[ 黃端 ]——(2005-3-31) / 已閱41399次
②調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。
③調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強制性等。
人民調(diào)解的上述劣勢往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強的互補性。針對我國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢及所存在的弊端，只有對其進行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、資源共享，達到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接。
(四)訴訟調(diào)解的制度優(yōu)化。
�。�1）建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。 結(jié)合我國審判方式的改革，對原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當事人在平衡實體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度�？梢钥紤]建立調(diào)判分離的新機制，將調(diào)解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機構(gòu)，他們除了負責所有的證據(jù)交換、查明事實、歸納雙方爭執(zhí)的焦點等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進行排期前按當事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進行分類。筆者認為對于下列案件，人民法院應(yīng)當把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�。同時，對一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認訴訟以及其他依性質(zhì)不能進行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進入庭前調(diào)解程序，不進入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過庭前調(diào)解程序未達成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當事人請求調(diào)解的，應(yīng)當允許，但應(yīng)限制申請調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請次數(shù)不超過兩次，以免個別當事人借調(diào)解來拖延訴訟，增加對當事人的訟累和訴訟成本。
建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進作用，同時可以確保對于復雜的民事案件得到及時公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。
（2）落實調(diào)解的程序利益，充分尊重當事人的自主權(quán)。
當事人之所以選擇調(diào)解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如調(diào)解的快捷性、保密性、實現(xiàn)權(quán)益的及時性、調(diào)解特有的條件、環(huán)境等，對這些程序利益在今后的改革中應(yīng)給予充分關(guān)注，推行“附加條件調(diào)解法”， 即對于有履行期限的調(diào)解案件，可以在條文后附上類似“如到期不履行，按…….執(zhí)行”的語句，從而給義務(wù)人以一定約束，督促其自覺履行。調(diào)解結(jié)案的可考慮適當減少訴訟收費。
對于當事人在調(diào)解中的處分行為，只要不違反法律的強制性規(guī)定、社會公共利益和基本符合調(diào)解協(xié)議的實際履行能力就應(yīng)當?shù)玫皆试S，而不應(yīng)有過多的限制，也不應(yīng)強求調(diào)解合意的達成一定要建立在“查清事實、分清是非”的基礎(chǔ)上。
(五)規(guī)范人民調(diào)解。
（1）培育新型的人民調(diào)解機構(gòu)。
隨著傳統(tǒng)單位組織的解體、變遷，舊的單位組織發(fā)生轉(zhuǎn)型，新的組織形態(tài)正在形成，國家應(yīng)因勢利導在各種類型的社團、鄉(xiāng)村社區(qū)、行業(yè)、協(xié)會中建立相應(yīng)的糾紛解決機制。在這幾年我國社會的自我整理中，已經(jīng)涌現(xiàn)了一些新型調(diào)解機制。如江蘇南通市在對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進行整合的基礎(chǔ)上，建立的人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動的社會矛盾糾紛“大調(diào)解”機制； 上海浦東新區(qū)個體勞動者協(xié)會、私營企業(yè)協(xié)會經(jīng)司法行政部門批準，成立了第一個行業(yè)性調(diào)解委員會，有效地調(diào)處了行業(yè)內(nèi)的一些重大糾紛，而且舉辦各種類型的法律培訓；貴州天柱縣根據(jù)民族傳統(tǒng)設(shè)置了人民調(diào)解會議庭；無錫市市政管理處在民工隊伍中設(shè)立調(diào)解組織等等。 這些有益的嘗試，值得進一步借鑒、推廣。
（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動。
我國一些地方在訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動方面進行了有益的嘗試。如上海長寧區(qū)人民法院于2003年開始進行“發(fā)揮人民調(diào)解訴訟替代作用”的試點工作,其主要內(nèi)容是通過司法局選拔聘用優(yōu)秀人民調(diào)解員來法院從事輔助調(diào)解工作，在法院設(shè)立專職的人民調(diào)解指導辦公室，并抽調(diào)民事法官進行專門負責制導；建立區(qū)法院和區(qū)司法局之間的每周例會制度，對試點工作情況進行及時分析和改進。在試點工作中，實行三個月一期的人民調(diào)解員輪換上崗制度，既使人民調(diào)解干部協(xié)助法院進行了審前輔助調(diào)解，減輕了民事法官的工作壓力，同時也使人民調(diào)解員在法院接受了扎實的業(yè)務(wù)指導和鍛煉，形成了對人民調(diào)解干部的長期輪訓的新機制，這一試點工作取得了良好的社會效果。 江蘇南通市中級法院積極指導該市社會矛盾糾紛大調(diào)解中心的人民調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能優(yōu)勢，實行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動，使一大批涉及企業(yè)改制、征地拆遷、養(yǎng)老統(tǒng)籌等糾紛得以順利解決。
這些探索和實踐昭示了新形勢下訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實現(xiàn)功能互補、資源整合與共享促進社會和諧進步的新思路，值得進一步研究和探索。
三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想
（一）程序銜接。
（1）成立人民調(diào)解工作指導小組，設(shè)立人民調(diào)解指導員。人民法院應(yīng)當指定相關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭審判經(jīng)驗豐富的審判人員擔任各級各類人民調(diào)解委員會的指導員，負責對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導。近年來特別是自江蘇省高院制訂下發(fā)《關(guān)于切實加強和改進對人民調(diào)解工作指導的意見》后，江蘇省各級法院都把加強對人民調(diào)解工作的指導提上了議事日程，紛紛制訂相關(guān)實施細則予以具體落實。鎮(zhèn)江、連云港、南京等地法院都成立了人民調(diào)解工作指導小組，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村幫助設(shè)立調(diào)解委員會（矛盾糾紛處理中心），構(gòu)建了比較完善的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)江、連云港等地兩級法院還將指導人民調(diào)解工作納入全年目標管理責任制，明確工作分工和任務(wù)，加強考核和督促。
（2）設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負責審理各縣（市）、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的民間糾紛案件。
（3）建立庭前調(diào)解機制。在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口，選擇具有較豐富法律知識和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請的調(diào)解員（設(shè)想法院可以將轄區(qū)內(nèi)具有一定學識、身份、專業(yè)知識和一定法律知識的人員聘請為調(diào)解委員，經(jīng)過一定程序?qū)彸獭⑷蚊笥枰怨�。法官可以根�?jù)調(diào)解類個案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調(diào)解委員調(diào)解，雙方當事人也可以指定調(diào)解委員。這一制度的實質(zhì)是讓人民調(diào)解員在法官的監(jiān)督下進行調(diào)解，將人民調(diào)解這種非訴訟糾紛解決機制與訴訟糾紛解決機制熔為一爐,二者互為補充。人民調(diào)解得以規(guī)范化，法院“僵硬”的訴訟得以適當軟化。應(yīng)該說這是公正與效益相結(jié)合的有效機制。）組成專門調(diào)解機構(gòu)，負責庭前調(diào)解及人民調(diào)解協(xié)議的司法審查工作。
（4）建立對人民調(diào)解員的培訓、指導制度。
①旁聽制度。各級人民法院應(yīng)當定期邀請人民調(diào)解員旁聽依法公開審理的案件，人民調(diào)解員主動要求旁聽的，應(yīng)當予以支持。
②巡回法庭和人民調(diào)解指導員可以接受人民調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題的咨詢，但不得就人民調(diào)解委員會正在調(diào)處的個案直接發(fā)表意見；幫助人民調(diào)解委員會規(guī)范運行機制、工作程序和制度、調(diào)解方式及文書制作。
③定期培訓制度。各級人民法院配合當?shù)厮痉ㄐ姓䴔C關(guān)，制定培訓計劃，派出具有較豐富的法律知識和審判經(jīng)驗的審判人員定期開展對人民調(diào)解員的培訓，通過培訓，使人民調(diào)解員能夠掌握民事糾紛的性質(zhì)、一定的法律知識和調(diào)解藝術(shù)，提高人民調(diào)解工作的水平。
④建立評閱制度。人民調(diào)解委員會可以將通過調(diào)解達成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導員評閱。
⑤調(diào)解質(zhì)量反饋制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件審理終結(jié)后，具體承辦的審判人員應(yīng)將生效的裁判文書寄送原承辦的調(diào)處中心或人民調(diào)解委員會，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。
⑥加強人民調(diào)解員的刑事方面法律、法規(guī)的培訓指導力度，支持人民調(diào)解組織積極做好刑事自訴、刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解工作，充分體現(xiàn)被告人自愿、自治等原則，促進社會和諧穩(wěn)定。
（5）行政訴訟適當引入調(diào)解機制，對三類案件（1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭議的雙方當事人和作出裁決的行政機關(guān)。一般情況下，行政機關(guān)在裁決過程中對原爭議雙方進行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若原告或第三人放棄權(quán)利，則被告行政機關(guān)的裁決即可以變更或撤銷。2、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。3、不服行政主體作出的具體行政行為而提起的行政訴訟案件。盡管最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“不具有強制力的行政指導行為”“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，但此條規(guī)定邏輯地暗含了不服具有實際強制力的行政指導行為可以納入司法審查的范圍。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，指導、勸告、建議、提示、鼓勵等具體行政指導行為在經(jīng)濟與社會管理實踐中被越來越多地采用。但是，實踐中只有組織法而無行為法上依據(jù)的行政指導大量存在，這就使得司法審查具體行政指導行為的合法性陷入困境，而在審理中適用調(diào)解解決具體行政指導產(chǎn)生的爭議則可擺脫這種困境。法院在審查人民調(diào)解的同時，可以視情發(fā)現(xiàn)司法建議。）實行人民調(diào)解（人民調(diào)解委員會和行政機關(guān)調(diào)解）行政訴訟司法確認的形式結(jié)案。
（6）實行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道
①就近立案制度。對于人民調(diào)解委員會調(diào)解未成的糾紛，當事人要求訴訟的，人民調(diào)解員應(yīng)當將當事人要求訴訟的請示記入筆錄，并由當事人簽字確認。人民調(diào)解員應(yīng)當通過聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，及時與所屬人民調(diào)解委員會所在地的法院聯(lián)系，法院應(yīng)當派出審判人員到人民調(diào)解委員會，或者由巡回合議庭在人民調(diào)解委員會立案，充分利用現(xiàn)代科技手段逐步實現(xiàn)網(wǎng)上立案。
②口頭起訴制度。就近立案時，當事人口頭起訴的，具體承辦審判人員應(yīng)當將訴訟請求、事實和理由詳細記入筆錄，并由當事人簽字確認。
③就近立案時，當事人提出訴訟費用免、減、緩交申請的，可以先行緩交，由具體承辦的審判人員審查后交院長決定。
④簡易程序制度。各基層人民法院及其派出人民法庭審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件，一般應(yīng)當適用簡易程序。
⑤先行調(diào)解制度。法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件應(yīng)當進行調(diào)解；對于就近立案的案件，具體承辦的審判人員應(yīng)當立即組織當事人進行調(diào)解。
⑥優(yōu)先審執(zhí)制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件的當事人及其訴訟代理人要求法院依職權(quán)調(diào)查、收集調(diào)解檔案資料或者證據(jù)材料的，法院應(yīng)當優(yōu)先安排，對此類案件應(yīng)當優(yōu)先審理與執(zhí)行，鞏固人民調(diào)解委員會的工作成果。
⑦對調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時履行的案件及其他不需要當事人履行義務(wù)的案件，可以不制作調(diào)解書，但應(yīng)制作詳細的調(diào)解協(xié)議，并由當事人及其訴訟代理人簽名、蓋章或者捺印。調(diào)解達成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后，雙方簽的協(xié)議即發(fā)生法律效力。
調(diào)解書可以采用填寫式，應(yīng)采用電子簽章技術(shù)或者其他快捷方法制作調(diào)解書，做到即時送達。經(jīng)征得當事人同意，調(diào)解書中可以不載明案件事實。
⑧對刑事附帶民事賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議書，經(jīng)審查，可直接制作刑事附帶民事判決書。
（二）效力銜接。
（1）當事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當支持。
（2）具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。
（3）經(jīng)法院庭前調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力；對人民調(diào)解達成協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，庭前調(diào)解機構(gòu)在對人民調(diào)解協(xié)議進行合法性審查時，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則， 凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)�！吨袊鴩H經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達成和解協(xié)議，可以憑當事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。
（三）救濟途徑的銜接。
調(diào)解制度不可能保障百分百的運行無誤，設(shè)立調(diào)解救濟程序應(yīng)是最有效的矯正手段。
（1）訴訟調(diào)解再審制度的完善。
①將違反法定程序，可能影響當事人利益作為申請再審的法定事由。
②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請再審事由。
③對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權(quán)決定再審。
④將當事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾堅賹彽氖掠伞?br>
（2）人民調(diào)解協(xié)議救濟制度的完善。
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