[ 李金澤 ]——(2000-12-1) / 已閱52543次
第五，監(jiān)管機(jī)制過(guò)于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國(guó)《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對(duì)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督；第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過(guò)于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報(bào)告的要求既未對(duì)報(bào)告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報(bào)告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對(duì)內(nèi)容專(zhuān)門(mén)性的稽核檢查途徑——審計(jì)予以規(guī)制，這無(wú)疑會(huì)大大削弱該途徑的有效性。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀(guān)、及時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國(guó)家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計(jì)員；并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國(guó)《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計(jì)員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請(qǐng)登記法院指定審計(jì)員，同時(shí)，進(jìn)一步為審計(jì)員的特別責(zé)任作了專(zhuān)門(mén)規(guī)制。[22]其三，法律對(duì)于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問(wèn)題未予重視。對(duì)銀行內(nèi)部工作程序過(guò)于簡(jiǎn)單，部門(mén)之間、員工之間的職責(zé)劃分過(guò)于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒(méi)有明確合理和透明的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問(wèn)題均無(wú)再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國(guó)銀行評(píng)級(jí)機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢(shì)必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。
在同業(yè)自律方面，我國(guó)法制尚未對(duì)此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國(guó)性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國(guó)家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會(huì)便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國(guó)法制中的完善尤為重要，這是因?yàn)�，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國(guó)法定監(jiān)管主體中工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過(guò)其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來(lái)補(bǔ)救我國(guó)銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對(duì)穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來(lái)反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對(duì)穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對(duì)靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國(guó)現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過(guò)度集中會(huì)促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來(lái)促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。
第六，監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國(guó)際化方面存在不足。我國(guó)在銀行業(yè)國(guó)際化方面的監(jiān)管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《中外合資投資銀行類(lèi)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)暫行管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國(guó)際商業(yè)貸款管理辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。綜觀(guān)這些法規(guī)、規(guī)章，仍有如下不足：1)規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。這些文件除《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院通過(guò)和發(fā)布的行政法規(guī)外，其余多為中國(guó)人民銀行頒發(fā)。這種狀況不利于對(duì)外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”銀行業(yè)的形象，但國(guó)際上通常把銀行信用及銀行監(jiān)管法制的完備狀況聯(lián)系起來(lái)。盡管《商業(yè)銀行法》在其“附則”中規(guī)定：“外資銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國(guó)商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足國(guó)內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，因此對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足會(huì)強(qiáng)化這種效果。2)在監(jiān)管內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方法上過(guò)于原則而不便于操作。如《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制未作明確要求，對(duì)其業(yè)務(wù)資料的報(bào)送及稽核與核查的規(guī)制也甚為原則和簡(jiǎn)單。這極不利于監(jiān)管目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。美國(guó)的1991年《加強(qiáng)對(duì)外資銀行監(jiān)管法》及1996年的《K條例》，不僅要求外資銀行必須接受聯(lián)儲(chǔ)一年一度的檢查，而且法律法規(guī)所確立的銀行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查制度，特別是現(xiàn)場(chǎng)檢查制度尤為完善�，F(xiàn)場(chǎng)檢查中極為重要的保障程序是：檢查官員一進(jìn)入銀行，將控制銀行所有帳本和資產(chǎn)，如現(xiàn)金、證券等，檢查官員除對(duì)銀行資產(chǎn)、業(yè)務(wù)資料進(jìn)行檢查評(píng)估外，還對(duì)管理組織（包括高層管理人員和經(jīng)理層的監(jiān)管能力等）進(jìn)行評(píng)估。[24]3)在監(jiān)管領(lǐng)域的選擇上，法制很明顯傾向于對(duì)境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而疏忽對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因?yàn)槲覈?guó)《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管極為簡(jiǎn)單——只要求每半年報(bào)送一次報(bào)表，未作其他任何要求。這種監(jiān)管法制取向，表現(xiàn)看來(lái)有助于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)境外業(yè)務(wù)的拓展，但是事實(shí)上并不利于這一目的的達(dá)到。因?yàn)楦鲊?guó)在接受外資金融機(jī)構(gòu)之發(fā)展時(shí)，往往把母國(guó)的金融監(jiān)管制度作為一個(gè)考慮因素(正如我國(guó)立法也如此)。如美國(guó)在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管的外資銀行是否可以繼續(xù)在美國(guó)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查。[25]美國(guó)立法也重視對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管(如要求考察存款的波動(dòng)性、借款頻率與數(shù)量、依賴(lài)?yán)拭舾行再Y金的比重、易變現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)量、銀行本身向貨幣市場(chǎng)的借款能力等)、準(zhǔn)備金(要求對(duì)海外分支機(jī)構(gòu)〈包括分行〉及其他外資銀行的借款，以及海外機(jī)構(gòu)對(duì)非居民的直接貸款都按10%繳納準(zhǔn)備金)[26]均有要求。而且在檢查審核方面，對(duì)海外分行和子行都要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，尤其是常對(duì)海外子行實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。[27]新加坡《銀行法》也明確地規(guī)定：“當(dāng)局可隨時(shí)秘密檢查每一家銀行以及每一家在新加坡注冊(cè)、但設(shè)在新加坡以外的分行、代理行或辦事處的帳冊(cè)、帳戶(hù)及業(yè)務(wù)情況”。4)銀行監(jiān)管法制還面臨著我國(guó)即將加入WTO后的諸多國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的沖擊。既有的銀行監(jiān)管法制尚無(wú)法接納市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、透明度和逐步自由化等原則，因?yàn)槟壳暗姆ㄖ茖?duì)外資銀行的限制性待遇還甚多，要為外資銀行的市場(chǎng)進(jìn)入提供完善的許可和國(guó)民待遇的監(jiān)管，尚需監(jiān)管法制及有關(guān)政策的修訂。
此外，我國(guó)銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國(guó)銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問(wèn)題等，已不僅僅是法律問(wèn)題，它還涉及到國(guó)家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國(guó)家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問(wèn)題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會(huì)計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會(huì)計(jì)和交易制度，增加市場(chǎng)的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]
二、完善我國(guó)銀行監(jiān)管法制的若干思考
鑒于我國(guó)銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問(wèn)題：
1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來(lái)自于人民銀行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對(duì)近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺(jué)地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國(guó)內(nèi)金融體制改革的動(dòng)態(tài)，也需要制定者熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成熟國(guó)家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對(duì)既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國(guó)處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺(tái)以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對(duì)具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號(hào)編列的管理方式值得借鑒。對(duì)既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時(shí)修正不合時(shí)宜的規(guī)則均有幫助。我國(guó)人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門(mén)別類(lèi)地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會(huì)徒增監(jiān)管者履職的成本，也會(huì)增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。
2.充分重視在結(jié)合國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國(guó)家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國(guó)銀行監(jiān)管法制大膽接納國(guó)際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)、研究國(guó)外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是中國(guó)人民銀行有必要重視此項(xiàng)工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國(guó)外的銀行法律制度，有關(guān)部門(mén)應(yīng)為此提供必要的資助；其次，集中理論界和實(shí)務(wù)界的力量對(duì)監(jiān)管法制成效顯著的美國(guó)、德國(guó)、新加坡等國(guó)的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究；再次，應(yīng)注意引進(jìn)國(guó)外的監(jiān)管法制專(zhuān)家和實(shí)務(wù)部門(mén)的優(yōu)秀人才來(lái)國(guó)內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能；此外，重視調(diào)查分析國(guó)內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，絕無(wú)必要為中國(guó)監(jiān)管法制之特色而拒絕外國(guó)具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。
3.要處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國(guó)監(jiān)管法制由于打上了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國(guó)加入WTO后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國(guó)既有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過(guò)去體現(xiàn)過(guò)多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制，這勢(shì)必增大我國(guó)銀行業(yè)及金融市場(chǎng)遭受?chē)?guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過(guò)嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。
4.完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個(gè)銀行監(jiān)管法制及實(shí)施水平的提高。監(jiān)管主體建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，要把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。監(jiān)管主體內(nèi)部職能部門(mén)的劃分也應(yīng)順應(yīng)監(jiān)管新形勢(shì)的需要進(jìn)行改造，要突出金融監(jiān)管職能部門(mén)的地位，注意處理金融監(jiān)管與金融管理服務(wù)之間的關(guān)系。監(jiān)管主體中工作人員素質(zhì)建設(shè)也應(yīng)上升到制度層面上來(lái)，嚴(yán)格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負(fù)責(zé)人)對(duì)金融業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的掌握，對(duì)銀行法制及其實(shí)施機(jī)制的熟悉等要求，應(yīng)建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)資格試和職業(yè)道德評(píng)價(jià)等制度�，F(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變的金融市場(chǎng)和多樣化的金融風(fēng)險(xiǎn)需要具有金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的工作人員來(lái)履行監(jiān)管職責(zé)。尤其是在中國(guó)加入WTO后，中國(guó)銀行業(yè)國(guó)際化進(jìn)一步深化，銀行監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求。
5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對(duì)銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對(duì)于非規(guī)場(chǎng)檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對(duì)銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問(wèn)題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、年度決算、營(yíng)業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場(chǎng)的分析�，F(xiàn)場(chǎng)檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對(duì)檢查權(quán)——一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任。現(xiàn)場(chǎng)檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、銀行的總體經(jīng)營(yíng)狀況、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場(chǎng)或以前現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。
其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對(duì)銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會(huì)計(jì)規(guī)則(對(duì)帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對(duì)、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對(duì)資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來(lái)構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時(shí)，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對(duì)監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。
其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施[30]。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對(duì)于銀行的緊急情形——無(wú)足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤(rùn)和用擔(dān)保的方式提款；2）禁止銀行將可動(dòng)用支付手段參股投資等；3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動(dòng)或作部分限制；5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對(duì)于經(jīng)營(yíng)狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動(dòng)性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。
其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場(chǎng)的有效運(yùn)作，市場(chǎng)參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。如德國(guó)聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過(guò)25%的虧損；同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。[31]我國(guó)監(jiān)管法制也應(yīng)對(duì)披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開(kāi)披露的范圍是有限度的，否則會(huì)損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會(huì)已建立了一個(gè)系統(tǒng)委員會(huì)來(lái)研究與披露有關(guān)的問(wèn)題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。
其五，進(jìn)一步健全市場(chǎng)退出監(jiān)管制度。我國(guó)《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問(wèn)題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請(qǐng)程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請(qǐng)破產(chǎn)須向中國(guó)人民銀行提出，并應(yīng)把中國(guó)人民銀行定為向法院申請(qǐng)銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請(qǐng)。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。_
通訊址：（100032）北京市復(fù)興門(mén)內(nèi)大街55號(hào)中國(guó)工商銀行總行法律部 李金澤
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[1] 《中華人民共和國(guó)人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項(xiàng)規(guī)定。
[2] 《中華人民共和國(guó)人民銀行法》第30—36條。
[3] 這幾個(gè)規(guī)章均未被明確宣布廢止。
[4] 中國(guó)人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法>的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對(duì)其它有關(guān)文件作廢止。實(shí)際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。
[5] 這兩個(gè)文件尚未被廢止，亦無(wú)修正的文本。參見(jiàn)陳小云：《我國(guó)金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國(guó)金融》1998年第12期，第34頁(yè)。
[6] 銀發(fā)[1997]81號(hào)《中國(guó)人民銀行總行對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開(kāi)辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問(wèn)題。
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