統(tǒng)一的登記法律，實(shí)行統(tǒng)一的登記程序，賦予登記統(tǒng)一的法律效力。保障不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)事業(yè)的健康發(fā)展。
立案庭：徐莉
二OO四年七月二十三日
