[ 李艷新 ]——(2006-1-18) / 已閱14458次
關(guān)于“廣州維修基金第一案”的探討--北京李艷新律師
注：本文中的“物業(yè)維修基金”、“物業(yè)維修資金”、“專項(xiàng)維修資金”、“維修基金”等用語(yǔ)系同一含義。
事件回顧：
1998年8月8日，廣東某業(yè)主李女士與東悅居小區(qū)開發(fā)商簽訂《商品房買賣合同》，購(gòu)買位于該小區(qū)的住房一套。
1998年10月1日，《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下稱《條例》）開始施行。該條例由廣東省人大常委會(huì)頒布。其中第32條規(guī)定：物業(yè)管理維修基金由物業(yè)建設(shè)單位按物業(yè)總投資的百分之二，在向業(yè)主委員會(huì)移交物業(yè)管理權(quán)時(shí)，一次性劃撥給業(yè)主委員會(huì)，其所有權(quán)屬全體業(yè)主共同所有。
1999年1月1日，《住宅共用部位共同設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》（以下稱《辦法》）開始施行。該辦法由國(guó)家建設(shè)部、財(cái)政部頒布。其中第5條規(guī)定 商品住房在銷售時(shí)，購(gòu)房者與售房單位應(yīng)當(dāng)簽訂有關(guān)維修基金繳交約定。購(gòu)房者應(yīng)當(dāng)按購(gòu)房款2～3%的比例向售房單位繳交維修基金。
2003年9月1日，《物業(yè)管理?xiàng)l例》開始施行。該條例由國(guó)務(wù)院頒布。其中第7條規(guī)定，業(yè)主應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定交納專項(xiàng)維修資金。
2003年9月，李女士將開發(fā)商訴至廣州市中山區(qū)法院，要求其依照《條例》的規(guī)定，為該房屋繳納物業(yè)維修基金。東山區(qū)法院以李女士訴訟主體資格不符合法律規(guī)定為由，駁回原告的起訴。 李女士不服，向廣州中院提出上訴，二審法院裁定“撤銷原審裁定，本案由東山區(qū)法院進(jìn)行審理”。
2005年1月，東山區(qū)法院重新開庭審理該案，判決開發(fā)商補(bǔ)繳物業(yè)維修基金3724元。
2005年4月，廣州市中院二審開庭。2006年1月12日，法院終審裁定：以現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)維修基金案的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整尚無(wú)具體規(guī)定，維修基金糾紛暫不具備作為民事案件受理和處理的條件為由，撤銷一審判決，駁回業(yè)主李女士的起訴。
本案審理過(guò)程中最突出的問(wèn)題是：當(dāng)民事案件需要以國(guó)務(wù)院各部門和地方立法機(jī)關(guān)發(fā)布的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為依據(jù)，而不同的法律文件中就同一事項(xiàng)做出了不一致的規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)如何處理？
一、關(guān)于本案
事實(shí)上，上述問(wèn)題在行政訴訟中極為普遍。行政訴訟是公民、法人或其他組織針對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提起的訴訟。多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的依據(jù)通常是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、甚至是立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)發(fā)布的其他形式的規(guī)范性文件。一旦提起行政訴訟，就啟動(dòng)了對(duì)被訴具體行政行為合法性的司法審查。審查中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是“適用法律”的審查。依照《立法法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和地方規(guī)章，而地方性法規(guī)與部門規(guī)章的效力相當(dāng)。為解決行政訴訟中地方性法規(guī)與部門規(guī)章的沖突問(wèn)題，最高人民法院在2004年6月發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中就此專門做出了明確的規(guī)定。
《辦法》頒布的時(shí)間為1998年。依照當(dāng)時(shí)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》（已廢止），如果《辦法》系經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)或經(jīng)國(guó)務(wù)院總理審定，由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布，該辦法就應(yīng)屬于行政法規(guī)。但該《辦法》的頒布單位為建設(shè)部和財(cái)政部，而不是國(guó)務(wù)院。因此，該辦法應(yīng)屬于部門規(guī)章。
本案中，廣東省人大常委會(huì)頒布的《條例》屬于地方性法規(guī)，其效力應(yīng)與部門規(guī)章相當(dāng)。1999年8月，廣州市國(guó)土局、房地產(chǎn)管理局頒布了《關(guān)于加強(qiáng)我市物業(yè)管理的通知》，意圖對(duì)專項(xiàng)維修資金的繳納問(wèn)題做出調(diào)和性的規(guī)定，但該規(guī)定屬于地方政府規(guī)章，其效力低于部門規(guī)章和地方性法規(guī)，不足以解決二者之間的效力沖突。2003年9月，國(guó)務(wù)院頒布了效力高于部門規(guī)章和地方性法規(guī)的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，其中明確規(guī)定業(yè)主應(yīng)“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納專項(xiàng)維修資金”。到此為止，“在廣東省范圍內(nèi)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)繳納物業(yè)維修基金”的問(wèn)題終于有了定論。
但是，在國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)前已經(jīng)購(gòu)買的商品房，其物業(yè)維修基金應(yīng)如何處理呢？這仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。據(jù)媒體報(bào)道，具有相似情況的業(yè)主多達(dá)數(shù)十萬(wàn)戶、涉及維修基金以數(shù)十億計(jì)。
二、本案是否屬于民事訴訟受案范圍？
《民事訴訟法》第3條規(guī)定，人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。
法院認(rèn)為本案不屬于民事訴訟受案范圍。但本案中并無(wú)犯罪事實(shí)發(fā)生，也明顯不屬于刑事訴訟，那么其是否屬于行政訴訟受案范圍呢？行政訴訟最顯著的特點(diǎn)之一就是需要有行政機(jī)關(guān)的參與，其目的是解決就某一具體行政行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議。本案中并未涉及行政機(jī)關(guān)的任何具體行政行為，也并無(wú)任何行政機(jī)關(guān)參與其中，很顯然不屬于行政訴訟受案范圍。本案是商品房買賣過(guò)程中就財(cái)產(chǎn)問(wèn)題產(chǎn)生的糾紛，當(dāng)事人向法院提起訴訟是其行使訴權(quán)的正當(dāng)要求。因此，可以肯定地說(shuō)，本案應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟受案范圍。二審法院以“此類糾紛暫不具備作為民事案件受理和處理的條件”為由駁回起訴是不恰當(dāng)?shù)摹?br>
三、本案是否需經(jīng)“行政主管部門前置處理程序”？
二審法院駁回起訴的另一理由是：《條例》和國(guó)務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》均就物業(yè)管理維修基金的收取、使用和管理等事項(xiàng)賦予了行政主管部門先行處理的職責(zé)。應(yīng)由行政主管部門前置處理為宜，原審以民事案件受理并做出實(shí)體判決不當(dāng)。
那么，這些條例中對(duì)“行政主管部門前置處理程序”有沒有規(guī)定呢？
先來(lái)看一下《條例》：第32條 “物業(yè)管理維修基金由縣級(jí)以上人民政府物業(yè)管理行政主管部門設(shè)立專款賬戶代為管理，不得挪作他用。”但這一規(guī)定只是賦予了行政主管部門管理物業(yè)管理維修基金的職責(zé)，與二審法院“行政主管部門先行處理” 的提法相去甚遠(yuǎn)。
《物業(yè)管理?xiàng)l例》：第54條：“專項(xiàng)維修資金收取、使用、管理的辦法由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定�！边@一條賦予國(guó)務(wù)院相關(guān)部門就維修基金的管理制定相關(guān)規(guī)定的權(quán)限。但也并未規(guī)定建設(shè)單位與購(gòu)房人就維修基金繳納問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的“行政主管部門先行處理”程序。而且，《物業(yè)管理?xiàng)l例》也明確規(guī)定由購(gòu)房人（業(yè)主）繳納維修基金，并沒有為當(dāng)事人的約定留出余地。
另外，二審法院的這一理由，并不符合《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定�！睹袷略V訟法》第111條對(duì)人民法院受理后的案件的處理做出了列舉性規(guī)定，其中包括“告知原告提起行政訴訟”、“不予受理”、“申請(qǐng)仲裁”、“向有管轄權(quán)的法院起訴”等。能與本案判決沾邊的只有“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”。但采用這種做法的前提是“法律規(guī)定”，《條例》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》分別屬于地方性法規(guī)和行政法規(guī)，并不屬于“法律”的范疇。即使這些條例中就“行政主管部門先行處理”有所規(guī)定，也不應(yīng)成為法院駁回起訴的理由；退一步說(shuō)，即使有某個(gè)“法律”對(duì)此有所規(guī)定，法院也應(yīng)告知當(dāng)事人向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決，而不是“駁回起訴”。
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