[ 敬元沭 ]——(2004-10-20) / 已閱34950次
普法依法治理工作：現(xiàn)狀和展望
作者：敬元沭 2003年12月05日
實(shí)行法治的根本目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國(guó)家，這是一項(xiàng)偉大的社會(huì)系統(tǒng)工程。作為這一工程重要構(gòu)成、具有中國(guó)特色的普法依法治理工作，無(wú)疑是富于挑戰(zhàn)性的。這里且將實(shí)際工作中的一點(diǎn)思考呈送給各位，希望獲得教益。
一、普法依法治理工作在法制建設(shè)中的法律地位
普法依法治理工作的由來(lái)和內(nèi)涵的不斷豐富。我國(guó)追求法治走過(guò)了一條漫長(zhǎng)而艱辛的道路。在古代即有儒家的“禮治”與法家的“法治”之爭(zhēng)，雖然“法家”所言“法治”與我們今天所言“法治”并非同概念。后來(lái)儒家的“禮治”逐漸占據(jù)正統(tǒng)地位，其中吸收了法家、墨家、陰陽(yáng)家等的理論，是為儒法合流，被歷代統(tǒng)治者奉為圭臬�！短坡墒枳h》是封建制法典的代表。封建時(shí)代法制的基本特點(diǎn)是維護(hù)封建等級(jí)制度，公開(kāi)規(guī)定不平等。至晚清，法律大臣沈家本是法治的倡導(dǎo)者，我國(guó)開(kāi)始有了憲法。1908年8月27日，清政府頒發(fā)了《欽定憲法大綱》，為袁世凱所利用。孫中山倡民主共和，提出“民主、民生、民權(quán)”，是追求現(xiàn)代民主法治的初步探索。蔣介石提出“軍政、訓(xùn)政、憲政”的三步程序，以“憲政”為其目標(biāo)，其實(shí)一直實(shí)行是軍事獨(dú)裁，政治獨(dú)裁。在前蘇聯(lián)，由于斯大林在社會(huì)主義實(shí)踐中嚴(yán)重破壞法制，給全世界的社會(huì)主義事業(yè)帶來(lái)惡劣影響，貽害深遠(yuǎn)。共產(chǎn)黨執(zhí)政后如何治國(guó)，是國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)發(fā)展史上未得到徹底解決的問(wèn)題。
我黨對(duì)中國(guó)民主法制建設(shè)道路的探索，始于奪取全國(guó)政權(quán)之前。建國(guó)后，法制建設(shè)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)是一個(gè)很薄弱的環(huán)節(jié)，探索和實(shí)踐民主和法制的過(guò)程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意識(shí)和習(xí)慣。始于1957年逐漸盛行的法律虛無(wú)主義、法律無(wú)用論極大地危害了國(guó)家和人民，民主與法制在文革中走向全面危機(jī)，忽視法治帶來(lái)的嚴(yán)重的惡果是：公檢法被徹底砸爛，形成了人治下的群治現(xiàn)象，社會(huì)正常秩序蕩然無(wú)存，給國(guó)家和民族帶來(lái)了巨大災(zāi)難。
黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期，民主法制建設(shè)揭開(kāi)了新的歷史篇章。1979年，鄧小平提出了解決中國(guó)問(wèn)題的發(fā)展戰(zhàn)略：一是在政治發(fā)展上實(shí)現(xiàn)民主的制度化和法律化；二是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)全面的現(xiàn)代化。從1979年到1999年11月，全國(guó)人大制定了三百六十多件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，國(guó)務(wù)院制定了800多件行政法規(guī)，地方人大制定了七千多件地方性法規(guī)，涉及社會(huì)生活的各方面。中央提出要講法制，要開(kāi)展全民的法制宣傳教育活動(dòng)，把法律交給十億人民。國(guó)家的法制秩序迅速得以恢復(fù)。國(guó)外稱中國(guó)一夜之間成了法律國(guó)家。
1985年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》，全國(guó)人大作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議》，“一五”普法正式啟動(dòng)，開(kāi)始了全民的法制啟蒙教育。
從1991年到1995年開(kāi)展的“二五”普法，其顯著特色是專業(yè)法的普及。憲法和兩百多部基本法、專業(yè)法的普及，使得“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制觀念逐漸深入人心。
1996年2月，在中共中央舉辦的題為《依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家》的“中央領(lǐng)導(dǎo)同志法制講座”上，江澤民特別強(qiáng)調(diào)，要“實(shí)行和堅(jiān)持依法治國(guó)”。這是黨中央領(lǐng)導(dǎo)人首次正式宣布要“依法治國(guó)”。1997年，黨的十五大提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的治國(guó)方略，這是普法依法治理工作的一次歷史性升華和飛躍，更是我黨領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式和治國(guó)方略的重大進(jìn)步�！叭濉逼辗ǖ囊粋�(gè)重要突破就是向依法治理的延伸。首先是觀念由“以法治民”轉(zhuǎn)變到“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下廣大人民群眾根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，參與管理國(guó)家事務(wù)”上來(lái)，這是重要的轉(zhuǎn)變。其次，一個(gè)以基層依法治理為基礎(chǔ)、行業(yè)依法治理為支柱、地方依法治理為主體的依法治理系統(tǒng)工程全面實(shí)施，推動(dòng)了全社會(huì)法治化管理水平的提高。
“四五”普法提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)提高”的工作目標(biāo)，即努力實(shí)現(xiàn)提高全民法律意識(shí)向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠運(yùn)用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，提高全社會(huì)法治化水平。這個(gè)目標(biāo)的提出是全民普法工作持續(xù)、健康發(fā)展的客觀需要，也是基于對(duì)法治規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)。這就要求我們?cè)凇八奈濉逼辗ㄟ^(guò)程中，必須注重培養(yǎng)公民的權(quán)利義務(wù)對(duì)等的現(xiàn)代法治觀念，養(yǎng)成依法辦事、依法做人的思維方式和行為習(xí)慣，增強(qiáng)公民遵紀(jì)守法、維護(hù)自身合法權(quán)益和民主參與、民主監(jiān)督的意識(shí)，使他們?nèi)找嫣岣叩姆梢庾R(shí)不斷轉(zhuǎn)化為自身修養(yǎng)的一部分，成為一種法律素質(zhì)。同時(shí)要求社會(huì)管理者要模范守法、依法辦事、依法行政，消除依賴和單純行使行政手段管理的習(xí)慣，養(yǎng)成注重運(yùn)用法律手段管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的素質(zhì)。
四個(gè)五年普法，總的趨勢(shì)是普法逐漸向縱深發(fā)展，向依法治理延伸，其內(nèi)涵不斷豐富，層次逐漸提高，領(lǐng)域不斷拓展，影響更加深遠(yuǎn)，推進(jìn)法治成為治國(guó)安邦的主要手段。對(duì)中國(guó)的法治化進(jìn)程來(lái)說(shuō)，中國(guó)已經(jīng)成為了一個(gè)“法律國(guó)家（Etat de lois）”，但并不意味著中國(guó)也已成為了一個(gè)“法治國(guó)家（Etat de droit）”。①雖然我們?cè)诶碚撋吓辶耸裁词欠ㄖ危裁词欠ㄖ螄?guó)家，以及如何建設(shè)這樣一個(gè)國(guó)家，但在實(shí)踐中普及、提高與探索的道路仍會(huì)是曲折的。中國(guó)人民要振興民族，走向富強(qiáng)，追求法治國(guó)家的目標(biāo)是別無(wú)選擇的歷史必然。既然我們的前腳已經(jīng)跨進(jìn)了法治的門(mén)檻，就應(yīng)該以堅(jiān)韌不拔的毅力、堅(jiān)定不移的決心，堅(jiān)決地向前走，在新世紀(jì)里實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化法治國(guó)家的偉大目標(biāo)。
如何理解普法依法治理工作的現(xiàn)實(shí)必要性和長(zhǎng)期性呢？
提起普法，有人總以法律太多，不是能夠普及的東西而加以搪塞，認(rèn)為機(jī)構(gòu)設(shè)立和工作開(kāi)展都是不必要的。這種觀念是否正確呢？
哈耶克曾將洛克的一段話作為《法治的淵源》一章的題記：“法律的目的不是取消或限制自由，而是維護(hù)和擴(kuò)大自由。這是因?yàn)樵谒心軌蚪邮芊芍涞娜祟惖臓顟B(tài)中，哪里沒(méi)有法律，哪里就沒(méi)有自由�！雹谧杂芍挥蝎@得法律的有力保障才能真正實(shí)現(xiàn)，實(shí)行法治是現(xiàn)代化國(guó)家的重要特征。法治的過(guò)程是一個(gè)包含了人類的法律思想、行為乃其實(shí)踐各個(gè)領(lǐng)域的多方面進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)法治的核心是人的現(xiàn)代化，人的法律觀念的現(xiàn)代化，這是一個(gè)國(guó)家法制現(xiàn)代化的必不可少的重要因素，它決不是實(shí)現(xiàn)法治過(guò)程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是實(shí)現(xiàn)法治并使現(xiàn)代化法治長(zhǎng)期發(fā)展的基本的先決條件。法律現(xiàn)代化的基本價(jià)值取向，就是要培養(yǎng)公民信任法律、尊重法律的思想意識(shí)，確立法律至上的現(xiàn)代法治觀念。
從1996年2月9日江澤民在中共中央領(lǐng)導(dǎo)法制講座上提出實(shí)行和堅(jiān)持依法治國(guó)，到1997年寫(xiě)入黨章，再到1999年寫(xiě)入憲法第五條：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家�！敝袊�(guó)人真正開(kāi)始法治的進(jìn)程是短暫的，沒(méi)有中國(guó)民眾法治觀念的增強(qiáng)，法律信仰的樹(shù)立，依法治國(guó)是不可能實(shí)現(xiàn)的。的確，法律不是可以普及的東西，但不應(yīng)作為不需要普法的塞責(zé)。普法并不要求把老百姓都培養(yǎng)成法律人，而僅僅是讓其具備基本的法律常識(shí)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，許多人連基本的法律常識(shí)都不具備，自己權(quán)利被侵犯時(shí)渾然不知，違法時(shí)當(dāng)頭一棒，這樣讓他們知法的成本太高。如今有很多上訪，其原因在于：一是人們還不習(xí)慣通過(guò)法律途徑來(lái)解決矛盾和沖突；二是地方上司法機(jī)關(guān)的在司法過(guò)程中受到諸多干擾，給實(shí)現(xiàn)司法公正帶來(lái)一些困難。公民的臣民心理、畏法避法心理仍相當(dāng)普遍。在少數(shù)基層干部心中，法律主要是被當(dāng)作治民的工具，而不是作為對(duì)行政權(quán)力的制約。實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，一方面我們有許多推進(jìn)法治的精英，另一方面我們又缺失人民信仰，民眾沒(méi)有相應(yīng)的法治觀念，樹(shù)立不起對(duì)法律的信仰，精英們的呼吁面對(duì)現(xiàn)實(shí)顯得曲高而和寡。大力普法，提高民眾法律意識(shí)，仍是我們不容忽視的歷史任務(wù)，尤其要提高憲法觀念，讓民眾都了解自己的基本權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)人們都習(xí)慣于拿起法律武器保護(hù)自己的時(shí)候，法治的實(shí)現(xiàn)才是可期望的。
當(dāng)前，執(zhí)法的嚴(yán)肅性、司法的公正性，距離法律規(guī)范的客觀要求還有不小的差距，基層有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的事例還經(jīng)常有，包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，維護(hù)法制基礎(chǔ)上的社會(huì)公正成為化解現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾和危機(jī)的重要手段。行政機(jī)關(guān)能否依法行政、司法機(jī)關(guān)能否公正司法，直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象，反映出法治文明水平的高低，關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)威，決定著民族的生死存亡。社會(huì)法治化水平如何在一定程度上取決于人的法制觀念和法律素質(zhì)。因此，普法的現(xiàn)實(shí)必要性是無(wú)庸置疑的。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，普法是實(shí)行法治初期的一種權(quán)益措施，是階段性的任務(wù)，隨著法治的健全，普法將逐漸失去其必要性。這種觀點(diǎn)是否正確呢？
普法依法治理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的任務(wù)，主要的理由有：第一，中國(guó)有很長(zhǎng)的封建社會(huì)歷史，缺少法治的人文傳統(tǒng)。兩千多年封建專制歷史和文化的積淀，使得專制觀念在人們的心底根深蒂固，人治的習(xí)慣勢(shì)力很大。改變這種傳統(tǒng)難以一蹴而就，而是需要一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程。第二，實(shí)現(xiàn)法治是一個(gè)過(guò)程，目標(biāo)不是固定的、靜止的，而是動(dòng)態(tài)的，發(fā)展的。社會(huì)生活繁復(fù)萬(wàn)變，法律隨之調(diào)整，需要經(jīng)常不斷的廢止修改；況且現(xiàn)代社會(huì)法律數(shù)量繁多，社會(huì)管理者和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者要依法管理經(jīng)營(yíng)好，只有不斷學(xué)習(xí)，才能掌握并熟練運(yùn)用。第三，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)帶來(lái)了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，也意味著更大的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)要走向世界，不僅要遵守游戲規(guī)則，還要熟練用好游戲規(guī)則，善于運(yùn)用法律保護(hù)自身的利益，避免成為善良的“挨打者”。如我省馬鋼出口到美國(guó)的H型鋼，美國(guó)商務(wù)部裁定有傾銷行為，并加征159%的反傾銷稅。經(jīng)馬鋼積極應(yīng)訴，據(jù)理力爭(zhēng)，終于在2002年6月，由美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作出終裁，宣布沒(méi)有傾銷行為，繼續(xù)享受零關(guān)稅的進(jìn)口稅率。再如2002年1-10月，有16個(gè)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)我國(guó)發(fā)起47起反傾銷和保障措施調(diào)查，涉案金額7億美元，同期我國(guó)總的應(yīng)訴率為70%，在美國(guó)結(jié)案的5起中，4起獲全勝，維護(hù)了我國(guó)1.3億美元的出口。從1980年至2002年6月底止，國(guó)外對(duì)我國(guó)提起的反傾銷案件已達(dá)497起，其中發(fā)達(dá)國(guó)家占65%以上，我國(guó)已成為國(guó)際反傾銷的主要目標(biāo)。從1997年到2002年6月底止，我國(guó)已對(duì)有傾銷行為的商品開(kāi)展反傾銷調(diào)查，立案20余項(xiàng)(無(wú)機(jī)械產(chǎn)品)，其中已結(jié)案的5項(xiàng)，如從加拿大、美國(guó)、韓國(guó)進(jìn)口的新聞紙實(shí)施反傾銷措施，分別征收9%至78.9%不同幅度反傾銷稅。從俄羅斯進(jìn)口的冷軋硅鋼片，征收反傾銷稅6%至62%。如果我們不充分學(xué)習(xí)和運(yùn)用法律武器參與到國(guó)際貿(mào)易的激烈競(jìng)爭(zhēng)中去，國(guó)家的利益就會(huì)受到很大損害。
普法依法治理工作在法律制度中處于怎樣的法律地位呢？美國(guó)斯坦福大學(xué)法學(xué)院弗里德曼認(rèn)為法律制度由三塊構(gòu)成，一是法律結(jié)構(gòu)，是指法律中的硬件環(huán)境，比如一個(gè)國(guó)家的憲政架構(gòu)，法院的設(shè)置，法官的數(shù)量等等。第二個(gè)構(gòu)成要素是法律實(shí)體。實(shí)體內(nèi)容是立法規(guī)范和司法判決，即直接影響當(dāng)事人以及更廣泛的民眾權(quán)利和利益的那些規(guī)范。第三便是法律文化，即影響法律機(jī)制動(dòng)作的各種因素，例如人們對(duì)法律的信仰和態(tài)度，對(duì)法院和其他法律機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，對(duì)糾紛解決模式的選擇傾向等等。我認(rèn)為，法制宣傳教育在我國(guó)法律制度中承擔(dān)著法律文化建設(shè)的職能。
我們常說(shuō)依法治理工作有六個(gè)環(huán)節(jié)，即立法、普法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)和法律監(jiān)督。立法是基礎(chǔ)，普法是前導(dǎo)，執(zhí)法、司法是關(guān)鍵，法律服務(wù)是重要環(huán)節(jié)，法律監(jiān)督是保障。被視為前導(dǎo)的普法，其重要性不言而喻。多年來(lái)，政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與普法這一具有中國(guó)特色的做法取得了很大成效，但問(wèn)題也很突出。至今全國(guó)各地普法依法治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不規(guī)范，立法滯后。這就需要從法理的基礎(chǔ)上對(duì)普法和依法治理工作 明確定位，將其放到法制建設(shè)和國(guó)家體制改革特別是司法改革的總體格局中來(lái)研究。
二、普法依法治理工作法制化進(jìn)程中的幾個(gè)突出問(wèn)題
當(dāng)前，普法依法治理工作要發(fā)展，法制化、規(guī)范化是首要的難題，立法和實(shí)踐中都有這個(gè)根本性的問(wèn)題擺在前面，是許多現(xiàn)實(shí)困難的根源，需要我們?nèi)プ鞲嗟难芯俊?
法制宣傳教育工作的執(zhí)法主體和機(jī)構(gòu)設(shè)置。這是法制宣傳教育工作立法要解決的首要問(wèn)題。主要有以下幾種意見(jiàn)：一是認(rèn)為機(jī)構(gòu)都應(yīng)設(shè)在黨委部門(mén)，黨委宣傳部門(mén)在這方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，作為黨委宣傳部門(mén)的一項(xiàng)重要工作，認(rèn)為只有黨委部門(mén)，才能統(tǒng)率起這項(xiàng)涉及全社會(huì)、各部門(mén)的工作。二是認(rèn)為機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在政府部門(mén)，作為司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職能。持這種意見(jiàn)的認(rèn)為，黨委不是行政執(zhí)法部門(mén)，黨委對(duì)法制宣傳教育工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)在宏觀方面，具體辦事機(jī)構(gòu)還是設(shè)在政府部門(mén)，賦予司法行政機(jī)關(guān)法制宣傳教育工作執(zhí)法主體的地位，行使法制宣傳教育工作部署、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查和考核的職能。政府作為執(zhí)法主體，要把法制宣傳教育作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)，納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲。三是將法制宣傳教育工作機(jī)構(gòu)設(shè)在人大。目前大多數(shù)地方實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施的工作機(jī)制。
法制宣傳教育與依法治理的關(guān)系也是理論上要解決的問(wèn)題。要正確地認(rèn)識(shí)兩者關(guān)系，必然要涉及到依法治理的定義；而要定義依法治理，就必然要涉及到依法治理與法治的聯(lián)系與區(qū)別。法治，是一個(gè)復(fù)雜的法律概念，它主要有三種含義：第一種，它是指一種治國(guó)的思想體系，它強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”，“法律主治”。第二種，它是指一套治國(guó)的方式、原則和制度。第三種，它是指通過(guò)這種治國(guó)的方式、原則和制度的實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生的一種社會(huì)狀態(tài)。西方學(xué)者認(rèn)為法治國(guó)家應(yīng)具有五要素：一是法律至上；二是保護(hù)人權(quán)和公民權(quán)；三是政府必須依法行政并接受法律的制約；四是司法獨(dú)立；五是公民的權(quán)利受到侵犯應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦乃痉ň葷?jì)。中國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，有自己的特點(diǎn)。一般說(shuō)來(lái)，應(yīng)該具備以下基本條件：一是完備的社會(huì)主義法律體系—前提條件；二是健全的民主制度和監(jiān)督制度—根本保證條件；三是嚴(yán)格的行政執(zhí)法和公正的司法制度—關(guān)鍵性條件；四是堅(jiān)強(qiáng)的靠得住的執(zhí)法隊(duì)伍—組織條件；五是全民的崇高的法律意識(shí)—社會(huì)條件。
依法治理是法制宣傳教育工作在新時(shí)期的拓展。這兩項(xiàng)工作既有緊密聯(lián)系，又有其不同的內(nèi)涵和外延。依法治理概念內(nèi)涵層次低于法治。法治的全稱是“法律的統(tǒng)治”(The Rule of Law)，法治與“依法而治”是有區(qū)別的。依法治理屬于法律應(yīng)用、法制實(shí)踐的范疇。伯爾曼《法律與革命》在對(duì)西方法律興起過(guò)程的分析時(shí)，提出權(quán)力的二元(政權(quán)與教權(quán))分割與制衡，曾經(jīng)是西方社會(huì)“依法治理”興起的重要條件，意味著以法律來(lái)統(tǒng)治。我國(guó)提出樹(shù)立依法治理的觀念的含義是就是依靠法律來(lái)治理國(guó)家，管理社會(huì)事務(wù)。單純依靠命令來(lái)指揮國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)，這是缺乏民主的，具有“人治”的特征。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須實(shí)行依法治理。只有實(shí)行依法治理，才能逐步實(shí)現(xiàn)建立法治國(guó)家的目標(biāo)。我們現(xiàn)在說(shuō)樹(shù)立依法治理觀念，就是要實(shí)現(xiàn)從主要依靠行政手段管理社會(huì)向依法治理的轉(zhuǎn)變。
依法治理的概念確實(shí)有大而廣的特點(diǎn)。政體是指國(guó)家政權(quán)的組織形式，即掌握政治權(quán)力的階級(jí)用什么方式來(lái)行使政治權(quán)力。國(guó)家的政治權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。依法治理屬于國(guó)家的哪一種政治權(quán)力呢？顯然滲透進(jìn)各種權(quán)力。推進(jìn)法治是全社會(huì)的目標(biāo)，涉及方方面面。在實(shí)際開(kāi)展工作的過(guò)程中，確有涵蓋面廣、難以把握的困難。由于上述原因，各地在組織組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置時(shí)，名稱不盡統(tǒng)一，所在部門(mén)各別。正確認(rèn)識(shí)普法與依法治理兩者的關(guān)系，準(zhǔn)確地法律定位，對(duì)于保證兩項(xiàng)工作在法制的軌道上健康發(fā)展，是亟待解決的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前比較合理的定位是：依法治理組織是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的組織，其辦事機(jī)構(gòu)代表黨委協(xié)調(diào)各方開(kāi)展工作。
明確社會(huì)各部門(mén)在普法依法治理工作中的職責(zé)，對(duì)于推動(dòng)工作至關(guān)重要。法制宣傳教育是一項(xiàng)涉及社會(huì)各方面的工作，只有全社會(huì)各方的參與，才能真正做好。在《安徽省法制宣傳教育工作條例》中，對(duì)社會(huì)各部門(mén)的職責(zé)已有比較明確的規(guī)定。目前，我省的法制宣傳教育工作實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、人大監(jiān)督的模式。社會(huì)各部門(mén)單位對(duì)其所屬人員均有進(jìn)行法制宣傳教育的義務(wù)和責(zé)任，如對(duì)組織、宣傳、人事、教育、文化、新聞、出版、廣播電影電視、公安、工商、勞動(dòng)與社會(huì)保障等部門(mén)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體，各級(jí)各類學(xué)校，村（居）民委員會(huì)等基層組織，都有較明確的職責(zé)規(guī)定。
對(duì)法制宣傳教育工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)，我省條例的規(guī)定是：“各級(jí)法制宣傳教育工作領(lǐng)導(dǎo)組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的法制宣傳教育工作，制定本地區(qū)法制宣傳教育規(guī)劃，部署、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查、考核本行政區(qū)域的法制宣傳教育工作，決定或者建議實(shí)施獎(jiǎng)懲。縣級(jí)以上法制宣傳教育工作領(lǐng)導(dǎo)組織的辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在同級(jí)司法行政部門(mén)，負(fù)責(zé)法制宣傳教育的日常工作，其主要職責(zé)是：⑴組織實(shí)施法制宣傳教育規(guī)劃，檢查、督促各部門(mén)和單位法制宣傳教育工作；⑵負(fù)責(zé)法制宣傳教育工作的培訓(xùn)、考核工作；⑶總結(jié)、推廣法制宣傳教育典型經(jīng)驗(yàn)；⑷組織編寫(xiě)統(tǒng)一的法制宣傳教育教材；⑸建議對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的法制宣傳教育工作進(jìn)行評(píng)比和獎(jiǎng)懲。督查與獎(jiǎng)懲。”
依法治理工作的職責(zé)因尚無(wú)立法依據(jù)，有一些爭(zhēng)議。目前我省在《安徽省“十五”期間依法治省工作綱要》中，對(duì)社會(huì)各部門(mén)的職責(zé)作了規(guī)定，具體要求是：“ 47、省委對(duì)依法治省工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要認(rèn)真貫徹落實(shí)本綱要精神，動(dòng)員和組織各部門(mén)及廣大干部群眾積極參與依法治省工作。省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組在省委的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、解決依法治省工作中的重大問(wèn)題。48、省人大常委會(huì)要對(duì)依法治省工作作出相應(yīng)決議。省政府、省法院、省檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)要根據(jù)本綱要分別制定依法行政、公正司法、法律服務(wù)等相關(guān)實(shí)施方案。49、各地、各部門(mén)要把依法治省工作列入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任目標(biāo)，各級(jí)組織、人事部門(mén)要會(huì)同依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行考核，并將考核情況作為獎(jiǎng)懲、任免領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。50、各級(jí)政府要把法制建設(shè)的物質(zhì)保障納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，財(cái)政部門(mén)要把所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，有關(guān)部門(mén)要保證�？顚Ｓ�。各部門(mén)、各單位要切實(shí)加大經(jīng)費(fèi)投入，不斷改善依法治省工作所必需的裝備和工作條件�！币婪ㄖ卫砉ぷ髀氊�(zé)的規(guī)定要上升到法律層次，還需要繼續(xù)研究。
普法依法治理工作的制度化正在不斷取得進(jìn)展。多年來(lái)，全國(guó)各地在實(shí)踐中摸索總結(jié)出一系列行之有效的制度。將一些符合法治原則的、合理的、有效的工作制度以規(guī)范性文件的形式固定下來(lái)，對(duì)于提高普法依法治理工作制度化、規(guī)范化水平是很必要的。一是領(lǐng)導(dǎo)干部聽(tīng)取法制講座的制度。從1994年12月9日中共中央舉辦第一次法律知識(shí)講座算起，至今已舉辦了十幾次法律知識(shí)講座；從1998年開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)也有計(jì)劃地請(qǐng)法律專家向常委會(huì)組成人員作有關(guān)法律知識(shí)的講座。各省、自治區(qū)、直轄市的黨委、人大、政府等有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)人也經(jīng)常邀請(qǐng)專家講課，聽(tīng)取法律知識(shí)專題講座。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法，提高了法律在國(guó)家生活中的地位和作用，推動(dòng)了全社會(huì)的學(xué)法。二是公職人員學(xué)法和考試考核制度。很多地方已經(jīng)建立了國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的學(xué)法制度，尚存在一些地方執(zhí)行不力、政出多門(mén)、規(guī)范化程度不高的問(wèn)題。目前行政執(zhí)法崗位經(jīng)法律培訓(xùn)上崗的制度執(zhí)行得較好，有力地促進(jìn)了依法行政。三是干部提拔任用前的法律考試考核制度。提拔任用的干部，必須對(duì)所在部門(mén)、崗位的工作涉及的法律有比較深的了解，才能很好地履行職責(zé)。通過(guò)任前考試考核取得任職資格，不失為一種保證和促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的一種辦法。四是推進(jìn)各部門(mén)單位的工作目標(biāo)責(zé)任制管理。在干部任期目標(biāo)責(zé)任制的考評(píng)考核中，應(yīng)當(dāng)納入依法行政、依法辦事的內(nèi)容，由組織人事部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行考評(píng)考核。五是普法依法治理工作聯(lián)席會(huì)議制度。普法依法治理工作涉及面很寬，作為協(xié)調(diào)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)努力建立起聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)交流各部門(mén)單位的工作開(kāi)展情況，以便于整合資源，協(xié)同共進(jìn)。
三、新時(shí)期普法依法治理工作形勢(shì)的試分析
受眾構(gòu)成分析：追求最大化的宣傳效益。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)大流動(dòng)帶來(lái)人口大流動(dòng)：一方面，城市居民自愿或不自愿地?cái)[脫了對(duì)單位的依附，由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”；另一方面，民工潮形成了一 個(gè)職業(yè)和空間流動(dòng)性很大的龐大群體，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工人員就達(dá)8000多萬(wàn)人。我國(guó)的人口構(gòu)成中，農(nóng)村人口所占的比重大于城市人口。2000年我國(guó)的總?cè)丝跒?2.95億，其中農(nóng)村人口占69.6%；城市人口比重在不斷提高。中國(guó)勞動(dòng)力適齡人口的絕對(duì)量和占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣鲩L(zhǎng)。按中國(guó)通用標(biāo)準(zhǔn)，男16-59歲、女16-54歲劃為勞動(dòng)力適齡人口。中國(guó)現(xiàn)有勞動(dòng)力資源，接近世界發(fā)達(dá)國(guó)家全部勞動(dòng)力數(shù)量之總和。全國(guó)在業(yè)人口的職業(yè)構(gòu)成中，農(nóng)、林、牧、漁勞動(dòng)者占60％，生產(chǎn)工人、運(yùn)輸工人和有關(guān)人員占24.5％，教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化人員占3.5％，服務(wù)業(yè)、商業(yè)工作人員占6.5％，國(guó)家機(jī)關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和其他人員等共占5％。③人口大流動(dòng)帶來(lái)的普法對(duì)象的新變化表現(xiàn)在：農(nóng)村實(shí)際人口減少，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口大量增加，是普法的難點(diǎn)和死角；勞動(dòng)力適齡人口增加，就業(yè)壓力巨大，勞動(dòng)力流動(dòng)性大，社會(huì)的組織化程度降低，統(tǒng)一、有組織的普法十分困難；農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人是人口主體，恰恰對(duì)這部分人的普法是薄弱環(huán)節(jié)。
媒體傳播分析：追求全位性的宣傳效果。在當(dāng)今信息社會(huì)，青少年接受媒體的興趣究竟有什么新的變化呢？《中國(guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心參與的“2000年中國(guó)青少年市場(chǎng)與媒體研究”的調(diào)查結(jié)果顯示：電視仍最具影響力，音樂(lè)廣播充滿誘惑，比大人更愿網(wǎng)絡(luò)沖浪，報(bào)刊雜志影響力分散。④在農(nóng)村基層，我們了解到農(nóng)民最感興趣的信息依次是：1、科技信息（種、養(yǎng)、加工）；2、財(cái)經(jīng)（市場(chǎng)行情、供求、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移）；3、文化（農(nóng)村文化娛樂(lè)）；4、農(nóng)業(yè)新聞、農(nóng)家生活（衛(wèi)生、健康、生活知識(shí)）；5、其他（司法、農(nóng)村建筑等）。 從中明顯可見(jiàn)農(nóng)民關(guān)注點(diǎn)具有明顯趨利性和娛樂(lè)性。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心的調(diào)查顯示，至2002年6月底，全國(guó)上網(wǎng)用戶達(dá)4580萬(wàn)人，是1997年的74倍。上網(wǎng)人數(shù)中，35歲以下的青年占82% 。⑤根據(jù)上述調(diào)查應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整法制宣傳的途徑和手段：更多地運(yùn)用電視媒體開(kāi)展普法宣傳；對(duì)農(nóng)民最有效的普法手段是，將普法內(nèi)容滲透進(jìn)農(nóng)民最感興趣的信息中，結(jié)合農(nóng)民的生產(chǎn)和娛樂(lè)需求來(lái)宣傳法律；運(yùn)用多樣化的宣傳手段，可以擴(kuò)大覆蓋面，提高宣傳效果；改被動(dòng)式灌輸為個(gè)性化、交互式法律服務(wù)，12348法律咨詢電話和網(wǎng)絡(luò)法律咨詢是最好的交互式服務(wù)方式；建設(shè)運(yùn)用現(xiàn)代宣傳媒體的基礎(chǔ)設(shè)施，提高法制宣傳人員的素質(zhì)。
法治實(shí)踐分析：追求現(xiàn)實(shí)性的社會(huì)效果。開(kāi)展普法依法治理工作，提高社會(huì)法治化程度，其總體目標(biāo)應(yīng)至少包括兩方面：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是維護(hù)社會(huì)公正。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了不等于實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公正，但社會(huì)公正一般會(huì)提高勞動(dòng)者積極性，這是由生產(chǎn)力三要素包括勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)力的理論決定的。公正的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境形成了，可以激發(fā)勞動(dòng)者的生產(chǎn)熱情，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，我們?cè)谝越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)，還應(yīng)該把努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正作為工作目標(biāo)，兩者應(yīng)該是統(tǒng)一的，以保證按勞分配效益優(yōu)先、兼顧公平分配原則的實(shí)現(xiàn)。在依法治理實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)注意促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)公民權(quán)益的統(tǒng)一（如對(duì)待污染超標(biāo)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民合法利益的問(wèn)題）；注重社會(huì)弱勢(shì)群體的生活狀況和法律地位，向他們提供應(yīng)有的法律保障（如對(duì)待外出務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)和傷殘保障問(wèn)題）；法治至上的原則。依法治理不僅是依法統(tǒng)治，更要體現(xiàn)法治的原則，更多地保護(hù)普通公民的合法權(quán)益，更嚴(yán)厲地治“官”治“吏”。近些年，我們看到有的大學(xué)生不服學(xué)校勒令退學(xué)的處分，將學(xué)校告上法庭，最終重新取得了學(xué)籍；政府不作為，老百姓拿起法律武器與之對(duì)簿公堂等等。象這樣的“民告官”案件每年都有大幅度增長(zhǎng)。對(duì)一些行使社會(huì)管理的權(quán)威部門(mén)，老百姓開(kāi)始敢說(shuō)“不”字，從以往的不敢告、不愿告到現(xiàn)在的勇敢地告，說(shuō)明了通過(guò)多年法治實(shí)踐和普法，公民的法律意識(shí)和法治觀念在不斷增強(qiáng)。千百萬(wàn)人民參與法治實(shí)踐，正有力地推動(dòng)著現(xiàn)代化法治的進(jìn)程。
四、普法依法治理工作展望
中國(guó)走向法治的進(jìn)程已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，原因在于內(nèi)部的壓力和外部的挑戰(zhàn)。在內(nèi)部，品嘗到民主和法治帶來(lái)實(shí)惠的人民對(duì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治的期望值很高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也只有在法治的環(huán)境中才能獲得可持續(xù)發(fā)展；在外部，舊的過(guò)于統(tǒng)制的經(jīng)濟(jì)模式經(jīng)不起走向法治的世界潮流的沖擊，國(guó)際環(huán)境的激烈競(jìng)爭(zhēng)鞭策我們必須通過(guò)推進(jìn)法治來(lái)激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，以早日實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)。普法依法治理工作擔(dān)負(fù)著傳播現(xiàn)代法治文化、促進(jìn)現(xiàn)代化法治國(guó)家建設(shè)的重任，在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中占有重要的地位，必將得到進(jìn)一步的強(qiáng)化和發(fā)展。
加快普法依法治理工作的立法進(jìn)程。盡快實(shí)現(xiàn)普法依法治理工作有法可依，有法必依，是推動(dòng)這項(xiàng)工作繼續(xù)發(fā)展的極其重要的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，全國(guó)各地在開(kāi)展普法依法治理工作方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，有的已經(jīng)上升到法律高度，全國(guó)已有多個(gè)省市制定了法制宣傳教育條例，司法部也有推進(jìn)法制宣傳教育工作立法的設(shè)想�？梢灶A(yù)期，法制宣傳教育工作的法制化進(jìn)程將會(huì)加快。從安徽來(lái)說(shuō)，省委、省人大、省政府對(duì)這項(xiàng)工作很重視，關(guān)心這項(xiàng)工作的法制化、規(guī)范化進(jìn)程，這必將促進(jìn)普法依法治理工作邁上一個(gè)新臺(tái)階。
依法構(gòu)建普法依法治理工作的新格局。法制宣傳教育工作一旦實(shí)現(xiàn)國(guó)家立法，地方立法也就一片坦途。多年來(lái)我們期望的工作機(jī)構(gòu)實(shí)體化、工作內(nèi)容法定化、工作程序規(guī)范化、工作制度完備化的目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家法制建設(shè)總體格局中獲得應(yīng)有地位的法制宣傳教育工作，將會(huì)建立起健康的運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新的管理機(jī)制，可靠的保障機(jī)制，有力的監(jiān)督機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)將在組織開(kāi)展普法依法治理工作中，進(jìn)一步健全網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化職能，擴(kuò)大影響，通過(guò)推進(jìn)普法依法治理工作，在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中扮演更加重要的角色。
拓展宣傳范圍，改革宣傳方式，建設(shè)嶄新的現(xiàn)代法治文化。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展呼喚著法制宣傳教育工作的革新。向公民的生產(chǎn)生活提供個(gè)性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務(wù)，為各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體提供多樣化、專業(yè)化、高層次的法制宣傳和法律服務(wù)，是新時(shí)期法制宣傳教育工作努力的方向。法制宣傳教育工作要開(kāi)創(chuàng)新的局面，必須做到：資源要整合，受眾要廣泛，內(nèi)容要拓展，形式要?jiǎng)?chuàng)新，層次要提高。當(dāng)前在法制宣傳實(shí)踐中，一是要關(guān)注弱勢(shì)群體，維護(hù)社會(huì)正義，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是要?jiǎng)?chuàng)新宣傳形式，通過(guò)新的媒體渠道，努力為公民提供個(gè)性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務(wù)（電視、書(shū)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為影響力最廣泛的三個(gè)宣傳渠道），參與法制實(shí)踐對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言也是一種有效的普法方式；三是要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來(lái)，提高法制宣傳教育的層次，把提高公民的法律素質(zhì)、建設(shè)現(xiàn)代法治文化作為我們的長(zhǎng)期任務(wù)。
推進(jìn)各行各業(yè)的依法治理，提高全社會(huì)的法治化水平。依法治理正在迅速地滲透到各部門(mén)、單位的管理和工作實(shí)踐中，成為各行各業(yè)發(fā)揮職能、加強(qiáng)管理、推進(jìn)工作的重要方式。專業(yè)法宣傳正在受到各部門(mén)的高度重視，通過(guò)培訓(xùn)考試考核取得執(zhí)法上崗資格證制度是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要手段，這是法治觀念深入人心、融進(jìn)我們的日常生活的突出表現(xiàn)。安徽省行政訴訟和行政復(fù)議案件上升速度較快。2002年，全省行政訴訟達(dá)3000多件，行政復(fù)議5000多件，這反映出全省公民的法律意識(shí)正在增強(qiáng)，法律素質(zhì)在提高；行政管理部門(mén)的執(zhí)法水平亟待隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)一步加以提高；法律機(jī)制在解決社會(huì)矛盾中正在發(fā)揮更大的作用。依靠法律機(jī)制來(lái)緩沖、平衡和化解社會(huì)矛盾，減少激化為對(duì)社會(huì)肌體的破壞，已經(jīng)成為保障社會(huì)穩(wěn)定最重要的手段。廣州孫志剛被害一案的網(wǎng)絡(luò)沖擊，就直接導(dǎo)致了原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)，社會(huì)主義法治以人為本的特征得到體現(xiàn)。這體現(xiàn)了法治的進(jìn)步，社會(huì)法治文明程度的提高。
中國(guó)走向現(xiàn)代化法治社會(huì)的進(jìn)程依然漫長(zhǎng)，這決定了普法依法治理工作的任務(wù)依然很艱巨。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法行政、司法不公的事件還多有發(fā)生。推進(jìn)依法治理，在立法、普法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)和法律監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)厲行法治；在法治的原則下，更廣泛地開(kāi)展法制宣傳教育，深化各行各業(yè)的依法治理，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾參與依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的基礎(chǔ)上，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)，正是我們的希望所在，也是普法依法治理工作者艱巨而光榮的歷史使命。
[參考文獻(xiàn)]
①《當(dāng)代中國(guó)的依法治國(guó)進(jìn)程：進(jìn)展與阻力》（法）戴爾瑪斯-馬蒂著/石佳友譯，原載全法科協(xié)法律經(jīng)濟(jì)分會(huì)會(huì)刊《歐洲法律與經(jīng)濟(jì)評(píng)論》雜志
②《自由秩序原理•法治的淵源》F.A.哈耶克，鄧正來(lái)譯，三聯(lián)書(shū)店 1997年12月 第一版
③ 資料來(lái)源：中國(guó)人口構(gòu)成情況示意圖，見(jiàn)中國(guó)翻譯網(wǎng)
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