[ 谷遼海 ]——(2005-5-27) / 已閱8512次
我國的政府采購模式尚存缺陷
文章來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
發(fā)表時(shí)間：2005年5月27日
作者： ■谷遼海
選擇什么樣的采購模式更有利于控制和規(guī)范公共消費(fèi)行為，管理好公共資金，提高采購效率，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，在各個(gè)國家和地區(qū)都不盡相同。
美國政府采購模式分集中采購和分散采購兩種。采購金額在２５００美元以內(nèi)的實(shí)行分散采購，采購金額在２５００美元以上的實(shí)行集中采購。韓國在中央政府設(shè)立采購供應(yīng)廳，是世界上實(shí)行集中采購模式的典型代表。我國香港地區(qū)政府采購也實(shí)行集中采購制度，只有小額物品由各部門分散采購。
對于分散采購模式，我們都不陌生。過去，我國長期實(shí)行各部門、各單位自行采購的模式。而集中采購模式，是指本級政府各部門所需要的貨物、工程和服務(wù)由本級政府所設(shè)的集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施。相對于分散采購來說，集中采購有自己的明顯優(yōu)勢：一是有利于充分形成公平的競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。二是增大采購規(guī)模和效率，降低成本，形成買方市場。三是有利于政府采購活動(dòng)的監(jiān)督和管理，防止暗箱操作。四是有利于國家對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。五是有利于提高政府采購技術(shù)水平，向?qū)I(yè)化發(fā)展，減少重復(fù)采購和浪費(fèi)。但是，集中采購也有其局限性，缺乏靈活快捷，不能很好地滿足使用部門的需求。
政府采購模式的選擇，實(shí)質(zhì)上是對政府采購效益和效率的選擇問題。根據(jù)政府采購兩種模式的各自特點(diǎn)，結(jié)合中國實(shí)際情況，我國《政府采購法》第七條規(guī)定，政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。按照現(xiàn)行法律，凡是未被納入集中采購目錄以內(nèi)、達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購對象，仍由各部門、各單位實(shí)行分散采購。據(jù)筆者理解，實(shí)際上，我國分散采購的還有許多尚未達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目。例如：《中央預(yù)算單位２００５年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，除政府集中采購目錄和部門集中采購項(xiàng)目外，各部門自行采購達(dá)到５０萬元以上的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、６０萬元以上的工程項(xiàng)目。顯然，在限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購對象，如果未被納入政府采購目錄，一方面是屬于部門有權(quán)力自行采購；另一方面也是屬于法律的真空地帶，效力范圍之外。可見，政府采購法還是存在著很大的缺陷。
實(shí)踐中比較突出的問題是，也是灰色交易頻繁曝光的重大建設(shè)項(xiàng)目，往往都發(fā)生在分散采購領(lǐng)域。由于沒有法定義務(wù)將采購項(xiàng)目交給集中采購機(jī)構(gòu)，采購人也就有機(jī)會(huì)與以營利為目的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)公司進(jìn)行“合作”，提高采購預(yù)算和中標(biāo)價(jià)格，從中賺取巨額的回扣和酬金（一般為２０－４０％）回報(bào)。
可見，法律的缺位為公共權(quán)力設(shè)租人和尋租人提供了“合法”的交易場所。根據(jù)政府采購法第十八條規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。財(cái)政部出臺(tái)的行政規(guī)章，將集中采購又分為政府集中采購和部門集中采購，規(guī)定后者可以委托社會(huì)中介招標(biāo)采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，所出臺(tái)的《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中，特別列出了部門集中采購的范圍，其實(shí)質(zhì)就是分散采購。
筆者認(rèn)為，這種劃分，嚴(yán)重違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定。部門集中采購也是屬于政府集中采購，為維護(hù)法制統(tǒng)一，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理。由于行政規(guī)章嚴(yán)重違反了上位法的規(guī)定，２００３年我國集中采購規(guī)模為１０２５億元，占采購總量的６１％，然而自去年開始，我國的集中采購規(guī)模明顯出現(xiàn)被逐漸壓縮而分散采購規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢，而且愈演愈烈。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，除了行政規(guī)章突破法律框架之外，還有行政自由裁量權(quán)不受任何約束，導(dǎo)致集中采購和分散采購的定義越來越不確定。只要各單位、各部門有“特殊需求”的申請，監(jiān)管部門就可以批準(zhǔn)為部門集中采購，也就可以合法地規(guī)避法律的強(qiáng)制性規(guī)定。
政府依法設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)就是要落實(shí)和推行集中采購制度，將原來分散在各采購人的采購權(quán)依法集中并賦予政府集中采購機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一行使和統(tǒng)一規(guī)范。然而，與立法初衷相違的是，采購制度實(shí)施后，招標(biāo)代理公司如雨后春筍般地快速發(fā)展壯大，與各級政府集中采購機(jī)構(gòu)并駕齊驅(qū)，形成了以營利為目的招標(biāo)公司與非營利為目的各級集中采購機(jī)構(gòu)共同代理政府采購業(yè)務(wù)的局面。前者雖然不屬于我國政府采購模式之一，但法律沒有禁止其代理政府采購業(yè)務(wù)。這樣一來，我國政府采購的組織形式客觀上也就包括了三類主體，即集中采購機(jī)構(gòu)、各部門采購機(jī)構(gòu)、以營利為目的招標(biāo)公司。后一采購主體的業(yè)務(wù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超越了各級政府采購中心。這是非常不正常的現(xiàn)象。世界上一些政府采購制度比較成功的國家，很少有以營利為目的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)。由于中介機(jī)構(gòu)依附于公共權(quán)力部門，行使著采購人的權(quán)力，客觀上又躲避了法律的監(jiān)督，從而演繹了一場場暗箱操作的黑幕，嚴(yán)重?fù)p害了政府采購在人們心目中的形象。為了規(guī)范政府采購的組織形式，我國的立法應(yīng)禁止中介的招標(biāo)公司代理政府采購業(yè)務(wù)。或者通過公開招標(biāo)的政府采購方式選擇幾家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)。(５)
