[ 鄭祺 ]——(2005-9-1) / 已閱40073次
日美預付卡法律規(guī)制綜述
---- 兼析我國預付卡規(guī)制現(xiàn)狀與前景
【內容提要】在全球范圍內，支付業(yè)務的整體發(fā)展趨勢明顯，電子化與互聯(lián)網化---即電子支付已經成為主流。在美國和日本，信用卡、轉賬卡、借記卡、預付卡等電子支付工具已逐漸取代傳統(tǒng)支票，成為主流的支付方式。本文將重點圍繞由新型的支付工具----預付卡所引發(fā)的相關法律問題，結合我國的現(xiàn)狀，并通過比較美國和日本，兩種不同的法律監(jiān)管體系對預付卡的規(guī)制，試圖探索出一套符合中國國情的法律規(guī)制方案，使預付卡能走上合法健康的發(fā)展之路。
【關鍵詞】電子支付 預付卡 法律規(guī)制 比較研究
傳統(tǒng)的現(xiàn)金、支票等支付方式，由于在安全、方便以及自身信用等方面的局限性，已經不能滿足物流多樣化、商業(yè)形態(tài)多樣化、交易方式多樣化、社會利益主體多樣化的要求，因此，新型支付工具的產生十分必要。目前，中國電子支付業(yè)務發(fā)展尚處于初期階段，各類電子支付工具的發(fā)行權集中在中央銀行，但中央銀行推出的信用卡，借記卡已遠遠無法滿足經濟高速發(fā)展帶來的巨大市場需求。在國外，對于交易發(fā)生頻繁，但交易金額相對較小的消費行為或者商品和勞務交換，一般都使用預付卡。而我國在預付卡領域的建設尚處于探索中，于是一些商家為了達到提前回攏資金、降低風險、商業(yè)促銷的目的，發(fā)行了類似于預付卡的代幣卡，購物卡等，甚至與地方商業(yè)銀行聯(lián)手推出“電子消費卡”， 從而產生了諸多如商業(yè)信用、金融風險、腐敗、稅收等法律問題，不僅擾亂了國家的金融秩序，也對預付卡這一新型電子支付工具未來的發(fā)展帶來了很大的負面影響。筆者認為，要徹底完善預付卡的規(guī)制問題，借鑒國外法律的相關經驗，制定我國的《預付卡管理條例》勢在必行。
一 預付卡的定義及特征
要用法律規(guī)制預付卡，就必須先明確預付卡的定義。根據日本法律的定義：預付式證票是指記載有金額或物品數量或用電磁的方法記錄金額或物品數量的證票。 歐盟各中央銀行在1994年《關于預付卡致EMI(European Monetary Institution)委員會的報告》中將預付卡描述為“以特種塑料板形式存在的，具有真實購買力的多用途支付卡”。 在美國稱預付卡為價值貯存卡(stored-value cards), 一般涵概絕大多數取代現(xiàn)金為目的的、小額的、經常性交易的支付卡。 德國的定義是存貯預先付款的購買能力，可以代替少量現(xiàn)金作不記名的支付工具。 然而，我國現(xiàn)行法律對于預付卡卻沒有明確的定義。 筆者認為，預付卡是將用款金額事先存入卡片中，并在使用中逐筆消減金額，沒有獨立對應賬戶的支付卡。它多用于小額交易，常見的記錄體有用磁條卡做的磁條儲值卡和IC卡做的電子錢包。在每次使用預付卡消費時不必對持卡人的存款帳戶進行訪問，由終端機從卡上直接劃錢（封閉型預付卡甚至可以脫機使用），有些預付卡當卡上的錢花光后，持卡人可以再加入金額。
將預付卡與其他卡類金融產品作比較后不難發(fā)現(xiàn)，其具有下列特征：
（一）.預付卡不具有人身性質（無因性），即購卡時和使用時不需要身份驗證。這是預付卡最重要的特征，也是其與信用卡，借記卡最明顯的區(qū)別。因此，預付卡丟失同現(xiàn)金丟失一樣，任何人都可使用，一般不能掛失。
（二）.預付卡使用者一般自己無需開設銀行帳務，因此也就無法提現(xiàn)與透支。而信用卡是一種 “先消費，后還款”的銀行卡，具有透支功能。借記卡則具有轉賬結算、存取現(xiàn)金等功能。與此相對應，預付卡的交易費用較信用卡更低。
（三）.預付卡基本用于小額支付，其使用對象以個人為主，使用目的也具有單一性和有限性。這使預付卡交易活動的特點是交易發(fā)生頻繁，但交易金額相對較小，交易范圍集中在公共領域。如公共交通卡、快餐卡、電話卡等。一些國家（包括我國）對卡內市值有最高額限制。
（四）.預付卡往往有固定面值和有效期，如500元，1000元和“在***日之前有效”等。而且預付卡不計付利息。
就發(fā)行主體來看，目前主要有三種：1中央銀行2不控制存款的機構---信用機構3零售商或服務提供者。至于發(fā)行方式又可再區(qū)分為自家發(fā)行或第三人發(fā)行。自家發(fā)行就是預付卡發(fā)行人與服務提供人是同一人，換言之，發(fā)行人自己負最終的履行義務，持卡人直接向發(fā)行人或所指定人（如關系企業(yè)，連鎖加盟店，同一企業(yè)體的分支機構）要求履行給付義務。第三人發(fā)行則是指發(fā)行人與服務提供人并非同一人，持卡人可以在發(fā)行者以外的商品、服務等的提供者處使用的預付式證票。一般來說，發(fā)行人與第三人之間必定存在一定資金關系或準資金關系。
二 日本對預付卡的法律規(guī)制
日本工商業(yè)發(fā)達，特別在百貨業(yè)、服務業(yè)中“預付式證卡”的發(fā)行和使用非常普遍。常見的有商品券、贈券、文具券、米券、JR車票購買卡、電話磁卡、啤酒券、清酒券等等。由于這些券卡大都標明面值或物品數量，可以流通，接近于國內“購物卡”的概念，所以日本的經驗對于我國預付卡的規(guī)制立法具有相當重要的參考價值。
日本法律上將具有預付卡性質的券卡統(tǒng)稱為“前払式証票”或“プリペイドカード”意為“預付式證票”。平成元年（１９８９年）１２月２２日施行的《前払式証票の規(guī)制等に関する法律（與預付式證票的規(guī)制等有關的法律）》（以下簡稱預付式證票規(guī)制法）及其施行令（平成２年政令１９３號）、施行規(guī)則（平成２年大藏省令３３號）保證金規(guī)則（平成2年大藏令1號）構成了日本代幣券卡的規(guī)制體系。此體系由五大制度組成：申報登記制度、地位繼承制度、保證金制度、監(jiān)督制度和發(fā)行協(xié)會制度。
�。ǎ保┒x和分類。日本對預付式證票有著嚴格而明確的定義。根據《預付式證票規(guī)制法》第二條第一項之規(guī)定，預付式證票是指記載有金額或物品數量或用電磁的方法記錄金額或物品數量的證票。這個定義顯然將電子卡也包括在內，有利于對電子預付產品的管理。同時，法律又對所規(guī)制證票的范圍采用舉例排除的方法進行界定，首先明確規(guī)定不受法律規(guī)制的預付證票， 然后又規(guī)定了不適用本法的證票。 總的來說，不受本法規(guī)制的基本是無流通性或流通性差的證票和其他法定的證票，這樣既解決了規(guī)制對象過泛的問題，也避免了與既有法律的沖突。
《預付式證票規(guī)制法》將預付式證票按發(fā)行和兌現(xiàn)方式分為兩大類：自家發(fā)行型和第三者發(fā)行型。由于兩者的使用流程的顯著差別，法律分別對兩者有著不同的規(guī)定。所謂自家發(fā)行型預付式證票，是指僅能在發(fā)行者（包括與發(fā)行者有親子關系等親密關系者）處使用的預付式證票。使用范圍較小。也稱為“本公司型”或“二當事者型”。所謂第三者發(fā)行型預付式證票，是指可以在發(fā)行者以外的商品、服務等的提供者處使用的預付式證票。也稱為“斡旋型”或“三當事者型”。其適用范圍不象自家型那樣單一，而是發(fā)行者與多家商品或服務提供者簽訂契約，此種情況下銷售收入往往全歸發(fā)行者所有，只是在消費者使用證票后發(fā)行者承擔支付貨款的義務。當然此前的現(xiàn)金支配收益也歸發(fā)行者所有。具體的流程如圖。
（２）申報制度與登記制度。日本在預付式證票發(fā)行上，對自家發(fā)行型實行申報制度，對第三者發(fā)行型實行登記制度。申報與登記都法定由內閣總理大臣受理。但在實務中，往往委托金融廳和財政局長處理（故下文中所謂“內閣總理大臣”職權一般由被授權之官員行使，望注意）。雖然日本也存在“預付式證票發(fā)行協(xié)會”，但在審查的主體上，日本采取中央政府機關主導，自律組織為輔的監(jiān)管模式，而不是中央銀行或自律組織單獨來承擔監(jiān)管職責，其監(jiān)管模式是屬于比較嚴格的。
自家發(fā)行型預付式證票的申報制度包括兩個部分，第一部分是基準日余額申報制度。即指在計劃發(fā)行或正在發(fā)行的預付式證票時，若在“基準日”之時未使用的證票金額在法定金額（一般為７００萬日元）以上的發(fā)行者，必須在該基準日的翌日之后的兩個月之內（日文稱為“屆出期限”），將發(fā)行情況報告給內閣總理大臣。 第二部分是對已申報的自家型發(fā)行者，在發(fā)行情況中的４類事項有任何變更時，應立即向內閣總理大臣遞交通知函。由于法律沒有規(guī)定“基準日”以外的時候余額超過７００萬日元的情形的處理，故一般理解為即使前后基準日之間出現(xiàn)了超額，也不用遞交申請。由于法定基準日之間大約是六個月時間，體現(xiàn)了法律重點規(guī)制長期、巨額發(fā)行的證票。這也一定程度保障了市場的有序發(fā)展，避免了政府的過度干預。自家發(fā)行型預付式證票的申報書只要符合基本的格式和內容的要求，不需要經過象第三者發(fā)行型的登記那樣嚴格的審查。不過，這并不表明對此類證票的監(jiān)管不嚴——法律規(guī)定申報后的發(fā)行人還有支付保證金、提交業(yè)務報告書、隨時接受主管機關的介入檢查（日文稱為“立入検査”）的義務。
與自家發(fā)行相比，第三者發(fā)行型預付式證票的登記制度要嚴格得多。法律明確規(guī)定，第三者型證票只能由獲得內閣總理大臣登記批準的法人發(fā)行，而自家型證票可以由任何自然人或法人發(fā)行。登記制度在程序上以申請—審查—登錄—公開的形式運作。欲獲批準的法人須首先遞交申請書， 第二步，內閣大臣對申請人資格進行審查。審查是整個登記制度的核心程序。在審查時，遇到六種情況可以拒絕批準：①非法人者②申請者欲使用的商號或名稱與其他第三者型發(fā)行者正在使用的商號或名稱相同或相似，有被誤認可能的③根據法律規(guī)定被取消登記后不滿三年的法人④根據相關法律規(guī)定被處罰金，執(zhí)行完畢或刑罰消滅之日起不滿三年的法人⑤負責人中有符合法律規(guī)定條件的人 ⑥經確認沒有足以完成第三者發(fā)行型預付式證票的發(fā)行業(yè)務的財產基礎的法人�？梢�，發(fā)行人資格的審查，是從申請法人和其負責人兩方面進行的，審查的目的在于明晰法人身份、保護市場秩序并確保預付卡購買者的利益。值得注意的是，法律除了對申請法人的經濟實力等的審查外，對負責人行為能力、個人信用和守法情況也給予了明確的關注，這顯然是為了更好地防止消費者的權利受不法分子的侵害�？梢�，審查起到初步降低發(fā)行的社會風險的作用。在符合上述要求成功登記之后，內閣總理大臣必須將登記文本公開，以便民眾在消費之前確認發(fā)售者的合法身份。在經過以上四個步驟后，法人才獲得發(fā)行第三者型證票的資格。當然此資格不是永久性的，發(fā)行人可以申請撤銷，在一定情況下內閣總理大臣也可以行使監(jiān)督權取消登記，一點將在監(jiān)督制度中予以介紹。同自家發(fā)行型一樣，申請獲準后要受到各項監(jiān)督（包括提交報告書等，基本與自家發(fā)行型的監(jiān)管相同），申請書所列4項內容如有變更，發(fā)行者應立即向內閣總理大臣報告。可見，申報登記制度，從行政法上看有行政許可的性質（日本學界稱為“行政認可”），并且由于日本強大的中央集權傳統(tǒng)，這一許可權只能由中央行使，地方公共團體在預付證票發(fā)行許可上沒有自治權，而只有配合監(jiān)督的職能。
�。ǎ常┑匚焕^承制度。由于預付證票的信用屬性和無擔保屬性，有可能發(fā)生因發(fā)行主體變更造成已發(fā)行證票無法兌現(xiàn)的情況。為了避免或減少此種狀況對購買者利益的損害，法律規(guī)定了發(fā)行者地位繼承制度。所謂發(fā)行者地位繼承，是指讓渡與預付式證票發(fā)行有關的全部業(yè)務時，或涉及發(fā)行者的合并、分割（僅限于繼承與預付式證票發(fā)行有關的全部業(yè)務的情況）及自然人繼承之時，該業(yè)務的受讓者或法人、合并后存續(xù)的法人或因合并設立的法人、因分割而全部繼承該業(yè)務的法人、自然人等，繼承預付證票發(fā)行者地位的情況。第三者型發(fā)行者只能由法人擔任，一般不涉及自然人繼承的情況，由變更后的法人繼承其發(fā)行地位，前提是繼承法人也必須符合上節(jié)所述的六個條件。法律還明確禁止第三者型發(fā)行者讓他人以自己的名義進行預付式證票的發(fā)行（日語稱“名義貸”），即發(fā)行者地位只能繼承，不能代理。發(fā)行者地位繼承制度，是基于民法中權利義務轉移學說而產生的，既包括財產所有權和債權債務的繼承，也包括“原發(fā)行者身份”的繼承，這意味著一旦地位繼承發(fā)生，新的發(fā)行者不僅要承擔所有預付證票所示之債的償還兌現(xiàn)義務，還必須繼續(xù)履行報告義務、支付保證金義務和受監(jiān)督的義務等一切原發(fā)行者的義務。
另外，在發(fā)行主體終止（往往是因自然人死亡或法人破產）的情況下，持券者的利益也得到法律一定的保護。第一種情況是自家型發(fā)行主體終止。1發(fā)行自然人死亡，根據日本民法，一般繼承人有償還預付證票的無限責任。限定繼承的限定承認人應以繼承得到的財產償還預付證票所示債權。2發(fā)行法人解散，清算人或破產財產管理人應該立即報告內閣總理大臣、進行解散登記，并公告通知持券人。預付式證票作為一般公司債務或一般破產債權進行清償。 第二種情況是第三者型發(fā)行法人終止。終止后內閣大臣除了清償程序與上述自家型發(fā)行法人解散相同外，法律還允許該發(fā)行人（或清算人）在被取消發(fā)行資格后正式解散前，在為了履行完畢所發(fā)行證票的債務的范圍內，繼續(xù)享有第三者型發(fā)行者的地位。從一定程度上講，地位繼承制度防止或緩解了市場風險對于消費者權益的威脅，保證了預付證票發(fā)行、兌現(xiàn)、清償的穩(wěn)定性，為持券者權利的實現(xiàn)或救濟提供了基本的制度保障。
（4）監(jiān)督制度和發(fā)行協(xié)會。如果說申報登記制度是預付證票的靜態(tài)審核機制那么監(jiān)督制度和發(fā)行協(xié)會就是一套動態(tài)監(jiān)管機制。實行監(jiān)督行為的主體是內閣總理大臣，故可將其理解為行政許可的附隨行政行為，目的在于保證許可的正當性。
內閣總理大臣的監(jiān)督權具體體現(xiàn)為報告書審查權、立入檢查權、業(yè)務改善命令權、取消登錄權和監(jiān)督處分權。預付證票發(fā)行者（包括自家型與第三者型）于基準日翌日后兩個月內向內閣總理大臣提交業(yè)務報告書，詳述發(fā)行額和未使用額等預付證票業(yè)務具體情況。內閣總理大臣應對報告書進行審查。此項報告義務由發(fā)行者自覺履行遵守，嚴格來講應屬于消極監(jiān)督，監(jiān)督效力不大。相比較，后四項職權則以強制措施為基礎，屬于積極監(jiān)督。立入檢查權允許監(jiān)督主體在法律施行的必要限度內，可責令自家型發(fā)行者提出關于其業(yè)務或財產狀況的報告及相關資料；監(jiān)督人可以進入第三者型發(fā)行者的營業(yè)所或事務所，對有關業(yè)務或財產狀況或賬簿文件及其他物件進行檢查，并可以對關系者進行訊問。內閣總理大臣在與第三者預付式證票的發(fā)行有關的業(yè)務之運營過程中，發(fā)現(xiàn)有侵害預付式證票的購入者利益之事實發(fā)生時，為了保護購入者的利益，在必要的限度內，可以命令該第三者型發(fā)行者采取必要措施改正有關業(yè)務方式，改善有關業(yè)務的運營狀況。此為業(yè)務改善命令權。內閣總理大臣在一定情況下可以取消第三者型發(fā)行者的登記，或命令在一定期間內（六個月以內）全部或部分停止預付證票的發(fā)行業(yè)務，許可因此滅消。 另外，第三者型發(fā)行者由于某種事由導致營業(yè)場所不明或負責代表不知去向的情況下，內閣總理大臣應將此事實公告，此公告經過三十日后該發(fā)行者仍未聲明的，可以將其登記資格取消。登記撤銷后，應將決定和相關處分予以公告。此為取消登錄權。違反申請登記過程中各項真實告知義務，不當獲得登錄，以名義貸方式等不當發(fā)行或私自發(fā)行，不履行保證金供托義務，制作偽帳和虛偽業(yè)務文件，拒絕、妨礙、規(guī)避立入檢查，對相關詢問不答辯或虛偽答辯等等情況下，法律規(guī)定監(jiān)督機關可以處以行政處罰，最高可處三年以下拘役或三百萬以下罰金。此為保障前述各項監(jiān)督職能順利行使的處分權。監(jiān)督制度賦予行政許可以延續(xù)性，督促發(fā)行者通過法定程序，在許可的范圍內發(fā)行預付式證票，也從側面督促監(jiān)管者對發(fā)行主體的合法性隨時進行監(jiān)督，以便早日發(fā)現(xiàn)和消除隱患，通過事前防范避免購券者利益受損。
預付式證票發(fā)行協(xié)會是旨在保護預付式證票購入者的利益，并為了促進與預付式證票發(fā)行有關業(yè)務的健全發(fā)展，按照日本民法第34條之規(guī)定設立的社團法人。協(xié)會吸收各類預付式證票發(fā)行人入會，并開展以下業(yè)務：①預付式證票發(fā)行業(yè)務進行時，通過指導、勸告等形式提醒會員遵守相關法律和法令②在會員發(fā)行預付式證票時，為了保護購入者的利益，對于其契約內容的規(guī)范性及公平合理性進行必要的指導和勸告（法律對于預付證票票面表示事項亦有嚴格規(guī)定，如需標示發(fā)行人氏名或商號、住所或營業(yè)所、證票金額、使用期間或期限等） ③解決消費者針對會員發(fā)行的預付式證票的苦情（投訴）④向預付式證票購入者進行宣傳或提供其他必要的情報和服務。其中，苦情解決是發(fā)行協(xié)會最為的重要職能。協(xié)會根據預付證票購入者對于會員的投訴，通過溝通交流的方式，一方面給予投訴人以必要的建議，一方面在調查具體事情真相的同時將投訴內容通知該會員發(fā)行者，以尋求事件糾紛的迅速處理和解決。協(xié)會根據調查結果依法作出的決定，會員沒有正當的理由不能拒絕執(zhí)行。發(fā)行協(xié)會在事件解決后應將投訴及其解決結果告知所有會員�？梢婎A付式證票發(fā)行協(xié)會是具有一定強制約束力的自律組織。
在預付證票發(fā)行體系中，發(fā)行協(xié)會扮演糾紛解決中間人的角色，具有中立性和協(xié)調性。由于預付證票糾紛中作為當事人一方的購入者往往人數多，總金額大，一旦尋求司法救濟，勢必會導致大規(guī)模集體訴訟，從這個意義上看，發(fā)行協(xié)會最大限度地避免了當事人通過訴訟渠道尋求解決所帶來的大量司法資源的浪費。發(fā)行協(xié)會作為市場自律的標志，隨著時代的前進，正發(fā)揮著越來越大的監(jiān)管作用。
（5）保證金制度。為了減少消費風險，保障預付證票所示債權的實現(xiàn)，法律特設保證金供托制度。所謂預付證票發(fā)行保證金的供托，就是依照法律規(guī)定，預付證票發(fā)行者在基準日之際，所發(fā)行的預付證票的基準日未使用余額超過法定金額（一般為1000萬日元）的，應在該基準日的翌日起2個月內將相當于該基準日未使用余額的二分之一以上之金額作為發(fā)行保證金委托距離主營業(yè)所最近的寄存機關（日語稱“供托所”，一般為轄區(qū)內的法務局）保管并向內閣總理大臣報告。證票所有者的與預付證票有關債權在發(fā)行保證金范圍內有先于其他債權人受清償的權利。
供托作為一種債的擔保與抵押或質押有類似之處，但也有明顯區(qū)別，即擔保財產歸中立機關（國家）占有。除了繳納供托金之外，法律還允許發(fā)行者可以根據法律規(guī)定與第三者簽訂“保全契約”，約定第三者在必要時代為承擔繳付一部或全部保證金的義務。何謂“必要時”，由內閣總理大臣決定。即內閣總理大臣可以在認為需要保護預付證票購入者利益時命令締結保全契約的發(fā)行者或“保證人”交付約定的保證金額的一部或全部。其性質類似于我國民法中的保證責任，“保證人”的供托義務也僅限于約定范圍。法律規(guī)定，“保證人”必須是銀行、信用金庫、保險公司或其他有供托能力的法定機關。由于“保全契約”涉及到公共利益，締約人應將契約詳細內容告知內閣總理大臣。
在發(fā)行者或保證人交付保證金之后，如保證金額超過了基準日未使用余額的二分之一的，可依法取回全部或一部分保證金；如保證金額不足基準日未使用余額的二分之一的，應補足缺額部分并報告。保證金可用國債證券、地方債券或其他法定有價證券充抵。內閣總理大臣在出現(xiàn)用保證金清償的主張時，在確認保證金清償事由（發(fā)行人喪失償還能力等）發(fā)生后，應對所有權利人公示，在一定期間內（六十日以上）不主張債權的應視為自動退出債權清償程序。
三 美國對預付卡的法律規(guī)制
美國，在其經濟發(fā)展、金融業(yè)成長、法規(guī)建設、中央銀行、科技進步等綜合因素作用下，其支付系統(tǒng)已經比較成熟和完善。支付系統(tǒng)，從支付方式來看，分為現(xiàn)金支付系統(tǒng)與非現(xiàn)金支付系統(tǒng)，美國非現(xiàn)金支付體系十分發(fā)達，信用卡、各種票據，尤其是商業(yè)支票、政府支票、旅行支票、郵政匯票、個人支票在美國流通較廣。近年來，電子錢包、電子現(xiàn)金、電子支票、電話銀行、電視銀行、在線銀行也得到了廣泛的使用，極大的便利了美國各階層經濟及其他往來所產生的貨幣所有權的轉移。從支付數額上看，美國有大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、證券結算系統(tǒng)等等。這些系統(tǒng)涉及了境內外眾多的金融機構以及美國的貨幣市場、資本市場、外匯市場、金融衍生品市場，這些市場對支付結算又產生了強烈的相互依賴性，縱橫交錯的各種支付系統(tǒng)都各自發(fā)揮了很好的作用。
預付卡是美國支付工具中最新出現(xiàn)的一種，屬于非現(xiàn)金小額支付手段之一。在美國，正在測試或使用的預付卡有若干種類型。大多數預付卡用于公共交通系統(tǒng)、電話服務或其他依賴于小額、重復購買的一種標準化服務的行業(yè)。只有一小部分預付卡可以進行多用途支付。目前，雖然預付卡的業(yè)務量只占總支付業(yè)務量的一小部分，但是預付卡的需求正在上升。原因是各大支付手段（ATM信用卡、PIN借記卡、支票等）正面臨著收益下降（Revenue compression）額外費用過高（High surcharge revenue）的問題。預付卡由于發(fā)行簡便，交易費用低，電子化程度高，發(fā)行者提前享有資金收益等特點越來越受到商家和消費者的青睞。 在美國，預付卡盡管有諸多優(yōu)勢，但隨著從事預付卡市場的企業(yè)規(guī)模和數量的增加，預付卡也面臨著不少挑戰(zhàn)：技術和市場推廣仍未完善；法律規(guī)制仍未健全；欺詐風險較高等。
（一）定義和分類。在美國預付卡并沒有一個權威的定義，通說認為廣泛地包括了各種無獨立對應帳戶的儲值卡（stored value cards,SVCs），即使有銀行賬戶，一般也是一個公共賬戶（pooled account）。從使用領域看，除了各種單用途卡之外，還包括禮品卡（gift cards）薪水卡（payroll cards）青少年卡（teen cards）彈性消費賬戶卡（flexible spending account cards,FSA card）雇員激勵卡（employee incentive cards）政府儲值卡（government stored value cards）災難救助卡（disaster relief cards）等�？梢娒绹念A付卡發(fā)展早已超越了單純的商業(yè)支付和購物憑證而走向了社會生活的各個方面。從發(fā)行方式上看，預付卡分為兩大類：一類是業(yè)務主體自己發(fā)行的封閉型或稱私人型預付卡（closed or private program），另一類是通過支付卡公司（或金融機構）發(fā)行的開放型或稱品牌型預付卡(open or branded program)。多用途卡中最為普及的是禮品卡， 而薪水卡 和彈性消費賬戶卡 是近年新興的品種。美國預付卡的興起很大程度上是由于高昂的交易費用和稅收造成的。常見的銀行卡往往收取名目繁多的手續(xù)費或維護費，而通過預付卡的運作，持卡人或發(fā)卡人就能實現(xiàn)不開個人賬戶而通過公用賬戶或私人結算系統(tǒng)直接進行資金的劃撥移轉，即所謂無銀行（賬戶）的銀行業(yè)務（Unbanked banking）。
（二）法律規(guī)制。目前美國關于預付卡并無專門法律或法規(guī)，而是通過多部相關聯(lián)邦法律或州法律從多方面共同施加影響來進行規(guī)制的，而且由于立法的模糊性，某些法律對于預付卡是否適用仍存在爭議。相關法律中主要有兩部聯(lián)邦法：聯(lián)邦存款保險法（The Federal Deposit Insurance Act）、Ｅ規(guī)則（Regulation E）和兩部州法：無主財產法（abandoned property laws）和資金劃撥主體法（money transmitter laws）。除此之外由于預付卡的多用途性，又導致其規(guī)制法律的復合性 。但由于篇幅限制，這里只研究主要的４部法律。
１．聯(lián)邦存款保險法（The Federal Deposit Insurance Act，F(xiàn)DIA）
適用聯(lián)邦存款保險法的前提是預付卡的系統(tǒng)資金寄存在由由聯(lián)邦保險的存款機構（federally insured depository institution）中，從目的來看其已適用該法的規(guī)定，預付卡所示資金應被看作“存款”。因此并非所有預付卡都在此范圍內，而只包括由聯(lián)邦保險的銀行和儲蓄信貸機構提供資金的預付卡。符合此項標準的是大多數開放型品牌預付卡（他們往往由聯(lián)邦存款機構發(fā)行或合作發(fā)行），而商家發(fā)行式預付卡一般不包括在內。1996年8月美國聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）公布了一份權威分類意見——第八號法律顧問意見（General counsel`s Opinion Number 8,GC8），對當時4種常見預付卡系統(tǒng)進行了評估。 但隨著預付卡市場和技術的成熟，又涌現(xiàn)了多種新型系統(tǒng)，為了適應變化，F(xiàn)DIC又在2003年8月公布了一份意見規(guī)則，既涵括了GC8的評估范圍又兼顧了現(xiàn)今常見的三種系統(tǒng)。 值得注意的是，在大部分情況下，F(xiàn)DIC認為預付卡賬戶中的資金是發(fā)卡機構的存款，而不是持卡人的存款。
一旦確立了預付卡的“存款”性質，會產生兩方面的法律效果。一方面銀行或存款機構對于預付卡賬戶資金有了定期審計、上報和按比例繳納保費的義務，同時銀行本身也必須受聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）的監(jiān)管，這在銀行參與發(fā)行預付卡的情況下就是直接對發(fā)卡人的規(guī)制。根據美國聯(lián)邦法律，F(xiàn)DIC可以要求被監(jiān)管銀行定期報告其經營狀況、收入情況及其他財務資料；開展現(xiàn)場檢查；對從事不安全和不穩(wěn)健業(yè)務的銀行及其管理人員進行罰款、發(fā)布停業(yè)整頓命令、撤銷高層管理人員職務、終止并取消其存款保險等處罰權力。另一方面，發(fā)卡機構或持卡人便當然獲得了存款保險受益人的權利，假如一家參與存款保險的銀行陷入困境不得不倒閉的話，F(xiàn)DIC就會盡可能地通過安排其與一個健全的機構合并，或償付存款人的存款至保險限額以保護存款人的利益。此外，F(xiàn)DIC被授權作為倒閉銀行的“接管人”，負責承擔清算銀行資產和結算銀行債務的工作。其中，償付存款人債務的具體程序如下：1、確定償付存款人債務的具體方法；2、通知存款人；3、確認存款人的保險索賠權利；4、保險存款的按比例賠付。適用聯(lián)邦存款制度很大程度上對聯(lián)邦存款機構擔任發(fā)卡人的預付卡類型起了直接規(guī)制作用，此外也間接地降低了發(fā)卡公司發(fā)行預付卡的風險。但此項制度也有其局限性，比如不能規(guī)制商家自己發(fā)行的預付卡，對于非銀行發(fā)卡機構的違規(guī)行為（欺詐、濫用資金等）甚至破產無能為力。
2 ．Ｅ規(guī)則（Regulation E）
E規(guī)則是１９７８年電子資金劃撥法（Electronic Fund Transfer Act, EFTA）的施行法。就通過電子系統(tǒng)轉移資金的行為，EFTA和E規(guī)則首次建立起了規(guī)范的法律框架。此框架涵蓋了很大部分的顧客支付活動，包括ATM交易，借記卡交易，ACH轉賬，直接存款和電話交易等。 與此同時，E規(guī)則也給予用戶多種保護措施，包括報告書、收據、責任限額(指規(guī)定的最高賠償金額)和各種公開制度等。舉例來說，所謂責任限額是指，E規(guī)則規(guī)定只要用戶在遺失或誤用后及時報告，其因未經許可的資金劃撥而所承擔的責任應被限制在法定額度之下。而公開制度除了公開責任限額之外還包括：（１）所有手續(xù)費、服務費（２）各種用戶所擁有收取報告書、文件、收據、對賬單的權利（３）所有將用戶資料提供給第三人的場合（３）該機構的差錯解決機制，包括便于用戶發(fā)現(xiàn)錯誤后報告的電話和地址等。
1996年美國國會曾經考慮明確立法將E規(guī)則的適用延伸到預付卡，然而由于預付卡業(yè)者“保護新興產業(yè)”的阻撓而并未得到通過。隨著產業(yè)的迅猛發(fā)展，保護的理由是否仍存在已經越來越多地遭到質疑。EFTA將所規(guī)制的賬戶（account）定義為：“各種活期存款（demand deposit）、儲蓄存款(savings deposit)或其他資金賬戶（asset account）……主要用以個人、親屬或家庭目的。”由于其私人性質，預付卡的存款賬戶被看作一種顧客資金賬戶（consumer asset account）已經是大勢所趨。根據EFTA的一項一般條款，聯(lián)邦儲備銀行（FRB）可以為了達到EFTA的目的而進行歸類、區(qū)分，對某些規(guī)則進行調整甚至允許例外規(guī)定。據此在２００３年１０月聯(lián)邦儲備銀行制度管理委員會下屬顧客咨詢委員會已開始討論擬將E規(guī)則適用于雇員薪水卡， 并且在考慮更廣泛的適用于各類預付卡。許多公司也開始提供E規(guī)則所要求的服務，比如定期郵寄書面報告、收據等，并在新產品開發(fā)時考慮進E規(guī)則的因素。盡管E規(guī)則也只能對金融機構的賬戶進行規(guī)制，但根據一項參議院銀行委員會的聲明，EFTA對“金融機構”和“賬戶”皆采取廣義解釋，“以保證所有提供相當于EFT服務者及其涉及的帳戶都受制于同一標準，擁有那些賬戶的儲戶受到同樣的保障。” 因此不能排除在今后EFTA及E規(guī)則被適用于非金融機構發(fā)行的預付卡的可能。
３．無主財產法（Abandoned property laws）
與聯(lián)邦法不同，州法律主要在于防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者發(fā)卡者的不正當行為所造成的損失。無主財產法就旨在保護那些忘記使用卡中余額的消費者的利益。根據各州的無主財產法，無人認領財產的持有人在嘗試尋找所有者未果的情況下應將此財產上交各州政府保管。美國法律認為，各州政府是本州人民的法定代表人，有為其人民保管財產的權利和義務。無主財產的范圍包括各種無人認領的存款和未兌現(xiàn)支票甚至人壽保單的收益。所謂“無主”應該被認為是所有人長期沒有主張所有權，或進行相當于主張所有權的行為，如查詢、轉讓、充值等。至于某項財產無人主張權利經過多長時間才算做“無主財產”，應依物品的性質而定，而且各州對相同物品的規(guī)定也不盡相同（對于普通無人認領的資金，35個州規(guī)定為5年，7個州規(guī)定7年，8個州規(guī)定為3年，紐約州只有2年）。在確定為無主財產后，該項財物會被上交至其主人最后住所地所在的州政府，由州政府雇員來繼續(xù)尋找其主人下落，通常是通過登報的方式。在找尋物主期間州府負責保管這些財物和所生孳息。
對于無主財產法是否適用于所有預付卡小有爭議。一些州特地為了將預付卡包括在內而通過了修正案，也有州明確將預付卡排除在外。但是對于匿名購買的預付卡，無主財產法似乎并不能發(fā)揮很好的效果。對商家來說，限定遲滯余額上繳期限，無異于剝奪了它們一筆可觀的帳外收入。另外，由于很多商家規(guī)定了預付卡的有效期限，無主財產法的適用必將使這些條款形同虛設，從而使商家蒙受“損失”，因此遭到了他們的反對。然而不可否認的是預付卡余額如何處理的確成為了預付卡業(yè)發(fā)展急需解決的問題。由于卡內余額往往遭到很多人的忽視，有些人因為嫌麻煩不去兌現(xiàn)，有些人想使用卻不能使用（比如卡內余額已不足一次消費）久而久之余額會積少成多，成為預付卡業(yè)者一塊巨大的灰色收入。這些資金的所有權應該被看作是被主動放棄，還是仍然繼續(xù)存在？各州的無主財產法給出了各自的答案。
４．資金劃撥法（Money transmitter laws）。
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