[ 高武平 ]——(2005-3-19) / 已閱31693次
信訪制度存在的合理性研究
——一個歷史考察和對比分析的手法
中南財經(jīng)政法大學(xué) 高武平 430074
內(nèi)容摘要：本文對中國古代的直訴制度、建國初的信訪制度以及今日處于轉(zhuǎn)型期的中國信訪制度進行了歷史的考察，并對各時期信訪制度存在的合理性進行了對比分析，從而為當前越訪、京訪不斷的現(xiàn)象提供了合理的解釋，也為我國信訪制度的困境找到了癥結(jié)所在。
關(guān)鍵詞：直訴制度 信訪制度 合理性
一、
為什么要研究信訪制度存在的合理性問題呢？其實這有很大的偶然性。其一，筆者在不久前寫了一篇《信訪制度的存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道》[1]的文章，但我在寫文章的英文內(nèi)容摘要時，發(fā)現(xiàn)英文里并沒有“信訪”這一詞，隨后我又查了牛津法律大詞典，也沒找到相應(yīng)的詞條，這讓我感到特別奇怪。難道國外沒有這種說法嗎？懷著疑問，筆者對西方國家的法律制度進行了考證，發(fā)現(xiàn)國外確實不存在所謂的信訪制度。這也與信訪制度一向被認為是中國共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國的法律傳統(tǒng)一說相吻合。這就使筆者對這一制度產(chǎn)生了濃厚的興趣，即為什么同時期的外國法律制度中沒有信訪制度呢？這一制度為什么只在中國“生根發(fā)芽”；其二，在筆者寫作《信訪制度的存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道》的過程中，查閱了相當多的材料，但筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有學(xué)者的相關(guān)論文中更多的是談及信訪制度的弊端或者應(yīng)如何完善，而對于信訪制度存在的原因很少論及。不分析信訪制度存在的合理性，我們就無法了解其存在的原因和意義，也就無法對其存廢做出正確的判斷，那么我們的研究可能就會陷入“坐而論道”的“空談”境地，無法解決實際中出現(xiàn)的問題。因此，要解決今日中國信訪制度的困境，就必須對信訪制度存在的合理性進行研究，這才是我們解決這一問題的根本出發(fā)點，也是筆者寫就本文的意義所在。其三，信訪制度既然只是為中國所有，那么該制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身質(zhì)的規(guī)定性，對這種特殊性的問題加以研究，有助于我們更好地把握理論聯(lián)系實際，從而正確地解決中國法制進程中所面臨的諸多問題。
作為一項法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并長期存在卻不是偶然的。德國著名的哲學(xué)家黑格爾曾說過“存在即是合理”，且不論這句話是否為絕對的真理，但一種新事物的出現(xiàn)并存在肯定有其一定的合理性。如果沒有一定的合理性，那么該新事物就不會出現(xiàn)并存在。信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻！盵2]正是秉著這種后來者的“尊重和理解”的態(tài)度，筆者對信訪制度存在于中國的合理性進行了歷史的考察與對比分析，希望能夠有助于時下學(xué)者們對這一制度的困境的出路的研究。
二、
一直以來信訪制度都被認為是共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，是新中國的一項新的法律傳統(tǒng)。但筆者經(jīng)過考察發(fā)現(xiàn)，在古代中國也存在一種類似于信訪的制度——直訴制度，即我們通常所說“告御狀”或者“京控”（顧名思義就是到北京去控訴，與今日到北京上訪如出一轍）。根據(jù)《周禮》的記載，早在西周就已經(jīng)出現(xiàn)了所謂的“路鼓”和“肺石”制度。路鼓之制，是申訴者打擊宮門外所設(shè)之鼓，由專門受理路鼓的人先傾聽申訴，再告之于周王，這是后來“登聞鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宮門外設(shè)立暗紅色的石頭，有冤屈者在肺石上站立三日，司法官即受理此案。《周禮•秋官•大司寇》記載：“立于肺石三日，士聽其辭，以告于上�！痹跐h代，則出現(xiàn)了“詣闕上書”這種直訴制度。即老百姓一般應(yīng)按照司法管轄逐級告劾，但若蒙受重大冤獄，也可越級上書中央司法機關(guān)申冤。但這一時期的直訴制度，其實只不過是司法制度中的特殊情況而已，并非定制。直訴作為一項正式的制度，確立于魏晉南北朝時期。晉武帝（公元265～290）時始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂“登聞鼓”直訴制度，即冤枉者不服判決，可以不受訴訟審級的限制，直接訴冤于皇帝或欽差大臣。北魏、南梁均沿用此制。登聞鼓制度設(shè)立之后，一直沿用到清朝，成為直訴的途徑之一。唐朝也允許被審人確有重大冤抑而不被平反的，可以直訴于皇帝。唐朝的直訴方式除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（類似于今日的攔截領(lǐng)導(dǎo)的小車）、上表（類似于今日的寫信給中央告狀）和立肺石等。《唐六典》記載：“……經(jīng)三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽，撾登聞鼓。若煢獨老幼，不能自申者，乃立于肺石之下。”到了宋代，直訴制度更加完善，對于詣闕投訴，還設(shè)立了專門的機關(guān)（類似于今日的信訪局）予以受理。宋代規(guī)定了“凡是有關(guān)公私利濟、論訴本處不公、理雪抑屈等，均可經(jīng)院進狀。登聞鼓院不接收的，再向登聞檢院進狀�！彼未鷮ｉT受理直訴的機關(guān)有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院（類似于今日的各單位的信訪接待部門）。當事人必須依照法定次序依次向這三個機構(gòu)投訴，由皇帝指定官吏重新審理。如果這三個部門不受理，當事人還可以攔駕，由軍頭引見司轉(zhuǎn)奏。明朝一代則是對于直訴進行了嚴格的限制。法律明確規(guī)定禁止越訴（類似于今日的越級上訪，但范圍較后者大），《大明律》規(guī)定越訴者“笞五十”。立法如此嚴厲，明代越訴現(xiàn)象仍屢禁不止。可見，直訴制度在中國封建社會是不可或缺的一種司法制度。明憲宗成化十七年（1481）更是將各地越訴人數(shù)納入官吏政績考核，一年越訴者過多，則罰主管官吏俸祿（類似于今日的各地建立的“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責任制和責任追究制”以及“信訪一票否決制”，后者的懲罰則比前者要嚴厲得多）。清代關(guān)于越訴的規(guī)定與明代基本相同。如果地方司法機關(guān)審斷不公，當事人可以赴京呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院（類似于今天的各信訪單位）等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補，比如邀車駕等等。即使是這些直訴制度之間，也是有高低之分的。如一般只有撾登聞鼓無效的時候才可以邀車駕等等。晚清法律制度改革，民國時期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后直訴制度便不復(fù)存在，直到新中國成立后才出現(xiàn)了類似于直訴制度的信訪制度。根據(jù)現(xiàn)有材料，筆者無從斷言，信訪制度是否就是共產(chǎn)黨人從中國古代的“直訴”制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來的。雖然今日的信訪制度與直訴制度有一定的區(qū)別（筆者在《信訪制度存廢辨》一文有述及）但我們?nèi)钥梢悦黠@地看到現(xiàn)行信訪制度與中國古代的“直訴”制度存在著密切的“血緣”關(guān)系，這某種程度上也體現(xiàn)了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。（因此，筆者傾向于認為今日信訪制度是從古代的信訪制度轉(zhuǎn)化而來。）
那么中國古代的“直訴”制度存在的合理性又是什么呢？為什么同時期的其他法系的國家并沒有出現(xiàn)相類似的法律制度呢？這就是我們要探求的目標。筆者認為這與以下兩個問題緊密相關(guān)：第一問題是為什么要直訴？也就是直訴產(chǎn)生的前提。關(guān)于這個問題答案很明確，那就是地方司法機關(guān)判案不公，造成冤獄，老百姓存在著冤屈。如果沒有重大的冤屈，向來“怕官”的中國的老百姓是不會去告狀的，我們可以看到在中國那些告御狀的基本上都是人命官司或者要求雪冤平凡的。分析到這里，我們發(fā)現(xiàn)這只能說明直訴產(chǎn)生的客觀性原因，司法不公造成的冤獄，在同時期的其他國家肯定也存在，可為什么他們就沒有產(chǎn)生這樣一種法律制度呢？這又與第二個問題緊密相關(guān)，即為什么要選擇直訴這一方式，這是直訴制度產(chǎn)生的主觀性原因，也是為什么只有中國有“直訴”制度而西方國家沒有的決定性因素。百姓蒙受冤屈，可以采取很多種方式解決，比如你可以忍氣吞聲，或者到地方各級的司法機關(guān)告狀尋求解決，不一定要采取直訴這一方式。對于當時的老百姓而言，由于當時的交通條件不便利，千里迢迢到京城去告御狀就意味著要付出很大的經(jīng)濟和人身代價（在古代中國要告御狀，必須經(jīng)過“滾鐵釘”等考驗）。我們也發(fā)現(xiàn)在中國古代中存在著一套完善的訴訟司法制度。問題就產(chǎn)生了，既然有低成本和合法的洗冤途徑，為什么老百姓還要去選擇高代價和“越訴”這一為法律所嚴禁的渠道。用常人的理性，我們肯定很難解釋這一相悖的行為。因此，要么所有的老百姓都有問題，要么就是司法程度存在問題。答案就是后者。由于中國古代的司法體制中司法、行政不分，地方官同時也是司法官。這就使司法公正得不到應(yīng)有的保證。在被告人權(quán)高位重或者地方官接受當事人一方的賄賂時，受害人就會出現(xiàn)無處告訴或蒙受冤屈的司法不公�；蛟S我們還會想到有受冤人還可以到上一級的地方司法機構(gòu)要求復(fù)審，但由于中國古代特有的官僚體制——官官相護，這一渠道基本上也失效。這就使得老百姓通過循序的正規(guī)渠道解決問題的設(shè)想變得不可能，因此才導(dǎo)致了老百姓選擇千方百計到京城去告御狀這一不符合經(jīng)濟理性和慘重代價的方式。在這里，問題似乎已經(jīng)清楚，但筆者也發(fā)現(xiàn)一個問題，那就是古代中國的各朝代基本上只允許逐級告劾，而對“直訴”制度都進行了嚴厲的限制，以防止這一非常規(guī)渠道對司法權(quán)威的消解及給中央帶來沉重的負擔。如《大明律》就規(guī)定越訴者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越訴者一律發(fā)往遼東充軍。為什么不徹底禁絕或干脆取消這一制度呢？我們發(fā)現(xiàn)，由于中國封建社會特有的官僚體制和任用私人的圈子關(guān)系，使得中央很難準確地了解地方官員的行政能力、道德水平等情況，為了實現(xiàn)對地方封建官僚的控制以及塑造皇帝的愛民勤政形象，封建社會的統(tǒng)治者就默許這一非常規(guī)制度的存在。前面所述就是中國古代直訴制度存在的合理性之所在。
三、
新中國信訪制度的確立，最早可以上溯到建國初。早在1949年3月，中共中央遷到北平，當年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室，負責處理群眾來信來訪[3]。由于剛建國時來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構(gòu)大多建立了信訪機構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機構(gòu)。這一時期逐漸形成了“分級負責，歸口辦理”原則。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機構(gòu)進一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個機構(gòu)都建立了信訪機構(gòu)，配備了信訪干部。在接下來的運動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機構(gòu)，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農(nóng)民再紛紛把“情況”（主要是對基層干部的不滿）反映給他們，這如果算是信訪的話，應(yīng)該是一種特殊類型的信訪�！拔母铩遍_始后，信訪基本處于癱瘓狀態(tài)�！拔母铩苯Y(jié)束后，國家機關(guān)逐漸恢復(fù)了信訪機構(gòu)，并制定相關(guān)工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，1986年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細則》。1995年國務(wù)院頒布了《信訪條例》，隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪工作辦法、暫行規(guī)定、守則等。作為一種制度，信訪形成于建國之后不久。為什么信訪制度會在這一時期形成？難道僅僅是出于偶然？下面我們將對建國后信訪制度形成并存在的合理性進行考察和分析。其一，建國初，信訪制度被視為是黨和政府密切聯(lián)系人民的一種制度化形式和紐帶。信訪制度，通過群眾反映問題，政府調(diào)查后予以解決，能實現(xiàn)“為人民服務(wù)”的承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯(lián)系群眾”、“從群眾中來，到群眾中去”的意識形態(tài)效果，這也是體現(xiàn)黨和人民群眾的血肉關(guān)系的最好表征。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚�，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”，[4] 從領(lǐng)導(dǎo)人的意見中，我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被當成了“共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法”。這是信訪制度的首要功能。其二，對各級黨員干部進行監(jiān)督，防止黨的腐敗墮落。在共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕黨員干部的腐敗和官僚化問題，并以各種方式各級監(jiān)督黨員干部，防止其腐敗墮落、脫離群眾。信訪制度就是黨發(fā)動人民群眾監(jiān)督地方基層干部的有效手段和途徑。建國前夕，毛澤東在回答黃炎培關(guān)于如何能夠跳出中國歷史上治亂繼替的周期率的問題時就說“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》中對官僚主義進行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風。[5]《人民日報》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。[6]其三，解決社會存在的矛盾，同時貫徹黨的政策，實現(xiàn)社會動員。在信訪過程中，可以使社會一些突出的問題得到重視和解決。同時在信訪的過程中，工作人員可以通過回信、說服解釋等方式向人民群眾宣傳黨和政府的政策，實現(xiàn)社會動員的目的。[7]下面這段代表國家在“路線正確時期”信訪觀的社論或許正是這一時期信訪制度存在的合理性的最佳闡釋：
實踐經(jīng)驗也證明，認真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經(jīng)常地同成千上萬的群眾建立聯(lián)系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾，可以根據(jù)這些情況正確處理人民內(nèi)部的矛盾，及時解決當前工作中一些突出的問題，這就能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)隨時發(fā)現(xiàn)問題，克服官僚主義，改進工作。[8]
四、
進入90年代以后，由于我國正處于經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程中，各類社會矛盾和利益沖突加劇，信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意的功能基本上趨于弱化，而出現(xiàn)了“功能錯位”——更多的被作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟。而且很多基層的群眾都將信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的一種方式。這就導(dǎo)致了90年代以來，各類信訪活動劇增，尤其是到中央各部門進行上訪的人數(shù)逐年大幅度上漲，盡管中央出臺了諸多措施、方法進行限制，但仍無法阻擋這一發(fā)展勢頭。據(jù)調(diào)查自去年7月份以來，北京出現(xiàn)“信訪洪峰”，來自全國各地的信訪大軍，每天流動在中央各部委之間。群眾集體訪、重復(fù)訪和群眾赴京上訪幅度大、人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定。面對愈演愈烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪以及由此引發(fā)的干群關(guān)系緊張和諸多社會問題。很多學(xué)者紛紛主張取消“人治的信訪”，例如學(xué)者于建嶸就認為信訪制度由于功能錯位，消解了國家司法機關(guān)的權(quán)威，客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失，帶來了嚴重的政治迫害和政治激進主義。[9]還有的學(xué)者認為在當前中國的政治體制下，法治仍不完善，如果取消了信訪制度將使廣大公民喪失了權(quán)利救濟的手段，使民眾陷入了一種求救無門的境地。面對信訪制度今日的制度困境，學(xué)界提出了種種的意見和看法�，F(xiàn)有學(xué)者大多集中于對信訪制度的所帶來的不利影響進行闡述，并提出種種完善之策，而缺乏對信訪制度進行一個比較全面地考證，因此很多做法是治標不治本的。筆者認為，要徹底取消“人治的信訪”，我們就必須去探求其產(chǎn)生及存在的根源，只有找到它的“病灶”，我們才能從根本上根除這個問題。這也就是我們?yōu)槭裁匆骄啃旁L制度在轉(zhuǎn)型期中國存在的合理性，通過對其存在的合理性進行考察，能夠有助于我們找到解決這一矛盾性問題的根本出路。
筆者將借用前述對古代中國直訴制度存在的合理性進行分析的手法，對轉(zhuǎn)型期中國的信訪制度存在的合理性進行分析。首先是為什么要信訪？答案很簡單，就是群眾的利益遭受侵害。這種侵害既來自于地方行政權(quán)力對公民利益的侵犯，也來自于司法審判的不公（由于涉法的上訪量相對其它類型較少，筆者后面的論述主要針對地方行政權(quán)力對公民利益的侵害來展開的）。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，當前民眾上訪主要是有關(guān)土地征用、房屋拆遷、亂收費、地方官員腐敗以及國有企業(yè)改制造成國有資產(chǎn)流失等熱點問題，這些問題基本上與地方行政權(quán)力的行使緊密相關(guān)。國家信訪局周占順局長接受采訪時也承認：群眾反映的問題80%以上是有道理的或者有一定實際困難應(yīng)予以解決的。可見正是地方行政權(quán)力對人民群眾利益的嚴重侵害，才導(dǎo)致了民眾的大量上訪。透過這一表象，我們也可以看到現(xiàn)在地方政府的違法行政現(xiàn)象已經(jīng)到了很嚴重的地步，這與中央政府建設(shè)“法治政府”的目標大相徑庭。
其次，為什么要越級上訪、京訪（民間俗稱“到北京去找中央”）？公民的利益受到侵害，有很多途徑可以選擇來進行權(quán)利救濟。比如可以忍氣吞聲，也可以提起行政復(fù)議、行政訴訟，還可以到紀委、監(jiān)察局去舉報有關(guān)不法的公務(wù)人員，從而使自己的權(quán)利得到救濟。應(yīng)該說，我國規(guī)定的權(quán)利救濟渠道還是比較多的。我國的相關(guān)法規(guī)也嚴厲禁止越級上訪，那為什么還要去越級上訪或者京訪呢？大家都知道，雖然現(xiàn)在信訪不用像過去告御狀那樣要“滾鐵釘”，但是上訪的成本還是非常的高，一旦走上上訪的路，就意味著你必須付出大量的經(jīng)濟代價（你不僅要付出多次入京的費用，而且還可能面臨失去現(xiàn)有的工作）甚至于人身安全的代價。當前各地政府為了博取上級政府的滿意，出臺了種種的措施來降低本地區(qū)的信訪量，對上訪者進行攔截、阻撓已經(jīng)不是新鮮事了，很多地方政府甚至動用了國家司法機關(guān)采取了毆打、拘押等嚴重侵害公民人身權(quán)利和人身健康的暴力措施。如《我告程維高》一書的作者郭光允就曾被多次拘押并被判刑入獄。[10]前不久，筆者還看到某省的上訪人員被當成精神病人強制送入精神病院進行管制。足可見上訪、京訪并非容易的事，甚至可以說是冒著生命的風險。分析到這里，問題又出現(xiàn)了，民眾為什么不去選擇那些合法的、低成本的渠道，比如在當?shù)匾勒辗梢?guī)定提起行政復(fù)議或行政訴訟，而偏偏選擇高風險、高成本而且為法律所嚴厲禁止的越級上訪、京訪呢？很多學(xué)者認為這是民眾的所謂“青天情結(jié)”的封建意識殘留所致，其實這種說法是嚴重抹殺了民眾的理性。筆者認為除了極個別的無理瞎鬧的人之外，更多地人是理智的。那理智的人為什么會做出不理性的行為呢？原因只有一個，那就是合法的、低成本的渠道失效或起不到應(yīng)有的作用。為什么會失效呢？下面筆者將對此進行分析（我將根據(jù)一般民眾可以選擇救濟方式的種類和成本高低進行論述）。
首先是行政復(fù)議。當公民權(quán)利受到行政權(quán)力侵害時，他最先可以采取向當?shù)卣蛏弦患壊块T提起行政復(fù)議，這是成本最低的救濟手段，也是最簡單的。但在實踐的操作中，我們發(fā)現(xiàn)，由于接受復(fù)議的部門與原有的行政部門之間存在千絲萬縷的上下級或利益關(guān)系，更多的時候，公民的行政復(fù)議大多數(shù)都是被駁回，行政復(fù)議不能起到應(yīng)有的行政監(jiān)督作用。這就導(dǎo)致了這一渠道缺乏應(yīng)有的公信力和公正性。
其次是行政訴訟，既然行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督起不了應(yīng)有的作用，那么公民可以選擇行政訴訟這一司法監(jiān)督的方式，到行政部門所在地的法院提起訴訟。但我們又發(fā)現(xiàn)，雖然我們現(xiàn)在不像古代中國那樣行政、司法不分，但是我們的法院仍缺乏足夠的獨立性。我國法律沒有規(guī)定法官獨立審判，只規(guī)定了法院獨立審判，而這實際上是一句空話，人民法院受黨的領(lǐng)導(dǎo)在實際上成了受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府財政供養(yǎng)，人、財、物均由地方管理，地方黨委、人大機關(guān)和政府可以把法院視為同級地方政府的一個職能部門，政法委可以通行無阻的給法院定調(diào)子、批條子。法院不僅要在審判工作中聽命于地方黨委及領(lǐng)導(dǎo)個人，而且還要直接作為地方政府職能部門參與地方中心工作甚至為強制拆遷、違規(guī)征地等違法行政活動保駕護航。很多地方政府把司法機關(guān)配合政府工作作為衡量地方司法機關(guān)工作表現(xiàn)的標準之一。而這種司法不獨立和法院官僚化，也加重了公民對于司法體系的不信任，只有采用“上訪”這種訴諸政治權(quán)威的方式討公道。一定程度上來講，學(xué)者們批判信訪制度消解國家的司法權(quán)威并不準確的，這是本末倒置或者片面的說法。真正消解國家的司法權(quán)威性的是司法本身的不公，正是司法的不公，才導(dǎo)致了民眾選擇上訪而非“上法院”，而信訪制度又反過來損害了司法的權(quán)威性。當然，導(dǎo)致司法不公并非全是其自身的問題，更多的是體制上的問題。
再者就是按法律的規(guī)定進行上訪。這是一種成本較高的方式，因為當事人要自己付出上訪所需的費用，而且要尋找政府違法行政的材料。對于為了規(guī)范信訪的行為，促使信訪問題得到圓滿地解決，國務(wù)院出臺了《信訪工作條例》，各省也紛紛制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)。中央還建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，各地也出臺了一系列諸如“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責任制和責任追究制”以及“信訪工作一票否決制”來促使地方領(lǐng)導(dǎo)重視并解決民眾的信訪問題，應(yīng)該說這些措施也起到了一定的作用。然而，在現(xiàn)實的運作中，各級地方官員為了博取上級政府的好感，減輕來自上層的壓力，營造一種政通人和的虛假政績，往往不是解決信訪的問題，而是采取捂著、蓋著，大量的問題還是得不到應(yīng)有的解決。前國家信訪局周占順局長2003年接受新華社《半月談》雜志采訪時談到信訪時說過：“80%是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的”，但地方政府卻沒有給以足夠的重視，這就迫使了民眾只能向更高層的政府直至黨中央、國務(wù)院反映問題。由此，我們可以看到造成大量信訪事件出現(xiàn)的責任主要不在上訪的群眾，而是在于某些地方的黨委和政府，因為群眾面臨的具體問題未能在基層得到妥善解決，才造成大量的群眾越級上訪、京訪。[11]地方政府對人民群眾利益的這種極端漠視，與我們當前所大力提倡的“群眾利益無小事”格格不入，也無法體現(xiàn)黨的“為人民服務(wù)”的宗旨。
最后是到當?shù)鼗蛘呱弦患壖o委監(jiān)察部門去舉報相關(guān)違法人員。相當多的違法行政都是跟腐敗行為相關(guān)聯(lián)，如有關(guān)國企轉(zhuǎn)制過程中國有資產(chǎn)流失的上訪。這種方式成本相當之高，而且存在很大的風險。因為，一般的民眾很難得到有關(guān)官員腐敗的信息，而且舉報之后可能會遭受被舉報人員的報復(fù)陷害（郭光允一案即是最好的說明）。然而這一方式在現(xiàn)實中的效果并不明顯。我國的地方紀委、監(jiān)察系統(tǒng)歸同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏必要的獨立性。這就導(dǎo)致了現(xiàn)有的地方紀委監(jiān)察系統(tǒng)很難對同級政府機關(guān)進行監(jiān)督，即便是對下一級的監(jiān)督也往往遭到同級政府領(lǐng)導(dǎo)的干涉。我們也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的大部分廳局級干部涉案案件都是中紀委的介入才得以處理的，而省級紀委基本上無法起到應(yīng)有的作用（這在前河北省國稅局局長李真一案就可以看出，當?shù)氐募o委部門因為受制于當時的省領(lǐng)導(dǎo)無法進行監(jiān)督查處）。
在上述諸多救濟方式無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用時，為了保護自身的權(quán)益，越來越多的民眾就只能選擇踏上到北京去，到中央一級的部門甚至黨中央、國務(wù)院去“告狀”或者“要說法”。也正是如上種種的理由決定了信訪制度在時下中國存在的合理性，也決定了越訪、京訪的現(xiàn)象必然出現(xiàn)。
五、
筆者之所以用大量的篇幅對中國古代的直訴制度、建國初的信訪制度以及今日處于轉(zhuǎn)型期的中國信訪制度進行了歷史的考察，并對各時期信訪制度存在的合理性進行了分析論證，目的在于讓關(guān)注我國信訪制度困境的學(xué)者們對于這一問題有一個全面的認識和了解，從而為我們最終解決這一問題提供正確的思路。
[1]該文章發(fā)表在中國農(nóng)村研究網(wǎng)上。
[2]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》[M]，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第90頁。
[3]刁杰成：《人民信訪史略》[M]，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第25頁。
[4]轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊》[M]，高等教育出版社1988年版，第26頁。
[5]《毛澤東選集》[M]第5卷，人民出版社1977年版，第72頁。
[6]如《人民日報》1953年1月19日發(fā)表的“認真處理人民群眾來信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡”，1月23日發(fā)表的“壓制批評的人是黨的死敵”，11月2日發(fā)表的“把處理人民來信工作向前推進一步”等。
[7]陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》[J]，中外法學(xué)2004（2） 。
[8]如《人民日報》1957年11月25日。
[9]參見于建嶸博士在北京大學(xué)的演講——《中國信訪制度批判》，轉(zhuǎn)載自中國農(nóng)村研究網(wǎng)（http://www.ccrs.org.cn）2005年1月22日訪問。
[10]祥見郭光允《我告程維高》一書，東方出版社2004年版。
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