[ 段明學(xué) ]——(2004-8-24) / 已閱9224次
學(xué)習(xí)孫謙副檢察長在第五屆全國檢察理論研究年會和省級院研究室主任座談會上講話精神之一
理性對待暫緩起訴制度
段明學(xué)
暫緩起訴,德國稱為“起訴保留”(或“附條件不起訴”),日本通稱“起訴猶豫”,是指檢察機(jī)關(guān)對于具備起訴條件的犯罪嫌疑人暫時不予起訴,而是在規(guī)定的期限內(nèi)視犯罪嫌疑人的現(xiàn)實表現(xiàn)決定是否起訴的制度。在規(guī)定的期限內(nèi),若犯罪嫌疑人表現(xiàn)較好,檢察機(jī)關(guān)就不再對其進(jìn)行起訴,訴訟程序隨之終止;反之,如果犯罪嫌疑人表現(xiàn)不好,檢察機(jī)關(guān)就要對其進(jìn)行起訴,請求法院追究其刑事責(zé)任。因此,暫緩起訴本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)依法享有的視犯罪嫌疑人的現(xiàn)實表現(xiàn)而決定是否起訴的自由裁量權(quán)。
暫緩起訴起源于德國和日本。其產(chǎn)生的直接動因,來自于刑事犯罪攀升導(dǎo)致的對訴訟經(jīng)濟(jì)的要求。自十九世紀(jì)后半葉始,隨著社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展,犯罪案件不斷攀升。在起訴法定主義下,檢察官對所有犯罪都必須起訴,導(dǎo)致刑事積案與日俱增。為緩解司法不足的壓力,賦予檢察官自由裁量權(quán)就成為一種現(xiàn)實的選擇。日本早在明治維新時代,由于犯罪大量增加,法官、檢察官人數(shù)有限,刑事裁判的運營和監(jiān)獄的維持所需費用成了沉重的財政包袱。如何縮短刑事訴訟程序、減輕司法和財政壓力,成為政府必須解決的重大問題。為此,明治18年(1885年)的司法大臣訓(xùn)示明確提出了對輕微犯罪采取不立案或警告釋放的方針,要求減少公訴的提起和裁判。明治政府采取了諸多措施,其中一項重要措施就是賦予檢察官可以采取不起訴、緩起訴等自由裁量權(quán),盡量減少囚犯人數(shù)。到了明治后期,即使并不是非常輕微的犯罪,根據(jù)情節(jié)也可以暫緩起訴。大正11年(1923年),日本對刑事訴訟法進(jìn)行全面修改,明確規(guī)定:“根據(jù)犯人的性格、年齡、境遇、犯罪的情節(jié)及犯罪后的狀況,認(rèn)為沒有追究刑事責(zé)任之必要時,可以不提起公訴”(第279條),日本的起訴猶豫正式得到法律的承認(rèn)。在德國,長期以來實行起訴法定主義,檢察機(jī)關(guān)對所有刑事案件,都必須提起公訴。但這一原則在司法實踐中受到越來越大的沖擊。一方面,德國在二戰(zhàn)后犯罪現(xiàn)象明顯呈上升趨勢。犯罪嫌疑人已由六十年代的100萬上升至九十年代的700萬。另一方面,犯罪日趨復(fù)雜化,環(huán)境犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、跨國犯罪等新的犯罪形式的出現(xiàn),使調(diào)查取證出現(xiàn)很大困難。雖然犯罪形勢發(fā)生變化,但司法人員的數(shù)量在過去三十年中卻處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。犯罪形勢的嚴(yán)峻與司法資源不足的矛盾日趨突出。為緩解司法資源不足的壓力,德國從20世紀(jì)60年代開始,逐漸接受了起訴便宜原則即機(jī)會原則。實行起訴便宜主義,意味著并非一切犯罪都必須提起公訴,而是要根據(jù)具體案情權(quán)衡有無追訴的必要,法律授予檢察機(jī)關(guān)在確定是否對犯罪進(jìn)行追訴時一定的裁量權(quán)。根據(jù)德國刑事訴訟法典的規(guī)定,德國檢察官享有廣泛的自由裁量權(quán)。其中一項重要的權(quán)力就是可以對輕罪實行暫緩起訴。
由于歷史文化傳統(tǒng)、法律制度等因素的影響,德國的“起訴保留”和日本的“起訴猶豫”存在一定程度的差異。主要體現(xiàn)在:第一,德國的起訴保留主要適用于輕罪,對于重罪不予適用,而日本“起訴猶豫”并不受犯罪輕重的限制,而由檢察官根據(jù)犯罪人性格、年齡、境遇和犯罪輕重、情節(jié)以及犯罪后的情況來確定;第二,德國規(guī)定了考驗期,即要求被告人在規(guī)定期限內(nèi)履行相應(yīng)義務(wù),包括作出一定的給付,彌補行為造成的損害;向某公益設(shè)施或者國庫交付一筆款額;作出其他公益給付;或者承擔(dān)一定數(shù)額的贍養(yǎng)義務(wù)。被告人如在規(guī)定的期限內(nèi)履行這些要求時,對其行為不再作為輕罪追究。被告人如果不履行這些要求、責(zé)令,不退還已經(jīng)履行部分,并且要作為輕罪追究。在日本,法律沒有規(guī)定考驗期,但存在起訴“猶豫”期。檢察官如認(rèn)為有追訴必要時,可以在追訴時效屆滿前隨時撤銷原決定,無條件地重新決定起訴。
應(yīng)當(dāng)說,暫緩起訴在實現(xiàn)案件繁簡分流,降低司法機(jī)關(guān)的訴訟壓力,提高訴訟效率,預(yù)防犯罪等方面確實發(fā)揮了較大的作用。由于德國長期實行起訴法定主義,因此對暫緩起訴控制較嚴(yán),但仍有4%的刑事案件通過暫緩起訴程序處理。在日本,起訴猶豫與起訴到法院判處緩刑相比,在保障人權(quán)和控制犯罪方面更能發(fā)揮較好的作用。1980年被起訴猶豫的人員在3年內(nèi)重新犯罪率為11.5%,而同期被判緩刑及刑滿釋放人員重新犯罪率分別為21.5%和57.2%。因此,起訴猶豫在實務(wù)中被廣泛運用。近幾年,起訴猶豫占全部不起訴的90%左右,占全部刑事案件的25—30%左右。目前,許多國家和地區(qū)如美國、比利時和我國臺灣地區(qū)等都有暫緩起訴的規(guī)定。
當(dāng)然,作為檢察機(jī)關(guān)的一項自由裁量權(quán),暫緩起訴若運用不當(dāng),也可能造成對人權(quán)的侵犯,進(jìn)而損害司法公正。因此,各國都高度重視對暫緩起訴的監(jiān)督制約。在德國有法官主導(dǎo)的強(qiáng)制起訴程序,日本有準(zhǔn)起訴程度及檢察官、法官、律師、大學(xué)教授等組成的“檢察審查會”對檢察官的決定予以審查,以防止檢察機(jī)關(guān)濫用暫緩起訴這一權(quán)力。
新中國成立后,我國立法機(jī)關(guān)在通過的1979年刑事訴訟法和1997年刑事訴訟法修正案都沒有關(guān)于暫緩起訴的規(guī)定。對任一刑事案件,檢察機(jī)關(guān)在審查起訴后,只能作出起訴或不起訴的決定,沒有第三種選擇。由于法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)暫緩起訴的權(quán)力,檢察機(jī)關(guān)對擬不起訴的案件,僅僅根據(jù)犯罪嫌疑人的年齡、犯罪情節(jié)、危害程度、悔罪表現(xiàn)等作出不起訴決定,缺乏對犯罪嫌疑人深入充分的考察監(jiān)督。因而不起訴的法律效果和社會效果都不十分理想。為了改變這種被動局面,檢察機(jī)關(guān)在對犯罪嫌疑人作出不起訴決定時,常常通過檢察建議,請求有關(guān)單位對犯罪嫌疑人給予行政處分以對其行為進(jìn)行懲戒。然而,這種做法有悖國家設(shè)立不起訴制度的初衷,并不利于對犯罪嫌疑人的教育挽救。筆者認(rèn)為,問題的癥結(jié)在于檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人沒有考察監(jiān)督的權(quán)力,對犯罪嫌疑人沒有充分的了解,因而作出不起訴決定時顯得有些草率。建立暫緩起訴制度,允許檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人進(jìn)行考察監(jiān)督,根據(jù)對犯罪嫌疑人考察監(jiān)督的情況再作出起訴或不起訴的決定,這對于保證檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的正確行使,對于犯罪嫌疑人的教育挽救,對于緩解司法不足的壓力,實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。
目前,許多地方的檢察機(jī)關(guān)都在積極探索實踐暫緩起訴制度。由于缺乏法律的規(guī)范,理論的指導(dǎo)及論證,各地的認(rèn)識十分模糊,做法極不統(tǒng)一。如在暫緩起訴的適用對象上,有的檢察機(jī)關(guān)將暫緩起訴的適用對象限于未成年中學(xué)生,有的檢察機(jī)關(guān)將暫緩起訴的適用對象擴(kuò)大到成年的大學(xué)生。對于暫緩起訴的濫用也沒有具體的監(jiān)督制約措施。這里不談各地實行暫緩起訴取得的效果,首要的問題是,建立暫緩起訴制度的法律依據(jù)在哪里?
在法治社會,法律具有至上的權(quán)威和一體遵行的效力,任何人都不能違反和僭越法律。檢察機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都必須依法享有和行使;法律沒有授予的,檢察機(jī)關(guān)不得為之。這乃是法治的應(yīng)有之義,也是不言自明的道理。今年4月,最高人民檢察院孫謙副檢察長在省級院研究室主任座談會上的講話中告誡我們:“錯誤的、隨意的、違法的改革,不僅不會推動我們的工作,反而會延緩改革。有的所謂改革,制造的問題比解決的問題多,今天的改革很可能被明天再改革。尤其現(xiàn)在國家在制定司法改革方案和修改相關(guān)法律,我們不能自行其是,而要依法辦事。”他還強(qiáng)調(diào)指出:“我看了報紙刊登的一篇文章,報道我們西北地區(qū)某基層檢察院對一起案件做了暫緩起訴。我認(rèn)為,包括零口供、辯訴交易等,可以進(jìn)行理論探討,但法律未修改或未經(jīng)試點授權(quán),是不可以想干什么就干什么的!法律監(jiān)督機(jī)關(guān)尤其不能這樣做!”筆者認(rèn)為,這種觀點是具有遠(yuǎn)見卓識的。目前,許多地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)無視法律,打著“改革”的幌子,在沒有經(jīng)過法律授權(quán)及充分論證的情況下,盲目上馬。結(jié)果是你搞你的,我搞我的,既破壞了法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性,又影響了我國檢察體制改革的整體進(jìn)程。因此,對于搞暫緩起訴、與被告人進(jìn)行辯訴交易等,這于法無據(jù),應(yīng)當(dāng)堅決予以制止。
誠然,法律具有相對穩(wěn)定性,而社會變化無常,法律總是滯后于社會的發(fā)展。因此,法律應(yīng)當(dāng)隨著社會的變化而變化,而不是相反。正如馬克思所指出的,“社會不是以法律為基礎(chǔ)的,那是法學(xué)家們的幻想。相反地,法律應(yīng)以社會為基礎(chǔ)。”但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)可以突破法律的既有框架行使權(quán)力。借口“改革”、“試驗”而突破法律是不理智的,它將破壞法制的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性,使法律形同虛設(shè),對整個法制建設(shè)帶來災(zāi)難性后果。正確的作法應(yīng)當(dāng)是,樹立在法律框架內(nèi)改革的意識,對法律沒有規(guī)定的暫緩起訴、辯訴交易等,確實需要實行的,應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院報請全國人大常委會同意,并由全國人大常委會(或全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院)組織試點、實施,待條件成熟時,及時制定法律,在全國范圍內(nèi)推廣、施行。
(作者單位:重慶市北碚區(qū)人民檢察院)