[ 吳元國 ]——(2004-12-14) / 已閱35406次
淺議我國破產(chǎn)法的缺陷與完善
哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 吳元國
摘要：
《破產(chǎn)法》實施以來建立了優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，促進了我國社會主義市場經(jīng)濟改革，推動了經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)范了我國企業(yè)法人的破產(chǎn)還債程序，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場交易主體范圍的擴大，破產(chǎn)法突現(xiàn)出一些缺陷與不足，本文就破產(chǎn)法的缺陷與完善發(fā)表了自己的看法。
關(guān)鍵詞：破產(chǎn) 破產(chǎn)法 立法完善
一、我國現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)范的立法現(xiàn)狀
1986年12月問世的我國現(xiàn)行破產(chǎn)法--《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》(簡稱《破產(chǎn)法》)，結(jié)束了新中國缺乏破產(chǎn)法傳統(tǒng)的歷史，成為新中國破產(chǎn)法發(fā)展歷史的起點。這部《破產(chǎn)法》適用于國有企業(yè)的破產(chǎn)行為。1991年4月通過了修訂的《中華人民共和國民事訴訟法法》，第十九章專門規(guī)定了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”。該“程序”適用于除國有企業(yè)以外的所有企業(yè)法人。這兩個破產(chǎn)法律規(guī)范構(gòu)成了一個整體，初步形成了我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的破產(chǎn)法律機制。這些破產(chǎn)法律規(guī)范雖然對建立優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制和促進我國經(jīng)濟改革發(fā)揮過巨大的推進作用，但是在制定《破產(chǎn)法》時，我國仍處于“有計劃的商品經(jīng)濟時代”，對破產(chǎn)法原理的認識過于簡單、直觀，相關(guān)規(guī)定也過于原則和粗糙，需要具體的沒有具體化，應(yīng)該規(guī)定又沒有相應(yīng)的條文調(diào)整，存在很多的立法缺陷。盡管最高人民法院曾針對審理破產(chǎn)案件的具體問題多次制定過司法解釋，但畢竟由于《破產(chǎn)法》存在先天不良。因而，這些破產(chǎn)法律規(guī)范隨著時間的推移，特別是隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的培育發(fā)展，我國市場經(jīng)濟體制框架的建立，已難以適應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟生活的需要，其局限性日益暴露出來。本文將就現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)范存在的缺陷和如何完善我國破產(chǎn)法律制度進行探討。
當前，我國適用破產(chǎn)案件的法律、法規(guī)主要有：
1、中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行） (1986年12月2日通過)
該法共計43條，包括總則，破產(chǎn)申請的提出與受理，債權(quán)人會議，和解和整頓，破產(chǎn)宣告，破產(chǎn)清算，附則。
該法適用于全民所有制企業(yè)，是我國目前國有企業(yè)破產(chǎn)必須適用的法律規(guī)定。
2、最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）》若干問題的意見 （1991年11月7日）
該意見共計76條，包括管轄、破產(chǎn)申請、破產(chǎn)案件的受理、債權(quán)人會議、和解和整頓、破產(chǎn)宣告、破產(chǎn)清算、其他八個部分。
該意見是對《破產(chǎn)法（試行）》如何適用做出的詳細解釋，是人民法院適用破產(chǎn)法的規(guī)則。其中部分規(guī)定因與最高法院此后公布的司法解釋抵觸而失效。
3、中華人民共和國民事訴訟法（1991年4月9日）
該法第一百九十九條至二百零六條規(guī)定了企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序。
該法適用范圍廣，不但適用于國有企業(yè)的破產(chǎn)，也適用于其它法人的破產(chǎn)。
4、最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見（1992年7月14日）
該意見第十六部分規(guī)定了企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序，包括了該意見的240條到253條。
該意見作為民事訴訟法的司法解釋，適用范圍同民事訴訟法一樣，包括了所有法人企業(yè)。
5、最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》（2002年9月1日實行）
該意見共計106條，分為管轄、申請與受理、債權(quán)申報、破產(chǎn)和解與破產(chǎn)企業(yè)整頓、破產(chǎn)宣告、債權(quán)人會議、清算組、破產(chǎn)債權(quán)、破產(chǎn)財產(chǎn)、破產(chǎn)財產(chǎn)的收回、處理和變現(xiàn)、破產(chǎn)費用、破產(chǎn)財產(chǎn)的分配、破產(chǎn)終結(jié)、其他十四部分。是目前我國關(guān)于破產(chǎn)最詳細的一份法律文件。
該意見適用于所有法人企業(yè)。
二、我國破產(chǎn)法律規(guī)范的缺陷
(1)《破產(chǎn)法》適用范圍的局限性，對全民所有制企業(yè)和其他企業(yè)法人分別立法,適用破產(chǎn)制度上有不平等性。
我國現(xiàn)行的《破產(chǎn)法》只適用于全民所有制企業(yè)（即國有企業(yè)），對于大量的外商投資企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)，合伙企業(yè)甚至自然人的破產(chǎn)問題排斥在外。但是，在破產(chǎn)實踐中，非國有企業(yè)的破產(chǎn)現(xiàn)象卻層出不窮，全民所有制企業(yè)勢力雄厚，即使在經(jīng)營上有虧損也有國家和財政部門及其上級部門扶持，相對來說非全民所有制企業(yè)在激烈的經(jīng)濟競爭中更容易破產(chǎn)。為此，我國在1991年修改《民事訴訟法》時，增加了一章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”適用于非國有企業(yè)法人破產(chǎn)。
但這造成破產(chǎn)立法的支離破碎和不統(tǒng)一，不僅限制了破產(chǎn)制度的適用范圍,而且也不符合市場經(jīng)濟公平競爭的基本精神。也不便于對所有的企業(yè)按統(tǒng)一的破產(chǎn)法進行規(guī)范的調(diào)整，各類企業(yè)債權(quán)人和債務(wù)人的利益也得不到統(tǒng)一的有效的保護，法制的統(tǒng)一性得不到實現(xiàn)，市場主體的平等性也無從談起，不利于我國各種類型的經(jīng)濟實體共同發(fā)展。因而，有必要盡早制定一部適用于所有市場經(jīng)濟主體的破產(chǎn)法。
(2)《破產(chǎn)法》的條文過于簡單，立法技術(shù)的使用不夠完善，破產(chǎn)界限模糊，難于操作。
現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)范具體條文的內(nèi)容比較模糊、簡單，立法技術(shù)的使用也不夠嚴謹。諸如關(guān)于破產(chǎn)原因的規(guī)定，《破產(chǎn)法》第三第規(guī)定：“企業(yè)因經(jīng)營管理不善造成嚴重虧損， 不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的，依照本法規(guī)定宣告破產(chǎn)。” 據(jù)此規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)似乎主要是考察其破產(chǎn)的結(jié)果。而且，導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的原因也僅限于一種——“企業(yè)因經(jīng)營管理不善”，也就是說，企業(yè)只有因經(jīng)營管理不善造成嚴重虧損，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的，才會被宣告破產(chǎn)，由于其他原因?qū)е缕髽I(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)則不能宣告其破產(chǎn)。
這種規(guī)定顯然既不規(guī)范也不科學(xué)。因為造成企業(yè)嚴重虧損、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的原因絕非“經(jīng)營管理不善”一種！市場競爭激烈，金融風險等等都是造成破產(chǎn)的原因。此外，該條規(guī)定模糊、籠統(tǒng)，何謂“經(jīng)營管理不善”，何謂“嚴重虧損”，虧損到何種程度，何種地步才算“嚴重虧損”，“不善”的標準又是什么呢？并沒有一個量化的標準，同時也未作出相應(yīng)的司法解釋，難以把握，實踐中難以操作。
(3)破產(chǎn)法對債權(quán)人和債務(wù)人利益的保護重視不夠。
1、由于破產(chǎn)案件的受理與審結(jié)影響著一方的安定，實踐中處理破產(chǎn)問題時，往往把保持社會穩(wěn)定置于保護債權(quán)人利益之上，將破產(chǎn)的社會成本隱蔽地轉(zhuǎn)嫁給了債權(quán)人。
這一點我們可以從破產(chǎn)財產(chǎn)受償?shù)捻樞蛑锌闯鲆稽c端倪。再如關(guān)于債權(quán)人申報債權(quán)的規(guī)定，《破產(chǎn)法》第九條第二款規(guī)定：債權(quán)人“逾期未申報債權(quán)的，視為自動放棄債權(quán)”。許多國家的破產(chǎn)法中均規(guī)定有債權(quán)申報期限，但逾期未申報并不視為放棄權(quán)利，只要未超過訴訟時效且在破產(chǎn)分配完畢之前補報的仍應(yīng)給予清償，只是該債權(quán)人就已進行的破產(chǎn)程序與事項無權(quán)再提出異議，須自行承擔對其債權(quán)的調(diào)查確認費用，且只能參加補充申報時尚未分配財產(chǎn)的清償。我國規(guī)定具有逾期失去效力的債權(quán)申報期限，是對債權(quán)人權(quán)利的不當剝奪，既不合理又不可行。
2、又如本應(yīng)由政府承擔的對破產(chǎn)企業(yè)職工的安置費用，完全轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人承擔。
根據(jù)國務(wù)院的《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》（以下稱為《通知》）中的規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費用，從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付（不管土地使用權(quán)是出讓取得還是劃撥取得）。破產(chǎn)企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得也應(yīng)首先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產(chǎn)、抵押財產(chǎn)所得中依次支付。破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)拍賣所得安置職工仍不足的，才按照企業(yè)隸屬關(guān)系，由同級人民政府負擔�！锻ㄖ返纳鲜鲆�(guī)定，與我國《擔保法》關(guān)于抵押的規(guī)定完全相違背，實際等于用國務(wù)院的行政法規(guī)廢止了全國人大常委會制訂的法律，存在立法越權(quán)、與現(xiàn)行立法沖突的問題。而宣告抵押制度對國有破產(chǎn)企業(yè)無效，將使債權(quán)人在經(jīng)濟活動中幾乎沒有任何可靠的辦法可以保障其債權(quán)的安全。這不光是大大的損害了法律的威嚴，還使法律在有的時候成為了一紙空文。
3、上述規(guī)定完全漠視了債權(quán)人的正當權(quán)益，在某些方面甚至增加了清償?shù)牟还�，因其指�?dǎo)思想本不是為解決債的公平清償，它只是要通過行政干預(yù)（盡管已轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式），把破產(chǎn)當作政府解決企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一種廉價手段，完全不符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律。此外，各國破產(chǎn)法都有破產(chǎn)犯罪與破產(chǎn)人免責制度的內(nèi)容，以保障債務(wù)人利益，而我國現(xiàn)行破產(chǎn)法卻規(guī)定的過于簡單，其他如和解、重整、破產(chǎn)債權(quán)制度等，也規(guī)定得過于原則，或未予規(guī)定，不利于保護債權(quán)人、債務(wù)人利益。
(4)由債權(quán)人會議審查確認債權(quán)是不當?shù)摹?br>
根據(jù)《破產(chǎn)法》第十五條規(guī)定，審查確認債權(quán)是債權(quán)人會議的職權(quán)，而確認債權(quán)的有無、性質(zhì)及數(shù)額，是對當事人實體民事權(quán)利的裁判。這種性質(zhì)的裁判，只有國家的審判機構(gòu)--人民法院才有權(quán)依法定程序作出，債權(quán)人會議不過是在破產(chǎn)案件中為協(xié)調(diào)當事人行為而設(shè)立的一議事機構(gòu)，根本無權(quán)對當事人間的實體民事權(quán)利作強制裁判，該規(guī)定是對當事人民事權(quán)利的不負責任和輕率侵害。而且，由于每一債權(quán)人的債權(quán)都須經(jīng)債權(quán)人會議表決確認，而債權(quán)人要進行表決，又以其債權(quán)事先已得到確認為前提，兩項必不可少的前提相互沖突，債權(quán)確認難以進行。同樣的問題是大家都是債權(quán)人難免會產(chǎn)生同病相憐的想法，其決定難以讓人信服。
(5)在企業(yè)破產(chǎn)過程中，政府機關(guān)參與乃至干預(yù)破產(chǎn)程序的成分過多，色彩過濃，和解與整頓制度只能適用于全民所有制企業(yè) 。
我國的破產(chǎn)法的制定是在計劃與商品經(jīng)濟交叉的哪個時代，其思想未免不帶有計劃經(jīng)濟與政治色彩，政府干預(yù)的色彩濃厚。
1、破產(chǎn)申請。根據(jù)《破產(chǎn)法》的規(guī)定，債權(quán)人和債務(wù)人均可依法提出破產(chǎn)申請�？墒�，債務(wù)人的破產(chǎn)申請權(quán)受到嚴格限制�！镀飘a(chǎn)法》第八條第一款規(guī)定：“債務(wù)人經(jīng)其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產(chǎn)”�？梢姡霞壷鞴懿块T決定著企業(yè)生殺予奪大權(quán)，而作為債務(wù)人的企業(yè)即使達到破產(chǎn)界限，也不得向法院提出破產(chǎn)申請。其債權(quán)人的破產(chǎn)請求權(quán)形同虛設(shè)，其債權(quán)又如何能夠得到保障，這樣債務(wù)人的破產(chǎn)申請權(quán)能否行使完全取決于其上級主管部門的意愿，從而使債務(wù)人的破產(chǎn)申請權(quán)流于形式。
2、破產(chǎn)整頓�！镀飘a(chǎn)法》第十七 條規(guī)定：“企業(yè)由債權(quán)人申請破產(chǎn)的，在人民法院受理案件的三個月內(nèi)，被申請破產(chǎn)企業(yè)的上級主管部門可以申請對該企業(yè)進行整頓，整頓的期限不超過兩年”，該法第二十條規(guī)定了整頓由上級主管部門主持，即破產(chǎn)整頓申請權(quán)歸上級主管部門，但是，對企業(yè)的前途、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)狀況、產(chǎn)品的市場競爭力最具洞察力的是企業(yè)，最具有評價力的是市場，而上級主管部門在破產(chǎn)整頓中的作用實際意義不大。
3、清算組的組成�！镀飘a(chǎn)法》第二十四條規(guī)定了清算組成員由人民法院從上級主管部門、政府財政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定。從這一規(guī)定看，企業(yè)上級主管部門是以財產(chǎn)所有者代表資格參與清算組。值得注意的是清算組的成員要有代表性，由人民法院從破產(chǎn)企業(yè)的主管部門，當?shù)亟?jīng)貿(mào)委、財政、土地管理部門、國有資產(chǎn)管理部門、中國人民銀行或其分（支）行等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定。這樣使政府官員成了破產(chǎn)清算組的主要成員，而忽視了破產(chǎn)清算工作的民間性、中介性、專業(yè)性和社會性。清算組的上述組成方式必然出現(xiàn)下列缺陷：(1)工作效率低下。破產(chǎn)清算工作是專業(yè)性、政策性、事務(wù)性很強的工作，且清算期限一般較長，由主管部門、政府部門人員兼職參加清算組，不僅清算時間很難保證，而且由于參加人員不一定具有破產(chǎn)專業(yè)知識，嚴重影響了清算工作的進度與質(zhì)量。(2)本位思想難免。破產(chǎn)企業(yè)和主管部門、政府部門在人、財、物上往往存在一定聯(lián)系，不少主管部門就是破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)人，有可能為破產(chǎn)財產(chǎn)在清理過程中的人為流失制造機會，如以拍賣為名，將破產(chǎn)財產(chǎn)低價處理轉(zhuǎn)移給下屬其他企業(yè)或關(guān)系戶等。（3）企業(yè)財產(chǎn)的清算需要專業(yè)知識以及合理合法的指導(dǎo)思想。清算組成員紛繁復(fù)雜很難形成同一的指導(dǎo)思想。由于他們也非企業(yè)的主人，很難保證對企業(yè)財產(chǎn)處理的公平公正性。
4、破產(chǎn)責任。《破產(chǎn)法》第四十二條規(guī)定了對破產(chǎn)負有主要責任的法定代表人給予行政處分，破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門對企業(yè)破產(chǎn)負有主要責任的，對該上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分等等。
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