[ 谷遼海 ]——(2005-2-28) / 已閱9776次
淺談政府采購救濟途徑中的前置程序
--------谷遼海
自我國政府采購法實施后，近兩年的政府采購實踐，往往將質(zhì)疑程序作為質(zhì)疑供應商提出投訴之前必經(jīng)的前置程序。雖然質(zhì)疑程序前置有其自身的合理性，它可使某些糾紛平息于質(zhì)疑階段，避免投訴程序的提起，從而在一定程度上節(jié)省了行政資源。質(zhì)疑供應商如果未經(jīng)過這一程序，那么行政主體一般就不受理投訴（相關(guān)的案例詳見谷遼海撰寫的《中國政府采購案例評析》，本文選自于該書，但本次發(fā)表時作了刪節(jié)）。從現(xiàn)行法律的規(guī)定來看，對于質(zhì)疑程序中就供應商所提出的詢問、質(zhì)疑，不論是采購人還是采購代理機構(gòu)都有法定的義務及時作出答復和處理。作為一種義務性的行為規(guī)范，相對人倘若不遵守這一行為規(guī)范應該承擔什么樣的法律后果即法律責任，我國的政府采購法并沒有作出相應的規(guī)定。相關(guān)的行政規(guī)章也沒有給予非常確定的答復。沒有法律責任的行為規(guī)范是難以建立起良好法律秩序的。故我國立法對采購主體所規(guī)定的質(zhì)疑程序中的義務也是徒勞的。實踐中，由于有了質(zhì)疑程序這一階段，無形中增加了投訴供應商保護自己合法權(quán)益的難度。在質(zhì)疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質(zhì)疑程序的經(jīng)過為前提條件。采購主體如果不受理質(zhì)疑申請，或者在法定期限內(nèi)不作出答復意見，這就表明爭議沒有獲得解決，甚至還可能存在采購主體的某種違法亂紀行為，此時視為質(zhì)疑程序前置階段已經(jīng)過，允許相對人求助于行政救濟，即行政主體對供應商的投訴予以受理。
2004年8月11日，我國財政部出臺并于同年9月11日實施的《政府采購供應商投訴處理辦法》，明確規(guī)定了政府采購救濟途徑中的質(zhì)疑前置程序。根據(jù)該辦法第七條規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應當首先依法向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑。對采購人、采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復的，供應商可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級財政部門提起投訴。筆者認為，將質(zhì)疑途徑作為供應商尋求救濟的初始階段、前置程序，行政規(guī)章的這些內(nèi)容限制了供應商自由選擇救濟途徑的權(quán)利，如：“…….供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應當首先依法向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑……”。又如第十條規(guī)定：“投訴人提起投訴應當符合下列條件：投訴人是參與所投訴政府采購活動的供應商；提起投訴前已依法進行質(zhì)疑；投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定；在投訴有效期限內(nèi)提起投訴；……”。財政部的這部行政規(guī)章前述所明確規(guī)定的質(zhì)疑前置程序，與我國《政府采購法》第五十一條、第五十二條、第五十四條的內(nèi)容相沖突！
從我國政府采購法立法初衷來看，由于采購主體掌握著采購對象的眾多權(quán)利或稱權(quán)力，客觀上采購主體與供應商的地位是不平等的，且供應商的合法權(quán)益經(jīng)常遭遇采購主體的侵害。為了保護政府采購當事人中的弱勢群體，法律賦予供應商多元的權(quán)利救濟途徑。其中之一就是有權(quán)向采購主體提出質(zhì)疑。在政府采購活動中，采購主體有決定供應商的資格、采購方式和采購程序、評標和定標結(jié)果等等權(quán)利。雖然與供應商都是屬于政府采購當事人，在法律上享有平等的地位。但客觀上，采購主體與供應商的地位并不平等。故我國法律賦予供應商享有選擇各種救濟途徑的權(quán)利。根據(jù)我國政府采購法第六章質(zhì)疑與投訴的內(nèi)容，對政府采購活動事項有疑問的，認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，對采購人、采購代理機構(gòu)的答復不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，等等問題，供應商可以向采購主體或者政府采購的監(jiān)管部門提出，也可以不提出。這里供應商選擇救濟的權(quán)利是任意性法律規(guī)范，是否行使的權(quán)利由供應商自由選擇。我們再來看法律對采購主體以及行政主體的義務性規(guī)范，不論是采購人還是采購代理機構(gòu)，對于供應商的質(zhì)詢，都應當及時作出答復；而行政主體對供應商的投訴也是應當及時作出處理。筆者從法律賦予供應商的數(shù)個“可以”以及法律對采購主體和行政主體的多個“應當”，兩者相互對比，在政府采購救濟途徑方面，供應商享有的基本上是權(quán)利，而采購主體和行政主體所應承擔的更多的是義務。由此可見，我們不難明白我國政府采購法的立法宗旨和對供應商合法權(quán)益的傾斜保護。然而，財政部出臺的《政府采購供應商投訴處理辦法》這部行政規(guī)章卻妨礙了法律賦予供應商的多元救濟途徑。除了與我國政府采購法相沖突，前述的行政規(guī)章內(nèi)容還與我國其它法律相碰撞、相抵觸。我國政府采購的主要方式是公開招標。實踐中的許多案件必須援引我國招標投標法的規(guī)定。而招投標采購方式所引起的爭議，雖然是屬于政府采購監(jiān)管部門的主管范圍，但離不開我國《招標投標法》的調(diào)整，況且目前政府采購法中還沒有招投標的法律章節(jié)。根據(jù)我國《招標投標法》第六十五條規(guī)定，投標人和其他利害關(guān)系人認為招標投標活動不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標人可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴，究竟選擇哪個部門來處理爭議，決定權(quán)完全掌握在投標供應商的手中。
根據(jù)所述，財政部頒發(fā)的《政府采購供應商投訴處理辦法》中的質(zhì)疑程序前置與我國的上位法《政府采購法》和《招標投標法》所規(guī)定的內(nèi)容相撞車，相沖突。根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，下位法必須服從上位法，下位法不得與上位法相矛盾相抵觸，行政規(guī)章的內(nèi)容如果與法律相沖突，那么抵觸的內(nèi)容無效。為維護我國法制的統(tǒng)一，必須廢除行政規(guī)章中無效的內(nèi)容。
（注：本文作者谷遼海系北京市遼海律師事務所主任、高級律師。本篇文章的原文內(nèi)容選自群眾出版社出版的《中國政府采購案例評析》，本次發(fā)表時經(jīng)過刪節(jié)編輯）。
