[ 盧炯星 ]——(2001-5-12) / 已閱65862次
我國于1992年逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體系，而環(huán)境與資源立法相當一部分是1992年之前在計劃經(jīng)濟體制下制定的，這些帶有計劃經(jīng)濟特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)。在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標下，必須強化環(huán)境資源保護在政府決策中的份量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計劃管理提供現(xiàn)實辦法�，F(xiàn)行法律確立的以行政區(qū)劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴大、跨區(qū)域及跨流域的污染情況嚴重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農(nóng)村蔓延。
目前執(zhí)行的超標排污收費制度，只是對超過濃度標準排放污染物者征收排污費，這種超標排污收費制度實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下的以資源分配、無償使用力主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。排污者只要不超過污染物排放標準，就可以無償使用環(huán)境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費和環(huán)境污染。
另外，我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律、法規(guī)中的環(huán)境保護投資條款與市場經(jīng)濟下環(huán)境事權(quán)分配和國民經(jīng)濟融資體制不盡符合，需要進行調(diào)整和完善。
3．我國環(huán)境與資源的法律、法規(guī)之間也不統(tǒng)一
我國環(huán)境法與資源法之間存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如，《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定國家環(huán)境保護局和地方各級環(huán)境保護局是環(huán)境保護工作的主管部門，統(tǒng)管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規(guī)中只規(guī)定了各自然資源專管部門的職責和權(quán)限，卻未規(guī)定環(huán)保主管部門的權(quán)限。這種立法傾向顯然是把環(huán)保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，明顯與《環(huán)境保護法》的規(guī)定相沖突，從而造成環(huán)境保護主管部門和環(huán)境保護監(jiān)管部門之間的權(quán)責不清。再如，根據(jù)《標準化法》的規(guī)定，國家制定的強制性標準必須執(zhí)行，對違反者要處以罰款甚至追究其刑事責任；而現(xiàn)行環(huán)境法只要求超標排污者繳納排污費即可，并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規(guī)定，造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，還有，我國雖然已制定了各種環(huán)境區(qū)域的環(huán)境噪聲標準，但并未將其列入《環(huán)境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定權(quán)劃給各級政府的環(huán)保行政主管部門，這些做法的結(jié)果使得大量的相關(guān)法規(guī)散見于國務(wù)院和各級政府的行政法規(guī)和部門規(guī)章中，實質(zhì)上是法出多門，重規(guī)章而不重法，這不能不說是我國環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)上的一個缺陷。
4．我國缺乏一部自然資源的基本法——《自然資源法》
我國從80年代以來頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》等，這些法律比較單一和分散，不能滿足我國可持續(xù)發(fā)展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對自然資源和自然生態(tài)環(huán)境進行保護。
5．我國還缺乏環(huán)境與資源教育的立法
三、可持續(xù)發(fā)展與我國環(huán)境資源立法的完善
為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律、法規(guī)必須進行修改和完善，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
（一）修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要
由世界自然保護同盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會合編的《保護地球——持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國應(yīng)通過一個關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國對可持續(xù)生存的道德準則作出承諾，并應(yīng)將可持續(xù)生存原則納入各國的憲法和立法之中；所有國家應(yīng)保護人權(quán)、子孫后代利益及地球生產(chǎn)率和多樣性的環(huán)境法綜合體系；應(yīng)對現(xiàn)行的法律和行政的控制進行審查，改進其弱點；到本世紀末，所有地方都應(yīng)完成對國家法律的審查，目的是重新制定法律，適應(yīng)持續(xù)生存的需要。因此，我國的環(huán)境與資源立法應(yīng)根據(jù)以上的精神和我國的實際情況，加以修改和完善。
1．修改現(xiàn)行《憲法》
我國現(xiàn)行《憲法》還沒有可持續(xù)發(fā)展的條款，應(yīng)在適當?shù)臅r候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。因為，可持續(xù)發(fā)展以保護自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，發(fā)展與資源和環(huán)境保護是相互聯(lián)系的，它們構(gòu)成了一個有機的整體，應(yīng)在國家根本大法中得到體現(xiàn)。
2.修改《環(huán)境保護法》
我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》由于制定的時間較早，沒有可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，應(yīng)加以修改和補充——將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略作為指導(dǎo)思想并增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，以適應(yīng)保護環(huán)境與資源的需要。另外，《環(huán)境保護法》中還存有計劃經(jīng)濟的痕跡，以致在某些方面與市場經(jīng)濟的要求相悖；《環(huán)境保護法》在規(guī)定綜合性目標的同時，還規(guī)定了具體的法律措施，其結(jié)構(gòu)中仍然保留了大量實施法的內(nèi)容，其內(nèi)容已經(jīng)溢出了作為基本法的內(nèi)容范圍；《環(huán)境保護法》突出的問題就是對自然生態(tài)和資源保護的原則性規(guī)定大少，以致于該法呈現(xiàn)出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環(huán)境保護法》時，應(yīng)給予特別注意。
3．修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)
在修改我國現(xiàn)行的環(huán)境與資源的法律、法規(guī)時，應(yīng)注意以下問題：一是要以可持續(xù)發(fā)展作為修改環(huán)境與資源法律、法規(guī)的指導(dǎo)思想，將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略貫徹到修改環(huán)境與資源法律。法規(guī)過程的始終。二是在環(huán)境與資源的立法中，要注重運用經(jīng)濟手段對環(huán)境與資源進行管理。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟體系逐步建立，價值規(guī)律和商品經(jīng)濟將在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮越來越大的作用。因此，環(huán)境與資源的管理也要引人市場機制，更多地依靠市場經(jīng)濟手段來解決環(huán)境問題。國家應(yīng)制定有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來減少環(huán)境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制。要按照“排污費高于污染治理成本”的原則，提高現(xiàn)行排污收費標準，促使排污單位積極治理污染。三是對環(huán)境資源保護工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問題進行立法，四是加強環(huán)境與資源立法的國際合作與交流，借鑒國際上環(huán)境與資源立法的經(jīng)驗，引進環(huán)境與資源保護方面先進的手段、技術(shù)，使我國環(huán)境與資源立法的內(nèi)容與國際條約、國際公約的內(nèi)容相一致。
（二）進一步加強有關(guān)環(huán)境資源保護的立法
1．制定統(tǒng)一的《自然資源保護法》
世界上許多國家已經(jīng)或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國制定《自然資源保護法》的條件已經(jīng)逐步成熟�！蹲匀毁Y源保護法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：制定《自然資源保護法》的目的；《自然資源保護法》的基本原則；自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發(fā)、利用和補救；自然資源的保護；不當利用自然資源的責任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護；自然資源有償利用及收費制度；自然資源稅；保護自然資源的教育以及違反《自然資源保護法》的法律責任等。
制定《自然資源保護法》的目的是實現(xiàn)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開發(fā)自然資源，滿足社會經(jīng)濟文化物質(zhì)生活的需要，同時能滿足下一代的合理需要�！蹲匀毁Y源保護法》應(yīng)修正計劃經(jīng)濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經(jīng)濟的思路對資源進行合理配置，以經(jīng)濟手段的法律化來管理自然資源，做到經(jīng)濟發(fā)展和自然資源開發(fā)保護同時進行。
2.加強國家對環(huán)境資源投資的宏觀調(diào)控，制定《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護投資法》
據(jù)預(yù)測1995～2000年我國在環(huán)保方面的，急投資需求將達4000億元。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，2000～2025；年全世界用于環(huán)境方面的投資。如果保持占國民生產(chǎn)總值的1％，可以大體上減緩環(huán)境惡化；如果上升到2％，可以便環(huán)境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環(huán)境惡化；如果上升到8～10％，方可實現(xiàn)環(huán)境的良性循環(huán)。而在我國財政中，環(huán)保的投資份額偏小、，僅占國民生產(chǎn)總值的1%。在市場經(jīng)濟體制下，國家必須對環(huán)境與資源的保護進行有效的宏觀調(diào)控，制定有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，并且利用財政覦收等手段作為產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)的手段，加強環(huán)境保護投資的宏觀調(diào)控。
要實現(xiàn)我國跨世紀的環(huán)保目標和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國家須運用稅收手段對排污者課征環(huán)境保護稅，以促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，這是解決環(huán)境污染的根本之策。當前，急需制定《環(huán)境污染稅法》。根據(jù)我國實際，該法應(yīng)對以下污染進行征稅：（1）水污染稅，即對工業(yè)廢水的排放量為依據(jù)進行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業(yè)排放硫的數(shù)量作為課稅依據(jù)；（3）燃料稅，即以燃料產(chǎn)品的銷售數(shù)量為證稅依據(jù)；（4）垃圾稅，即對工業(yè)固體廢物的排放進行征稅。
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