[ 劉建民 ]——(2005-11-3) / 已閱12467次
政府應(yīng)否為事故埋單
——對(duì)兩起交通事故人身?yè)p害賠償糾紛案爭(zhēng)議焦點(diǎn)的評(píng)析
劉建民
一、案情概況
案例一 2003年10月14日，劉某搭乘趙某駕駛的豫G35790號(hào)小型貨車沿衛(wèi)柿線行駛至觀流河路口時(shí)，因路面上涼曬有玉米、玉米骨頭等雜物，致使車翻，劉某和趙某當(dāng)場(chǎng)死亡。涼曬玉米、玉米骨頭等雜物的違法行為人至今查無(wú)下落。趙某的法定繼承人訴至某縣人民法院請(qǐng)求縣公路局賠償損失，受訴法院根據(jù)該市人民政府新政文（2001）162號(hào)文件規(guī)定，追加省交通公路工程局、市公路局和縣人民政府為被告參加訴訟。經(jīng)審理，法院認(rèn)為市公路局作為公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)單位，監(jiān)管不力，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的25%；縣政府負(fù)責(zé)施工期間的交通管制，對(duì)晾曬雜物沒有及時(shí)查處，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的5%；受害人對(duì)其自身過錯(cuò)承擔(dān)70%；省公路工程局雖為施工方，但事故的發(fā)生不是因?yàn)楣こ藤|(zhì)量問題引起，對(duì)此不承擔(dān)責(zé)任；縣公路局未取得公路的養(yǎng)護(hù)和管理權(quán)，亦不承擔(dān)責(zé)任。法院以此作出一審判決后，市公路局依法提起上訴。
案例二 2004年6月3日，程某駕駛二輪摩托車沿衛(wèi)柿公路由東向西行駛至西沈莊村時(shí)，碰在路右側(cè)一堆沙土上，受重傷經(jīng)搶救無(wú)效死亡。程某的法定繼承人訴至某區(qū)人民法院請(qǐng)求市公路局賠償損失，受訴法院追加省交通公路工程局、縣人民政府為被告參加訴訟。經(jīng)審理，法院認(rèn)為，施工期間負(fù)責(zé)交通管制的縣人民政府未很好地履行交通管制義務(wù)，致使發(fā)生交通事故，應(yīng)承擔(dān)賠償內(nèi)容的80%；受害人應(yīng)負(fù)20%責(zé)任；其他被告不承擔(dān)責(zé)任。一審判決后，縣人民政府依法提起上訴。
兩案共同的基本事實(shí)是：1、2001年10月至11月，市人民政府為了加快該市的公路建設(shè)制定了新政[2001]40號(hào)和新政文（2001）162號(hào)兩個(gè)文件，文件規(guī)定："在施工期間，沿線政府負(fù)責(zé)交通管制、電源、水源、臨時(shí)用地、民工住房等保障工作，杜絕哄搶料物、搶裝、搶卸、搶運(yùn)等現(xiàn)象的發(fā)生。凡因不負(fù)責(zé)任，推諉扯皮影響工程進(jìn)度或造成損失的，將追究有關(guān)責(zé)任人和負(fù)責(zé)人的責(zé)任"。2、2002年5月1日市公路局與省交通公路工程局簽訂修建從衛(wèi)輝到柿檳某縣城至修武界工程，該路段屬省道，系改建公路。3、2003年市公路局與縣人民政府根據(jù)市人民政府的文件精神，簽訂了公路工程建設(shè)協(xié)議書，約定縣政府"組織公安交警人員，負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場(chǎng)的治安及交通管制并承擔(dān)費(fèi)用"。但本協(xié)議所涉路段系"衛(wèi)輝至某縣公路某縣段，長(zhǎng)約11.5公里"，該路段為新建公路，由縣公路局承建。而事發(fā)路段，即省交通公路工程局承建的"某縣縣城至修武界"路段系改建公路，并無(wú)此類協(xié)議。4、2003年3月，衛(wèi)柿公路該路段開始動(dòng)工修建，修建期間一直在通行。2003年10月，公路路面已鋪設(shè)完畢。2003年秋，省交通公路工程局撤走，至今未交工驗(yàn)收。兩起事故分別發(fā)生在2003年10月14日和2004年6月3日。
二、市政府文件的法律性質(zhì)。
當(dāng)?shù)卣鲇跒楣方ㄔO(shè)提供更加寬松的外部環(huán)境的良好目的而制定規(guī)范性文件，是無(wú)可厚非的，且值得稱道。但作為抽象性行政行為，行為的指向?yàn)椴惶囟▽?duì)象，并不必然地產(chǎn)生特定主體之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只有以此為前提的特定主體之間的協(xié)議，才是產(chǎn)生民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)和依據(jù)。
公路建設(shè)單位通過協(xié)議書的形式將自身的部分權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給縣人民政府承繼是合法有效的，這種以市政府規(guī)范性文件為前提的公路工程建設(shè)協(xié)議書是產(chǎn)生雙方民事權(quán)利義務(wù)的合法依據(jù)。而本案中，該協(xié)議書規(guī)定的路段并非事故路段，事故路段系改建路段，沒有交通管制的協(xié)議約定。因此，一審法院以協(xié)議書為依據(jù)認(rèn)定縣政府負(fù)交通管制之責(zé)，因協(xié)議書與本案沒有任何聯(lián)系，違背了證據(jù)關(guān)聯(lián)性特征，屬于事實(shí)不清；一審法院以市政府規(guī)范文件為依據(jù)認(rèn)定縣政府負(fù)交通管制之責(zé)，混清了行政責(zé)任和民事責(zé)任的概念和區(qū)別，屬于依據(jù)錯(cuò)誤。
三、交通管制的法律性質(zhì)
1、對(duì)新政文（2001）162號(hào)文件中"交通管制"的理解，該文件規(guī)定"5.優(yōu)化施工環(huán)境，營(yíng)造良好的施工氛圍。在施工期間，沿線政府負(fù)責(zé)交通管制、電源、水源、臨時(shí)用地、民工住房等保障工作"，由此可以看出，交通管制的目的是為了優(yōu)化施工環(huán)境，營(yíng)造良好的施工氛圍，保障施工的正常進(jìn)行。而事故發(fā)生時(shí)，實(shí)際施工已經(jīng)完畢，交通管制服務(wù)施工、保障施工的目的已經(jīng)達(dá)到，它的存在已沒有任何意義，已經(jīng)隨著施工的實(shí)際結(jié)束而結(jié)束。至于施工方是否進(jìn)行交工驗(yàn)收，并不能否認(rèn)施工已經(jīng)結(jié)束的事實(shí)。我們總不該認(rèn)為如果施工方由于自身原因長(zhǎng)期不進(jìn)行交工驗(yàn)收，交通管制也應(yīng)該長(zhǎng)期進(jìn)行。事故現(xiàn)場(chǎng)照片中清晰的車輛分道線也證實(shí)了施工業(yè)已結(jié)束的客觀事實(shí)。因此，本案中，事故發(fā)生在施工方撤走之后，施工期間的交通管制已經(jīng)結(jié)束，事故發(fā)生與交通管制不屬于同一個(gè)時(shí)間段。
2、對(duì)改建公路時(shí)“交通管制”的理解
公路法第32條規(guī)定：“改建公路時(shí)，施工單位應(yīng)當(dāng)在施工路段兩端設(shè)置明顯的施工標(biāo)志、安全標(biāo)志，需要繞行的，應(yīng)當(dāng)在繞行路口設(shè)置標(biāo)志，不能繞行的，必須修建臨時(shí)道路，保證車輛和行人通行”，從中我們可以看出，一是改建公路不得中斷交通，更不能禁止通行、全線封閉；二是不能繞行的，必須修建臨時(shí)道路，那么沒有修建臨時(shí)道路的，表明施工方根據(jù)施工情況認(rèn)為可以繞行和通行。本案中，事故發(fā)生路段屬于改建公路，交通管制應(yīng)為疏導(dǎo)性交通管制，即根據(jù)“道路和交通流量的具體情況”進(jìn)行交通疏導(dǎo)，而涉案車輛分別為小型貨車和輕便摩托車，無(wú)論如何也不屬于限制通行的車輛，且夜間行駛車速過快，表明交通流量極小。因此，不管當(dāng)時(shí)交通管制實(shí)施與否，均不影響涉案車輛的進(jìn)入，因?yàn)樗粚儆谙拗仆ㄐ械姆秶?br>
綜上所述，事發(fā)路段系改建公路，公路建設(shè)時(shí)不得中斷交通，因此，即使實(shí)施交通管制，也是疏導(dǎo)性交通管制，而涉案車輛非限制通行車輛，發(fā)生事故與交通管制無(wú)關(guān)；依照市政府文件規(guī)定，縣政府的交通管制是為了保障施工，案發(fā)時(shí)公路建設(shè)施工單位已撤走，保障施工的任務(wù)已完成，交通管制已解除，因此，發(fā)生事故與交通管制無(wú)時(shí)間上的關(guān)聯(lián)。
四、交通管制與損害后果的關(guān)系
根據(jù)民法理論，一般情況下賠償責(zé)任以行為人的過錯(cuò)為前提，且行為人的過錯(cuò)與損害后果間存在因果關(guān)系。因此，判定縣政府承擔(dān)民事賠償責(zé)任，必須有證據(jù)證明兩點(diǎn)：一是縣政府交通管制存在過錯(cuò)；二是縣政府交通管制的過錯(cuò)，導(dǎo)致了交通事故的發(fā)生，或者說縣政府交通管制的過錯(cuò)是發(fā)生事故的原因。
關(guān)于交通管制的過錯(cuò)問題。如前所述，事故路段系改建路段，依法不應(yīng)中斷交通，對(duì)此路段的交通管制應(yīng)為疏導(dǎo)性交通管制，而涉案的小型貨車和輕便摩托車不屬于限制通行范圍，且當(dāng)時(shí)交通流量極小，實(shí)施交通管制與否，均不影響涉案車輛的進(jìn)入。因此，交通管制對(duì)事故的發(fā)生沒有過錯(cuò)。
關(guān)于交通管制與損害后果的關(guān)系問題。判定交通管制過錯(cuò)與損害后果發(fā)生之間是否具有法律上的因果關(guān)系，我們必須分清交通管制過錯(cuò)是內(nèi)因還是外因，是根據(jù)還是條件，它對(duì)結(jié)果的發(fā)生是起決定性的作用還是非決定性的作用，并通過與其他因素的比較研究具體確定其原因力的大小，才能分清主次，正確解決責(zé)任問題。本案中，毫無(wú)疑問，事故發(fā)生的直接原因是行為人自身的過錯(cuò)行為和雜物、沙土等非法行為人的堆放，管理養(yǎng)護(hù)部門或者施工單位的過錯(cuò)也是事故發(fā)生的原因。至于交通管制的過錯(cuò)是否成為事故發(fā)生的原因，存在三種情況：一是禁止性交通管制中的疏于管理致使車輛和行人進(jìn)入因而發(fā)生事故的，交通管制的過錯(cuò)行為成為發(fā)生事故的原因。二是疏導(dǎo)性交通管制中的疏于管理致使諸如重型車輛進(jìn)入或者足以影響施工的大量行人進(jìn)入因而發(fā)生事故的，交通管制的過錯(cuò)行為成為事故發(fā)生的原因；三是疏導(dǎo)性交通管制中非限制通行的輕型車輛和行人進(jìn)入因而發(fā)生事故的，因交通管制不存在過錯(cuò)，而不能成為事故發(fā)生的原因。該行為僅為事故發(fā)生的條件，且系事故發(fā)生的非決定性因素。本案屬于第三種情況，交通管制與該事故發(fā)生不具有法律上的因果關(guān)系。
綜上所述，本案的交通管制系公路改建時(shí)疏導(dǎo)性交通管制，涉案車輛非限制通行的車輛，因而交通管制對(duì)事故發(fā)生不存在過錯(cuò)；該行為僅為事故發(fā)生的條件，且系事故發(fā)生的非決定因素，因而不具有法律上的因果關(guān)系。另需再次特別說明的是，交通管制以保障施工為目的，施工單位的撤離表明施工的實(shí)際結(jié)束，發(fā)生事故與交通管制沒有時(shí)間關(guān)聯(lián)性。
五、結(jié)語(yǔ)
縣人民政府不應(yīng)對(duì)事故承擔(dān)民事賠償責(zé)任。至于交工驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收時(shí)間點(diǎn)的確認(rèn)對(duì)公路建設(shè)單位和施工單位責(zé)任認(rèn)定的意義和作用不是本文評(píng)析的內(nèi)容。
通信地址：河南省輝縣市人民政府辦公室
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聯(lián)系電話：0373—6233244
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作者簡(jiǎn)介：劉建民，法學(xué)碩士，現(xiàn)任政府法制顧問。
