[ 王小衛(wèi) ]——(2006-1-29) / 已閱20358次
1，根據(jù)《行政訴訟法》第五章，即證據(jù)篇中的第三十二條“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”之規(guī)定，當這里的“規(guī)范性文件”是指行政規(guī)章時，則可知行政規(guī)章在行政訴訟中是由作為被告的行政主體連同作出“具體行政行為的證據(jù)”一同提交給人民法院的。也就是說，行政規(guī)章在行政訴訟中的出場次序、途徑是與證據(jù)等同的。因為行政主體在提出證據(jù)時必須同時提交其所依據(jù)的行政規(guī)章。根據(jù)《行政訴訟法》第七章審理和判決篇中的第四十三條第一款“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為所依據(jù)的有關材料”。這里的“材料”一般的理解既包括證據(jù)，同時也包含作出具體行政行為的依據(jù)。若這里的依據(jù)是行政規(guī)章的話，那么，此“材料”就等于證據(jù)加行政規(guī)章。在這一點上，由于作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件必須由作為被告的行政主體提出，并和證據(jù)按同一時段同一程序提交，因而該規(guī)范性文件的性質(zhì)此時更傾向于證據(jù)一類。這其中當然包括行政規(guī)章。
2，人民法院在審理行政案件時，若該案件涉及行政規(guī)章的適用問題，則人民法院有權對該行政規(guī)章是否合法有效進行司法審查。在這一點上，行政規(guī)章所處的地位更接近于證據(jù)。因為行政訴訟證據(jù)的特征是“合法性”、“客觀性”、“相關性”，而行政規(guī)章的特征與此完全吻合。另外證據(jù)在行政訴訟的過程中要經(jīng)過人民法院的司法審查，故而行政規(guī)章在行政訴訟中具有與行政訴訟證據(jù)完全相同的命運。
3，根據(jù)《行政訴訟法》第三十一條第二款的規(guī)定，“證據(jù)經(jīng)法庭查證屬實，才能作為定案的依據(jù)”，即證據(jù)經(jīng)人民法院審查后才能決定是否適用。當證據(jù)屬實且是依法取得時，人民法院便可據(jù)以定案；倘若證據(jù)經(jīng)審查不實或取得違反法定程序時，人民法院便可不予適用。而這些規(guī)定又是和行政規(guī)章在行政訴訟中的作用極為相似。行政規(guī)章同樣存在著經(jīng)人民法院司法審查后才決定是否適用的問題。當行政規(guī)章被認為合法有效時，則可適用，當行政規(guī)章違法時則認定無效而不可適用。
通過上面不同方面的分析，同時因為“規(guī)章不宜作為行政審判的依據(jù)”③，基本可以得出如是結(jié)論：即行政規(guī)章在行政訴訟中的性質(zhì)可以認定為屬于證據(jù)的范疇。
當行政規(guī)章在行政訴訟中的性質(zhì)被認定為證據(jù)時，我們再回頭看看前文中提到的各個問題。
問題一中所提如何認定行政規(guī)章是否合法有效的難點，由于行政規(guī)章在這里被定性為事實證據(jù)，則認定行政規(guī)章是否合法有效就等同于認定行政訴訟證據(jù)是否合法有效。而在行政訴訟中如何認定證據(jù)是否合法有效的問題，則是較易解決的了。首先，認定的主體無可爭議的是人民法院，而認定的途徑則是看該證據(jù)包括行政規(guī)章，是否具有客觀性、相關性、合法性�？陀^性指證據(jù)是否現(xiàn)實存在；相關性指該證據(jù)與行政案件是否相關聯(lián)；合法性則指內(nèi)容和程序是否合法。這樣，問題一就被輕易地解決了。
對第二個問題，即認定行政規(guī)章是否合法有效是對全部內(nèi)容的認定，還是的對部分內(nèi)容的認定，在行政規(guī)章被當作證據(jù)而非“法律依據(jù)”使用時，該問題就不復存在了。因為人民法院在認定據(jù)以定案的證據(jù)是否合法有效時，只看該證據(jù)的客觀性、關聯(lián)性、合法性。也就是說，作為證據(jù)的行政規(guī)章只要客觀存在，與案件有關，其制定程序及內(nèi)容合法有效即可作為定案的證據(jù)，反之則不能。這就不再涉及審查是全部還是部分的問題。
行政規(guī)章在行政訴訟中當證據(jù)使用，這必然使行政主體在依據(jù)行政規(guī)章作出具體行政行為時采取更為謹慎的態(tài)度，盡力避免問題三中前后兩部分行政相對人均起訴該具體行政行為的局面。從社會的整體效益而言，這當然更有助于保護行政相對人的合法權益。
同理，問題四中提出的因行政規(guī)章在行政訴訟中的“參照適用”而導致的具體行政行為相對于法律、法規(guī)而作出的具體行政行為缺乏穩(wěn)定性問題亦隨著行政規(guī)章在行政訴訟中的證據(jù)化的性質(zhì)被認定而得到合理的解決。
關于人民法院對行政規(guī)章的司法審查是否構(gòu)成越權的討論，即問題五，按照行政規(guī)章被定性為證據(jù)這一前提，人民法院在行政訴訟中對行政規(guī)章的司法審查的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψC據(jù)的審查。故，此問題亦不復存在。
故此，行政規(guī)章在行政訴訟中的地位若被劃歸訴訟證據(jù)這一范疇，其作用被限定為對具體行政行為是否合法有效起最基本的證明作用的話，那么行政規(guī)章在行政訴訟中的性質(zhì)和地位就更為合理，也更有助于其作用的發(fā)揮。
參考資料：
①應松年主編《行政訴訟法學》第288頁（中國政法大學出版社出版）
②王連昌主編《行政法學》第155頁（中國政法大學出版社出版）
③張明楷韓玉勝主編《國家司法考試輔導用書（2003年版）》第594葉（法律出版社出版）
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