[ 王政 ]——(2005-11-3) / 已閱10468次
政府應(yīng)對其“政策引導農(nóng)民行為”所產(chǎn)生之不良法律后果負責－－搞“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化” 農(nóng)民賠了咋辦？
（王政律師）
“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”已成為近幾年各級政府喊得愈來愈響的解決“三農(nóng)”問題、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收的一項事關(guān)全局的戰(zhàn)略口號或措施。有人認為：我國推出以“公司十農(nóng)戶”為主要形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，直接突破了原有社區(qū)雙層經(jīng)營的局限，豐富了為農(nóng)戶服務(wù)的內(nèi)容，提高了服務(wù)的水平，在更大范圍和更高層次上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，是對統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的充實、完善和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重大創(chuàng)新。
無疑，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推廣和實施，其成果是顯著的，其意義也是重大的、深遠的。但是，我們也不要忽視，在現(xiàn)有政府依職權(quán)推廣和實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的前提下所產(chǎn)生的一些負面影響。其中，有部分農(nóng)民伴隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推廣和實施走向了更加貧窮的境地，而政府又不想對他們采取必要的補償或救助措施，結(jié)果，許多農(nóng)民因此無以為生后或為了躲避債務(wù)，成為四處討生計的“流民”。作為法律工作者，我們經(jīng)常會收到這樣一些農(nóng)民兄弟打來的法律求助電話或請求提供法律援助的郵件信息（如政府“強行”讓他們在某塊地上“種煙葉”、“種棉花”、“種樹木”、“種藥材”等），這些農(nóng)民主要想知道“政府該不該對這種政策引導下所產(chǎn)生的農(nóng)民虧損或負債行為負責”的問題。如山東省東營市墾利縣武某、陳某、張某、劉某等人反映：他們積極響應(yīng)“當?shù)厥�、縣政府推廣奶牛產(chǎn)業(yè)化、鼓勵養(yǎng)奶�！碧栒伲米杂匈Y金和政府低息貸款每人購買了數(shù)十頭奶牛，結(jié)果當年就遭遇到奶牛和牛奶市場發(fā)生重大變化情況（原先每頭一萬八千元的奶牛價格降到三千元），導致他們每家每戶都背上了幾十萬元的債務(wù)（債務(wù)多為銀行貸款、而且每家都有幾個貸款擔保人）。巨額虧損使他們感覺生活失去了指望，他們也想咨詢“政府是否該對他們的負債承擔法律責任”的問題。
該咨詢問題涉及到國家行政法、現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策等領(lǐng)域的法律、法規(guī)或政策之規(guī)定，非常值得我們?nèi)ヌ接懞脱芯�。本文試圖從法律分析角度提出問題，希望引起廣大公眾和社會同仁們的關(guān)注。
一、政府必須要依法推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”
發(fā)展社會生產(chǎn)力、推動我國社會經(jīng)濟能夠“持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)”發(fā)展是政府各級管理部門的一項最基本、最重要的行政職能。目前，我國仍有百分之七十以上的人口是農(nóng)民，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展更是各級政府管理部門要實現(xiàn)“強國富民”目標的頭等大事。不可否認，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的提出和推廣也是僅僅圍繞這一目標來進行的，但值得思考的問題是：基層政府在推行產(chǎn)業(yè)化過程中，有沒有考慮到是否違反國家基本法律的問題？如何行使其職能的問題？怎樣才能達到其既定的目標問題？
目前政府通常的做法是：1、先確定一個指導思想，無非是“以市場為導向，以效益為中心，以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，著力培植……生產(chǎn)基地，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力增加農(nóng)民收入，不斷滿足……需要，全面提高……競爭力，促進……高效快速發(fā)展” 等鼓舞人心的口號。2、然后制定任務(wù)目標（也未必切合實際的目標），如描畫出“哪年哪月達到種植……多少畝，養(yǎng)殖……多少頭，……產(chǎn)量達到多少噸，創(chuàng)造經(jīng)濟效益多少多少萬元，把我市/縣或鄉(xiāng)/鎮(zhèn)等建設(shè)成為……重要基地”等令人為之振奮的宏偉藍圖。3、最后組織落實，包括制定扶植政策和采取工作措施。扶植政策往往是“財政獎勵”、“補貼”、“低息貸款”等內(nèi)容；工作措施則包括“宣傳引導”（往往夸大收益忽略風險）、“狠抓落實”（往往采取變相的強迫措施）、“建立服務(wù)體系”（往往只停留在紙面上）等方面。
總之，政府部門認為：其已經(jīng)為農(nóng)民實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營想得非常周全，似乎該想到的其都已經(jīng)想到了。但是，我們在政府所制定的一系列推廣“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的政策或文件中，不曾發(fā)現(xiàn)政府制定這些政策或文件的“合法性”依據(jù)內(nèi)容。我們認為：政府在制定這些有關(guān)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的政策或文件中，首先應(yīng)當進行合法性論證，然后再考慮其可行性的問題。即政府有關(guān)職能部門首先應(yīng)想到其推行的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”是否符合《土地法》、《草原法》、《森林法》、《國土資源規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》等國家基本法律規(guī)定？是否侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)違反我國民事或行政侵權(quán)方面法律規(guī)定？（將財政資金轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行放貸）是否違反國家財政、金融、信貸等方面法律法規(guī)等？簡言之，即如果政府制定的有關(guān)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”政策與國家法律法規(guī)相沖突該怎么辦的問題。顯然，目前政府尤其是地方政府在制定有關(guān)政策時是沒有將上述有關(guān)法律法規(guī)納入其考慮視野范圍的。
所以，我們建議：推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的各級政府部門首先應(yīng)建立對其制定的政策文件的合法性審查機制，必要時，必須通過人大“聽證程序”；在其制定的相關(guān)政策文件中，必須說明相關(guān)的法律依據(jù)或與現(xiàn)行法律法規(guī)不相沖突的專家論證意見。唯如此，才能避免政府隨意制定相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的盲動性，才是“依法行政”的真正體現(xiàn)，才能減少“人治專擅”所造成的被動或破壞結(jié)果。
二、政府要充分考慮或披露“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”所可能產(chǎn)生的不良后果
通常情況下，如果政府制定的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”目標適度，引導措施得當，農(nóng)民積極配合，產(chǎn)品適銷對路，其所取得的成效還是比較顯著的。但任何事情都有兩面性，尤其是市場化運作，其存在的系統(tǒng)性風險更是無法回避的。
針對政府推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”而言，其系統(tǒng)性風險主要表現(xiàn)在：1、政府在推廣種植、養(yǎng)殖或加工農(nóng)產(chǎn)品的過程中，制定目標會脫離當?shù)馗亍⑺�、草地、生態(tài)等資源和人口實際，造成當?shù)馗卮罅繙p少、水源短缺、林地破壞、土地沙化等生態(tài)和環(huán)境問題。2、為完成任務(wù)目標，原政策引導可能在實施中會變相成為“強制”性措施，農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或農(nóng)民的承包經(jīng)營收益受到政府侵害。3、當政府面臨財政危機時，原答應(yīng)或承諾給農(nóng)民的一些獎勵或補貼措施會無法或不能及時兌現(xiàn)，招致農(nóng)民的不滿，從而產(chǎn)生農(nóng)民對政府的信任危機問題。4、當遭遇重大自然災(zāi)害或遇有農(nóng)作物、牲畜疫病流行的情況，會使政府鼓勵或要求的種植、養(yǎng)殖或加工的產(chǎn)品大量減產(chǎn)或沒有收成的問題。5、當遇到政府鼓勵或要求種植、養(yǎng)殖或加工產(chǎn)品的市場行情產(chǎn)生重大變化的情況，可能會造成農(nóng)產(chǎn)品嚴重積壓、農(nóng)民收入大為減少，甚至嚴重虧損的結(jié)果，造成政府通過推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”富民目的不能實現(xiàn)的問題。6、當政府無法解決農(nóng)民因積極響應(yīng)政府推行的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”政策號召而招致的血本無歸、債臺高筑困境時，可能會造成大批農(nóng)民四散流亡影響社會安定的問題�！�
如此眾多的風險，政府在推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”時，總不應(yīng)該完全視而不見吧？政府不應(yīng)該只想到自己的政績或形象而不考慮“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的可行性或失敗的后果吧？即便政府已想到有關(guān)風險，是否還想到或制定好有關(guān)的風險防范或化解風險的措施呢？
所以，我們建議：推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的各級政府部門除了要對產(chǎn)業(yè)化內(nèi)容進行合法性審查外，還必須進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實施的科學論證或可行性分析，必須建立起嚴密的風險防范和化解措施；對“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”所面臨的市場風險必須要向農(nóng)民提示。不要只想到推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”會如何裝滿農(nóng)民的“口袋”，會如何增加農(nóng)民的收入，還必須想到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不成功或暫時遇到困難怎么辦？必須想到農(nóng)民賠了怎么辦？唯如此，才能將推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”所產(chǎn)生的負面影響降到最低限度，才能幫助一些政府領(lǐng)導避免一時沖動“拍腦袋”作決定，才能體現(xiàn)我們的政府才是真正對農(nóng)民負責任的政府。
三、政府要對其“政策引導”行為承擔相應(yīng)的法律責任
按照目前我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，政府的政策引導行為不屬于產(chǎn)生國家強制拘束力的具體行政行為，不具有訴訟法上的可訴性。也就是說，即便是農(nóng)民積極響應(yīng)政府的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”政策造成自己傾家蕩產(chǎn)的不良后果，政府也不會承擔“政策引導錯誤”的行政責任�？蓱z的農(nóng)民也只有自認倒霉的份兒！
但是按照現(xiàn)代政府應(yīng)當因“為民眾謀福利而存在”的道德依據(jù)，按照“有損害必有救濟”的基本法治原則，按照以“人權(quán)保障”為核心的憲政精神，不管是哪級政府，都應(yīng)當對自己行為（包括積極作為和消極不作為行為）所產(chǎn)生的侵權(quán)或損害結(jié)果負責。我們認為：政府應(yīng)當對推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”通過“政策引導農(nóng)民”所產(chǎn)生的不良法律后果負責。這是因為：1、推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的政策是政府制定的。2、該政策的宣傳和組織落實直接引導（個別情況下應(yīng)屬于“誤導”）了農(nóng)民種植、養(yǎng)殖或加工農(nóng)產(chǎn)品的行為。3、政府推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的政策與農(nóng)民種植、養(yǎng)殖或加工農(nóng)產(chǎn)品所招致的損失存在客觀因果關(guān)系，即具備侵權(quán)行為的基本構(gòu)成要件。4、如果政府對他們的損失不負責任可能會將這些農(nóng)民推向更加難堪的境地，久而久之，政府會失去這些農(nóng)民的信任，造成更多的社會不和諧因素。5、目前，世界多數(shù)國家對類似農(nóng)業(yè)損失都有相應(yīng)的補貼措施。如日本，政府推行對農(nóng)業(yè)采取嚴厲的保護措施，政府對自己政策行為所給農(nóng)民造成的損失都承擔相應(yīng)的法律賠償責任，我們完全可以借鑒其合理性方面。總之一句話：政府搞“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”，農(nóng)民賠了必須要給予相應(yīng)的補償或賠償。
我們建議：針對目前“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”推廣和實施不規(guī)范狀況，國家應(yīng)加強立法，及早制定此方面的法律法規(guī)，必須通過法律形式規(guī)范“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的推廣和實施；政府必須借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，完善當前對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的財政補貼制度，對因推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”而給農(nóng)民造成的損失加大補貼力度和增加補貼方式；建立對政府推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”所產(chǎn)生損害的訴訟救濟機制，維護法律的公平和正義，推動社會的民主化和法治化進程。
綜上，本文目的旨在提出政府推行“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”過程中可能遇到的問題，希望有關(guān)部門搞好“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”政策實施的調(diào)查研究工作，及時解決并重視其間可能存在的負面影響問題；同時，我們期待著更多的社會同仁來關(guān)注和研究這一問題。
2005年10月16日
王政律師 北京優(yōu)仕聯(lián)律師事務(wù)所 010-84985858,5959,6060
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