[ 宋天明 ]——(2004-7-30) / 已閱9182次
登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利
山西 宋天明
登記機關(guān)在我國很多，主要有企業(yè)登記機關(guān)，事業(yè)單位登記機關(guān)，社會團體登記機關(guān)，民辦非企業(yè)單位登記機關(guān)等，他們都屬于確定主體資格性質(zhì)的登記。另外還有礦產(chǎn)資源登記，房產(chǎn)所有權(quán)登記，動產(chǎn)、不動產(chǎn)抵押物登記等，屬于對物的登記。比較而言，其中企業(yè)登記機關(guān)為歷史最長、登記制度最完善、登記業(yè)務(wù)量最大、涉及的法規(guī)最多、最具有代表性。
我國企業(yè)登記機關(guān)是各級工商行政管理機關(guān)，國務(wù)院授權(quán)的職能之一是：核準申請人從事經(jīng)營活動，確認企業(yè)法人資格，并頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。登記機關(guān)執(zhí)行的主要法律、行政法規(guī)有：《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》、《中華人民共和國合伙企業(yè)法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國公司登記管理條例》、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》、《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》、《中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則》等。各級登記機關(guān)認真執(zhí)行國家法律法規(guī)，依法行政，維護社會經(jīng)濟秩序起到重要的作用。同時運用登記職能促進企業(yè)改革、改制及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有重大貢獻。但目前存在一個普遍地、沒有引起足夠重視的問題是：如何充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。
一、 民事權(quán)利是憲法賦予的，而不是登記機關(guān)恩賜的。
登記機關(guān)必須首先樹立一個正確的觀念：民事權(quán)利是憲法賦予的，而不是登記機關(guān)恩賜的。登記機關(guān)的職能是根據(jù)當(dāng)事人從事經(jīng)營活動的要求，對申請登記的事項予以確認并頒發(fā)證件。申請登記的事項（企業(yè)名稱、住所、法定代表人、企業(yè)類型、經(jīng)營范圍、注冊資本、股東及出資額、經(jīng)營期限等）基本都屬于當(dāng)事人的權(quán)利，在不違反法律法規(guī)的原則下都應(yīng)當(dāng)?shù)怯洿_認。不是登記機關(guān)讓你做什么你就做什么，不讓你做什么，你就不能做什么。登記機關(guān)讓你怎么做你就怎么做，不讓你怎么做你就不能怎么做。登記機關(guān)的職能與行政審批機關(guān)有所不同，既不屬于資源配置，也不屬于條件資格認定。世界各國一般都不把登記注冊行為列入行政許可。雖然我國新出臺的《行政許可法》將其列入行政許可范圍之內(nèi)，但登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)有一個清醒的認識，即：登記行為不是許可不許可的問題，只要當(dāng)事人的申請要求不違反法律規(guī)定，登記機關(guān)必須依法確認。因此，登記注冊事項應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人確定，登記機關(guān)只具有否決權(quán)，對違法的要求、違法的申請予以否決。這就是民主法制國家的一個基本原則，對于民事權(quán)利“法無禁止即可為”。
登記機關(guān)還必須時刻有一種自我警戒的觀念。因為登記機關(guān)及其工作人員每一言每一行都受行政法的嚴格制約。法律規(guī)定你做什么，說什么，你必須按規(guī)定的程序做，按規(guī)定的要求說。不允許不作為，也不允許違反程序作為。你對當(dāng)事人的申請說“不”，必有法律法規(guī)依據(jù)。言行既出必有法律依據(jù)，這就是公權(quán)行使“法無授權(quán)不得為”的原則。
本屆政府是親民政府，特別強調(diào)以人為本。因此登記機關(guān)工作人員更應(yīng)該尊重當(dāng)事人的權(quán)利，更應(yīng)該規(guī)范自己的執(zhí)法行為，做一個真正的人民公務(wù)員。
二、 當(dāng)事人的合法權(quán)利不能得到充分保障的事例
登記機關(guān)行使登記職能，很多方面忽視當(dāng)事人的合法權(quán)利，甚至于限制、扼殺了當(dāng)事人的合法權(quán)利。綜合起來有以下幾種類型：
1、任意設(shè)置前置行政審批事項
《中華人民共和國公司法》明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對設(shè)立公司規(guī)定必須報經(jīng)審批的，在公司登記前依法辦理審批手續(xù)�！薄肮镜慕�(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)限制的項目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準”。但登記機關(guān)在執(zhí)行這一法律條款時，任意擴大范圍，對任何機關(guān)、任何部門出臺的前置審批一律執(zhí)行。保護了違法的行政審批的設(shè)定，阻礙、抵制行政審批制度改革的進行，給違法設(shè)立行政審批機關(guān)帶來不正當(dāng)利益，給當(dāng)事人的合法權(quán)利設(shè)置重重障礙和阻力，提高企業(yè)設(shè)立成本，惡化投資環(huán)境，降低政府工作效率。
登記機關(guān)為什么這樣要求呢？分析有三方面的原因：第一、條件越復(fù)雜、要求越高、越不好辦，顯示權(quán)力的價值越高，可能帶來的私利就越大。第二、近十年來，市場經(jīng)濟體制還不夠完善，社會經(jīng)濟監(jiān)管漏洞較多，因此惡性事故頻繁。凡出現(xiàn)惡性事故必追究登記機關(guān)工作人員的責(zé)任，使得登記機關(guān)工作人員普遍存在恐懼心理，如履薄冰。因此，采取“寧左勿右”的態(tài)度，寧可多要十件決不漏掉一件。你說你的改革開放，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，我說我的嚴加管理，嚴把準入關(guān)。出了問題，檢察院拿我是問，卻不管你改革開放不改革開放。檢察院紀檢委辦案子只要粘上邊兒的，都往里裝，不管你主客觀情況，不管是否主要因素，越是基層越倒霉。第三、輿論導(dǎo)向使得登記機關(guān)工作人員只有把嚴格條件放在首位，不可能考慮當(dāng)事人的合法權(quán)利是否得到保障�？ㄗ∧�，辦不成，沒有人追究責(zé)任。一旦疏漏，出問題就抓住不放。例如，某市工商行政管理局規(guī)定：開辦洗車行必須提交“節(jié)水辦”的批準文件；有限責(zé)任公司向外投資，必須提交該公司股東會決議；室內(nèi)裝飾裝修必須提交資質(zhì)證；開辦汽車修理行必須提交汽車修理行業(yè)協(xié)會的批準文件；外地投資者必須提交流動人員暫住證等等。這些土規(guī)定都是法律法規(guī)以外的規(guī)定，是尋租的結(jié)果。
2、“格式文本”束縛當(dāng)事人的自主權(quán)利
登記機關(guān)在實施登記注冊行為時，必然會使用國家統(tǒng)一設(shè)定的注冊登記申請書等格式文本，這是為了規(guī)范統(tǒng)一，是有利于當(dāng)事人規(guī)范登記注冊行為的。但各地登記機關(guān)除此之外還擅自設(shè)定了許許多多、各式各樣的格式文本。例如：股東會決議，董事會決議，公司章程，股權(quán)傳讓協(xié)議，租房合同等。這些文本原本是由于很多群眾不會寫而設(shè)立的服務(wù)性參考文本，出自為人民群眾服務(wù)的意圖是好的，也是需要的。但近年來逐漸將這些服務(wù)性參考文本演變?yōu)閺娭菩缘母袷轿谋�，不符合格式文本成為否定登記的主要情況，當(dāng)前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如：某省工商局規(guī)定公司章程中必須載明股東住所和身份證號碼，不載明的不予受理。這種讓你苦笑不得的要求竟能長期維持下去，真是不可想象。難道股東搬家或更換身份證還必須股東會決議修改章程不成！中國人習(xí)慣于服從，沒有人向登記機關(guān)質(zhì)詢?yōu)槭裁础?br>
某市工商局規(guī)定股東會必須稱“屆”，股權(quán)轉(zhuǎn)讓更換股東就叫“換屆”。你提交的股東會決議，如果不稱“第幾屆”股東會決議，便不予受理。如此一個高層次登記機關(guān)也會出現(xiàn)這樣的笑話。股東會與公司同在，公司不解散股東會永遠存在，股東的權(quán)力可以繼承世襲，沒有任期問題。所以股東會不應(yīng)當(dāng)稱為屆。有屆必有期，無期不稱屆。正確的稱法應(yīng)當(dāng)是：第一次股東會可稱為“創(chuàng)立大會”或“第一次股東會”，今后的股東會應(yīng)當(dāng)稱“某某年度股東會”（例會），或“某某年臨時股東會”，“某某年第二次臨時股東會”等。稱“屆”本身就是一個錯誤，已經(jīng)足以反映登記機關(guān)水平之低下，更不應(yīng)當(dāng)以這種錯誤的東西強制別人套用。
公司章程是各地登記機關(guān)普遍采用的格式文本，申請人根本無需認真對待，填空白即可。如果某一企業(yè)真想認真地、慎重地制定一個好的章程，登記機關(guān)一定認為不符合要求，必定讓你拿回去重新修改，直至按照他們的格式文本填寫方可。多說一句不行，少說一句不行，不想要的話不寫不行，想規(guī)定的內(nèi)容不允許你寫。執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)如果不信，可到登記機關(guān)查閱檔案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一樣。外行的領(lǐng)導(dǎo)們估計不知道這些情況，也不會想到我們國家會是這樣的一個國家。公司章程本是股東共同約定的，具有自我約束力的文件，充分體現(xiàn)當(dāng)事人的自主權(quán)力。登記機關(guān)在審查章程時只應(yīng)當(dāng)把握《公司法》規(guī)定的必要條款和是否含有違反其它法律規(guī)定的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)干涉股東自愿約定的其他內(nèi)容。股東愿意制定的細一些，則可多寫，愿意簡單一些，則可少寫。當(dāng)前各地登記機關(guān)普遍要求公司章程要寫十幾章七十多條。不符合他們規(guī)定的格式文本章程，不予受理�！豆痉ā芬�(guī)定章程應(yīng)當(dāng)載明的事項，共十項。既沒有規(guī)定必須按次序，也沒有規(guī)定不能合并。例如，第四項“股東的姓名或者名稱”與第六項“股東的出資方式和出資額”完全可以合并寫成一條，既清楚又簡潔。但登記機關(guān)死搬硬套的要求必須寫成兩章�！豆痉ā芬�(guī)定章程應(yīng)當(dāng)載明的除這十項外，還規(guī)定有一項：“股東認為需要規(guī)定的其他事項”。這里應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是“股東”，是“股東認為需要規(guī)定的事項”，而不是登記機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項。登記機關(guān)的工作人員往往熟視無睹，自覺不自覺地行使其“當(dāng)然主人”的角色，把當(dāng)事人看作是仆人：“我說你怎么寫，你就怎么寫”。甚至于對當(dāng)事人自己寫的章程看都不愿看一眼，只要不是他們規(guī)定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”�！豆痉ā芬�(guī)定章程應(yīng)載明的第八個事項是：“公司的機構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則”。這一事項可以寫得很多，是整個章程中包含內(nèi)容最多、最長的一項，其基本內(nèi)容《公司法》中都有規(guī)定。如果不愿意重復(fù)《公司法》已有的規(guī)定，可以以一句話來概括：“公司的機構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！边@種寫法應(yīng)當(dāng)說也是符合要求的，既簡單又明確、合法，不應(yīng)當(dāng)否定。但現(xiàn)在沒有一個登記機關(guān)認為這樣寫是可以受理、通過的。
上述所謂的格式文本既不是登記機關(guān)集體研究經(jīng)批準下發(fā)執(zhí)行的正式文件，又不是中國文體經(jīng)典格式。絕大部分是處、科長擬定的極不正規(guī)的想當(dāng)然的格式，錯誤百出，經(jīng)不起推敲�；蛘邔⒛硶峡堑膮⒖挤侗灸脕懋�(dāng)作格式文本。
三、 整頓隊伍，糾正觀念，選拔培養(yǎng)高素質(zhì)的公務(wù)員擔(dān)任登記注冊官
尊重當(dāng)事人的權(quán)利與依法行政，歸根結(jié)底是需要高素質(zhì)的國家公務(wù)員擔(dān)任登記注冊官。登記注冊是業(yè)務(wù)性很強的一項工作，并不是任何人都可以勝任的。登記注冊官員應(yīng)當(dāng)具有下列素質(zhì)：具有本科以上文化基礎(chǔ)學(xué)歷，且具有一定的法學(xué)基礎(chǔ)、經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)和企業(yè)管理學(xué)基礎(chǔ)。目前各級登記機關(guān)工作人員尚不具備這樣的素質(zhì)，當(dāng)務(wù)之急是培養(yǎng)在職登記注冊工作人員，使其把尊重當(dāng)事人的權(quán)力放在整頓隊伍的首要位置，其次是系統(tǒng)的培訓(xùn)法學(xué)知識，嚴格的考核考試，或許可亡羊補牢。
最可怕的是，當(dāng)前沒有一個領(lǐng)導(dǎo)人認為尊重當(dāng)事人的權(quán)利是一個嚴肅的問題。中國百姓習(xí)慣于任人宰割，人家說不行就不行，按照人家說的改，沒有一點自己的權(quán)利意識。注冊登記官員的思想是，只要能找出你一點毛病，就說明我水平高。他把別人都看的沒有他水平高，同時卻又要求別人都是法學(xué)專家，不允許有一點錯誤。登記機關(guān)的圖章蓋得不清楚（例如營業(yè)執(zhí)照、名稱核準通知書），他們不以為然，別人的圖章蓋的有一點不清就絕對不行。他們自己核定的經(jīng)營范圍，錯誤百出、標(biāo)點不分，可是要求你章程上寫的不能有一點錯誤。審查章程不是審查實質(zhì)內(nèi)容，而是當(dāng)起語文老師改字、改詞。一份好好的材料，他給你瞎改亂畫的一塌糊涂，你不按照他的改就不給你登記。這種肆意踐踏當(dāng)事人權(quán)利的行為屢見不鮮。不整頓隊伍，不糾正觀念，老百姓不會認為政府是自己的政府，不會認為改革開放有成效，不會認為治理腐敗是真的。
二OO四年六月十五日
