[ 呂振軍 ]——(2005-5-31) / 已閱20790次
從指標的類型來看，應(yīng)當處理好以下幾方面的關(guān)系：
（一）主觀指標與客觀指標的關(guān)系。主觀指標俗稱“軟指標”“定性指標”，反映人們對測評對象的意見、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當?shù)哪：�、不確定性和不可比性。對同樣的事實現(xiàn)象，人們的心理需求、價值尺度、滿意程度會有很大差異，因此，完全使用主觀指標構(gòu)建指標體系是不適宜的�？陀^指標又稱“硬指標”“定量指標”，反映客觀事實，有確定的數(shù)量屬性，只要事實清楚，原始數(shù)據(jù)真實完整，指標統(tǒng)計結(jié)果具有客觀上的確定性，不同對象之間具有明確的可比性。行政執(zhí)法效果評議不可能完全使用客觀指標，因為行政主體的服務(wù)對象即社會公眾的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標，人民群眾的主觀需求、愿望、動機是確定政府工作目標和重點任務(wù)的前提，人民群眾對政府工作效果的評價即滿意度又是政府檢查總結(jié)工作的標準，而且，政府行為的客觀情況比如人力財力的投入、工作改進的實際成效與群眾的主觀評價有時還存在一種交叉關(guān)系，對同樣的工作實績，面對“寬容、謙和”的群眾評議很容易驕傲自滿，而“苛刻、挑剔”的群眾評價會促進政風建設(shè)的推進。但是，由于主觀指標具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標體系設(shè)計中，應(yīng)當盡量使用客觀指標，加大客觀指標在總分結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，對主觀指標可以相對“硬化”，即劃分若干等級如滿意、比較滿意、不滿意，并折成相應(yīng)分數(shù)。再與客觀指標分數(shù)加總，合成測評總分。
（二）投入指標、過程指標與產(chǎn)出指標的關(guān)系。行政執(zhí)法是國家對社會的管理行為，其本身包含著國家的一種成本投入，有成本投入就會產(chǎn)出要求。當然在現(xiàn)代法治社會中，僅有成本投入和產(chǎn)出要求還是不夠的，社會的管理活動不僅需要一個公正的結(jié)果，同時還需要一個公正的程序。因此行政執(zhí)法效果評議指標按所處的階段不同可以分為投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標。投入指標如行政執(zhí)法初始階段的人力財力投入，過程指標如行政執(zhí)法行為日常工作表現(xiàn)，產(chǎn)出指標也就是工作實績。一般來說，投入指標狀況如何，是過程指標和產(chǎn)出指標狀況的必要條件，但不能認為有了投入，就一定有產(chǎn)出。行政執(zhí)法效果評議應(yīng)當對行政執(zhí)法的投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標都要兼顧，但是應(yīng)當側(cè)重對產(chǎn)出指標的考察，著重考察行政執(zhí)法的實際成效。比如，行政處罰，不僅要考察應(yīng)當看我們處罰了多少人，罰了多少款，更要看群眾是否對該行政處罰法律、法規(guī)的了解情況以及隨后的對比階段行政處罰的處罰率是否有所下降。行政執(zhí)法過程中，投入指標、過程指標和產(chǎn)出指標是持續(xù)交替出現(xiàn)的，三者關(guān)系本身也反映了政府的工作效率和資源使用質(zhì)量，在評議過程中應(yīng)當注意跟蹤，加強對比研究。
（三）肯定性指標與否定性指標的關(guān)系。肯定性指標又稱“正指標”，反映行政執(zhí)法的成績和進步，比如社會公眾對政府行政執(zhí)法的滿意度，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越大說明成績越顯著；否定性指標又稱“逆指標”，反映行政執(zhí)法中存在的問題和消極面，如亂收費亂罰款的事件次數(shù)和金額，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越小說明行政執(zhí)法越有成效。行政執(zhí)法效果評議指標體系大多數(shù)是肯定性指標，但有必要設(shè)置一定數(shù)量的否定性指標，從正反兩方面綜合評議行政執(zhí)法效果。但是，否定性指標的使用，帶有較高的敏感性，政府部門評議主體顧及關(guān)系或情面，往往手下留情，因此這也是本文將行政執(zhí)法相對人作為行政執(zhí)法效果評議主要主體的原因。實踐中，肯定性指標與否定性指標之間的界限并非十分明確，比如，對有關(guān)部門的投訴率當作否定性指標，但是，試想一下，如果干群關(guān)系冷漠僵化，群眾已經(jīng)不再信任政府，反而沒有投訴或投訴率很低，反過來，當原先“門難進、臉難看、事難辦”的狀況在政風建設(shè)中有所改觀，反而會產(chǎn)生較以前更高的投訴率，因此，不能靜止地看投訴率，還要看投訴率的變化，還要將投訴率和限時辦結(jié)率、投訴問題解決的滿意率結(jié)合起來看，這樣，才能準確、客觀地評議行政執(zhí)法的成效。
絕對指標與相對指標的關(guān)系。絕對指標是用絕對數(shù)即統(tǒng)計總量反映行政執(zhí)法的狀況，但是，由于不同評議對象的基礎(chǔ)條件、職責范圍、工作難度等不同，直接進行絕對指標的比較不盡合理。因此，應(yīng)當采用相對指標，比如，在全國或一省范圍內(nèi)同行排序位置的變化，與自己歷史上的同期數(shù)據(jù)比較的變化差別等。在實踐中，可以先使用絕對指標，取得原始數(shù)據(jù)，再將其折算調(diào)整為相對指標，是比較適宜的。目前對社會綜合治理、計劃生育、重大安全責任事故等實行“一票否決”，采用的就是絕對指標。
從指標設(shè)計的技術(shù)要求來看，應(yīng)當注意以下問題：一是指標的準確性，指標應(yīng)當盡可能使用社會上公認熟知的規(guī)范用語，不至于產(chǎn)生歧義，導致誤解。二是指標的具體性，應(yīng)當確定與指標相對應(yīng)的可以考察到的具體事實和現(xiàn)象，不能抽象、概括，不著邊際，無從稽考。三是指標的完備性，就是指標外延應(yīng)當包括評議對象群體在該指標上的全部狀況，比如投訴及時處理率設(shè)在0到100%之間，就能夠包括評議對象處理投訴的全部狀況。四是指標的可行性，客觀指標必須有切實可靠的數(shù)據(jù)來源，即使是主觀指標，也應(yīng)當是評議主體（如接受民意調(diào)查的社會公眾）對能夠知曉的真實情況的切身感受，那些缺乏原始數(shù)據(jù)和真實感覺的指標只是中看不中用的“擺設(shè)”。五是指標的獨立性，設(shè)置的指標可以獨立地測評政風建設(shè)的某項具體內(nèi)容，但不能與其他指標的內(nèi)涵交叉、重疊，這樣可以避免重復評議，防止最終分數(shù)含有重復增減的偏誤。
四、行政執(zhí)法效果評價的方法選擇
（一）評議對象，分類排序。由于評議對象在工作性質(zhì)、職責范圍、工作難度等方面有差別，將全部評議對象直接統(tǒng)一評議排序缺乏可比性。為了增強評議結(jié)果的可比性，行政執(zhí)法部門將部門不同的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當分類，
（二）評議內(nèi)容，有所側(cè)重。評議內(nèi)容基本涵蓋了行政機關(guān)行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的總體目標和核心任務(wù)，強調(diào)了“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”的執(zhí)法機關(guān)形象，集中在廉政建設(shè)、勤政為民、作風建設(shè)和依法行政等方面。同時，針對行政執(zhí)法的基本條件、發(fā)展階段、工作重點，又有所側(cè)重。
（三）評議過程，分步實施。行政執(zhí)法效果評議，貫穿于行政執(zhí)法的始終，每年組織一次，一般要經(jīng)過以下階段：（1）動員和調(diào)查階段，主要任務(wù)是建立評議組織，制定工作計劃，選聘和培訓政風評議監(jiān)督員，進行宣傳發(fā)動，采取問卷調(diào)查等多種方式征詢?nèi)罕娪绕涫切姓鄬θ藢π姓䦂?zhí)法情況的意見和建議，形成人人關(guān)注評議、參與評議的良好氛圍。（2）自查自糾階段，被評議單位在廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，通過學習，查擺問題，剖析原因，尋求對策。（3）建章立制階段，各單位對收集的意見、建議進行專題研究，制定出整改方案，進一步修訂充實完善各項規(guī)章制度。對違規(guī)、違紀人員進行查處。（4）總結(jié)評估階段，實行統(tǒng)一測評，分類排序，確定等次。（5）結(jié)果應(yīng)用階段，對行政執(zhí)法效果評議結(jié)果向社會公布，并將評議結(jié)果作為政府目標管理考核的依據(jù)，給予相應(yīng)的表彰獎勵或批評處分。
（四）評議主體，多元組合。為了體現(xiàn)政風評議的客觀性、民主性和公正性，需要社會各方面的廣泛參與。評議主體主要分為三個部分：一是專門選聘的行政執(zhí)法效果評議員，由政治素質(zhì)好、參政議政能力強、身體健康、熱心公眾事務(wù)、在群眾中有威信的離退休老干部、企事業(yè)單位負責人、新聞工作者、人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員和民主黨派、無黨派及科技教育界知名人士擔任政風評議員，具有調(diào)查權(quán)、受理舉報權(quán)、建議權(quán)和評價權(quán)，通過明察暗訪，深入基層，充分了解和掌握評議對象的情況。二是投訴受理機構(gòu)，由其提供對被評議單位的投訴情況，紀檢、監(jiān)察、信訪以及“一站式服務(wù)”的集中辦公的行政服務(wù)中心等部門分別提供有關(guān)投訴的信息。三是通過大樣本問卷調(diào)查，印發(fā)《政風社會測試卷》，對社會公眾進行廣泛的民意測驗，一般在一市范圍內(nèi)問卷發(fā)放數(shù)在2000~10000份之間，由統(tǒng)計部門設(shè)計抽樣方案，發(fā)放定向測評表，組織基層群眾和行政管理相對人對被評議單位進行測評。行政執(zhí)法效果評議員的代表性和權(quán)威性，投訴受理機構(gòu)工作開展情況以及提供有關(guān)信息的全面性和真實性，問卷調(diào)查樣本的代表性和廣泛性，問卷調(diào)查的回復率和有效率等，對于行政執(zhí)法效果評議分數(shù)的影響十分重要。
（五）評議分數(shù)，加權(quán)處理。由于評議主體來自多方面，而且在評議中的地位和作用不盡相同，因此需要經(jīng)過加權(quán)平均計算出被評議單位的測評總分，再按得分多少進行分組排序確定等次。權(quán)重分配直接影響到最終結(jié)果，因此，既要綜合反映各方面的意見，也要突出評議主體的權(quán)威性和公正性。在各部分評議主體中，群眾的評議意見占有相當重要的地位，體現(xiàn)了以群眾滿意不滿意作為評價行政執(zhí)法工作的最終標準的導向。一般來說，基層群眾測評結(jié)果在總分中的比例占50%， 行政執(zhí)法效果評議組的評議結(jié)果占20%，人大、政協(xié)、 民主黨派測評結(jié)果在總分中的比例占20%，政府部門的評議占10%。
（六）評議結(jié)果，獎罰分明。按測評得分定出等次或是劃定分數(shù)線。凡計劃生育、社會綜合治理、重大違法違紀案件、重大安全責任事故等被有關(guān)部門“一票否決”不得定為滿意等次，每年后3名單位，對單位班子進行組織考核，幫助分析查找原因，定出整改措施，同時評議結(jié)果作為對被評議單位目標管理責任制年終考核、領(lǐng)導干部業(yè)績評定、獎勵懲處、選拔任用的主要依據(jù)。
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