[ 張文忠 ]——(2022-7-27) / 已閱3132次
論城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的所有權(quán)問題
——張文忠
城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)是公有財產(chǎn)的重要組成部分，主要分布在城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)運營。近年來，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)大部分進行了改制，但在這一過程中存在企業(yè)法人財產(chǎn)不斷被侵蝕的現(xiàn)象，這與城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)主體缺失，出資人缺位，把勞動群眾集體所有當成企業(yè)職工所有等原因是分不開的。城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)呈現(xiàn)逐漸減少的趨勢。
一、城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)所有權(quán)的主要問題
（一）城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)歸屬不明，主體缺失
從城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的形成過程看，城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)來源于合作經(jīng)濟的積累。五十年代，政府推行“合作化運動”，對個體農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和個體小商販進行社會主義改造，在農(nóng)村實現(xiàn)了農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟。參加合作社的人都是帶著其全部生產(chǎn)資料入社的，按當時的政策規(guī)定，合作經(jīng)濟積累的財產(chǎn)是入社勞動群眾創(chuàng)造的，歸勞動群眾集體所有。這里的勞動群眾在當時是特定的群體，勞動群眾集體簡稱集體，是個單一的整體�！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第六十一條規(guī)定，城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。問題在于作為當時特定群體的勞動群眾己不存在，勞動群眾集體所指的特定對象無法明確，合作經(jīng)濟積累的財產(chǎn)歸勞動群眾集體所有也就沒了主體。法律規(guī)定的本集體概念不清，無法界定，也就無法規(guī)范現(xiàn)實社會中的行為。
（二）城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的出資人不明，監(jiān)管者缺位
我國改革開放后，實行工商登記制度，合作經(jīng)濟登記為集體所有制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)在企業(yè)運營有了進一步規(guī)范，但無法明確企業(yè)的出資人。隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，客觀上要求出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)，行使城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)出資人職責的問題更加突出。1991年６月《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》發(fā)布，該條例第九條規(guī)定，集體企業(yè)依照法律規(guī)定實行民主管理。職工（代表）大會是集體企業(yè)的權(quán)力機構(gòu)，由其選舉和罷免企業(yè)管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。這一規(guī)定賦于城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工（代表）大會出資人的權(quán)力，問題在于企業(yè)職工不是出資人，企業(yè)職工（代表）大會不是常設(shè)的實體性法人機構(gòu)，行使不了出資人的職責，承擔不了出資人的義務(wù)。1999年1月《國務(wù)院關(guān)于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發(fā)〔1999〕5號）發(fā)布，其中規(guī)定：理事會行使本級社有資產(chǎn)出資人代表職能。問題在于理事會作為出資人代表是不合適的，且出資人代表并不是出資人本身，各級供銷合作社所屬企業(yè)的出資人仍不明確。城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的出資人不明，企業(yè)就得不到產(chǎn)權(quán)人的有效監(jiān)管，企業(yè)的自我約束機制就無法建立。
（三）城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)無法建立治理結(jié)構(gòu)，法人財產(chǎn)不斷被侵蝕
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)運行客觀上要求明確企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)�！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第二十一條規(guī)定，集體企業(yè)在國家法律、法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)對其全部財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，拒絕任何形式的平調(diào)。1995年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)〔1995〕5號）發(fā)布，其中規(guī)定：各級供銷合作社所屬企業(yè)是獨立的企業(yè)法人，擁有經(jīng)營、用工、分配等自主權(quán)，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束。這些規(guī)定賦于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、各級供銷合作社所屬企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，但企業(yè)法人財產(chǎn)的運營，客觀上要求將企業(yè)所有權(quán)的安排具體化，對企業(yè)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態(tài)下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構(gòu)、高級執(zhí)行人員（即高級經(jīng)理人員）組成的組織結(jié)構(gòu)，形成三者間一定的制衡關(guān)系。通過這一結(jié)構(gòu)，所有者將自己的資產(chǎn)交由最高決策機構(gòu)托管；最高決策機構(gòu)擁有對高級經(jīng)理人員的聘用、獎懲以及解雇權(quán)；高級經(jīng)理人員受雇于最高決策機構(gòu)，組成在最高決策機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機構(gòu)，在最高決策機構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)。由于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的出資人不明，所有者缺失，企業(yè)無法建立治理結(jié)構(gòu)。造成經(jīng)營者缺少約束，法定代表人掌握著企業(yè)的人、財、物大權(quán)，企業(yè)的命運決定于經(jīng)營者一人。從現(xiàn)實情況看，或是企業(yè)幾十年積累的財產(chǎn)毀于一旦，或是資金損失不斷，虧了企業(yè)，富了經(jīng)營者成普遍現(xiàn)象，企業(yè)法人財產(chǎn)不斷被侵蝕。
二、改造城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)運作方式
（一）明確作為城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)出資人的機構(gòu)。在城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)歸屬主體無法明確的情況下，明確政府的一個機構(gòu)作為城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的所有權(quán)代表，這一機構(gòu)代表城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的所有權(quán)人行使出資人職責，負責城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的監(jiān)督管理。但這一機構(gòu)一定要是常設(shè)的法人實體機構(gòu)。2009年11月《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕40號）發(fā)布，其中規(guī)定：各級供銷合作社聯(lián)合社理事會是本級社集體財產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位財產(chǎn)的所有權(quán)代表。且不說許多地方供銷合作社聯(lián)合社早己不存在理事會，就是存在理事會的地方也是不合適的。理事會不是常設(shè)的法人實體機構(gòu)，理事會班子成員一般都定期輪換，承擔不了集體財產(chǎn)所有權(quán)人代表的職責。理事會無法作為出資人，作為出資人的代表也是不合適的。
（二）將城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)投到公司運營。盡早完成城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)改制，通過出售、關(guān)閉等方式將城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)從企業(yè)收回，由行使城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)將這些財產(chǎn)投到公司運營，以確保城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的保值增殖。財政資金支持的項目應(yīng)與該企業(yè)是否建立現(xiàn)代企業(yè)制度聯(lián)系起來，未建立現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)，財政資金不應(yīng)支持其項目。城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)由于無法建立治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)法人財產(chǎn)不斷流向經(jīng)營者個人，應(yīng)停止向城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)投入財政資金。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯(lián)合社）
