[ 孫浩煜 ]——(2006-3-6) / 已閱33410次
行政訴訟的舉證責任
論文題綱
論文題目：
內(nèi)容提要：
關(guān)鍵詞：
正文：
一、行政訴訟的舉證責任存在于行政訴訟中，而行政主體、行政相對人、具體行政行為的存在及其關(guān)聯(lián)是行政訴訟存在的前提。
二、行政訴訟法是中國三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責任的法律文件。同時舉證責任由被告承擔也是行政訴訟舉證責任承擔的一個最顯著特征。
三、舉證責任可以看作是一項義務(wù)，但又不完全等同于義務(wù)。
四、舉證責任由被告承擔可以更加有力的貫徹“依法行政”這一治國方針。在法律上的體現(xiàn)之一是被告應當提供其作出具體行政行為的事實根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)；二是被告應當在法定期限內(nèi)提供證據(jù)；三是被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)。
五、被告承擔舉證責任后，會引起人民法院對被告所舉證據(jù)的二次認定和對被告所依據(jù)法律的二次適用。
六、被告應當為其作出具體行政行為時所采用證據(jù)的真實性負責。有關(guān)這一點行政訴訟法律體系中并沒有體現(xiàn)，這不失為一種缺陷。
七、在被告不承擔舉證責任或者不能完成舉證責任時由其承擔不利后果有利于規(guī)范行政機關(guān)的行為，也有利于使社會秩序向一個良性循環(huán)的軌跡發(fā)展。
八、在行政訴訟中原告在一定范圍內(nèi)也要承擔舉證責任，但原告所承擔的舉證責任是極為有限的，僅僅是初步的。可以說原告承擔的舉證責任是行政訴訟被告承擔舉證責任這一基本規(guī)定的例外情形。
同時一定條件下原告的舉證責任還可以減輕。而且原告還可以自愿承擔本應當由被告承擔的舉證責任，并且在舉證不能時不減輕被告的舉證責任。這些規(guī)定的現(xiàn)實意義。
行政賠償訴訟中適用一般的“誰主張，誰舉證”的原則。
結(jié)束語：
參考資料：
論文題目：行政訴訟的舉證責任
內(nèi)容提要：行政訴訟是我國三大訴訟法律之一，是區(qū)別于刑事訴訟、民事訴訟的一部專門的學科。而在這一學科中，舉證責任的承擔可稱是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的地顯著特征。在行政訴訟中由被告——即行政主體承擔舉證責任。本文結(jié)合司法實踐及法律規(guī)定對這一特征的具體體現(xiàn)就有關(guān)問題進行了闡述，并在這一特征唯一體現(xiàn)在行政訴訟、其產(chǎn)生原因、其引起人民法院對證據(jù)的二次認定和對法律的二次適用、規(guī)范性文件不是證據(jù)等方面提出了自己的觀點。
關(guān)鍵詞：行政訴訟 舉證責任 被告承擔
正文：
一、行政訴訟的舉證責任存在于行政訴訟中，而行政主體、行政相對人、具體行政行為的存在及其關(guān)聯(lián)是行政訴訟存在的前提。
談到行政訴訟中的舉證責任，就不能不談到行政訴訟，而溯其源，又不能不行政主體、具體行政行為和行政相對人。
行政主體、行政相對人與具體行政行為的存在與形成以及三者之間的關(guān)系是產(chǎn)生行政訴訟的準必要前提。這里之所以稱之為準必要前提，是因為現(xiàn)實中有一種情形是：有些個人或者單位事實上并不是某一具體行政行為的行政相對人，而其假想為已經(jīng)有行政主體實施了某一具體行政行為并且使自身的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了或者可能存在某種不合法、不恰當?shù)淖兓�，為了將這種變化恢復到原有狀態(tài)或者使之不能發(fā)生（當然仍然是假想的），而提起了行政訴訟。這時，訴訟的結(jié)果必然是駁回起訴。因為沒有存在的事實根據(jù)，作為假想自己是受到具體行政行為影響的行政相對人的原告來說顯然沒有訴權(quán)，當然要被駁回起訴。在這種情況下，盡管原告因沒有訴權(quán)而被駁回起訴，但畢竟引起了行政訴訟程序，所以可以將行政主體、行政相對人、具體行政行為這三者及其存在稱這為行政訴訟的非必要前提。也就是說，三者并不是必然同時、全部、現(xiàn)實的存在或者互有關(guān)聯(lián)。
另一種情形是行政主體針對某一特定的行政相對人作出了一項具體行政行為；或者行政主體針對某一特定的物（權(quán)利）或行為實施了一項具體行政行為，而這一特定物（權(quán)利）或行為之上原本就設(shè)定有某一或者某些主體的權(quán)利義務(wù)。此時，行政主體的這一具體行政行為必然會涉及到這一特定行政相對人或者這一特定物（權(quán)利）或行為的權(quán)利義務(wù)主體——在這里也形成行政相對人的權(quán)利義務(wù)，當行政相對人認為具體行政行為給自己帶來了不利后果并且認為這一不利后果不應當由自己承受，或者認為具體行政行為有違法之處時，就可能產(chǎn)生行政訴訟。在這種情況下，行政主體、行政相對人、具體行政行為這三者及其存在與相互關(guān)聯(lián)就可以稱這為行政訴訟的必要前提。當然還有一種情形就是行政不作為，而行政不作為實質(zhì)上是具體行政行為存在的一種反向狀態(tài)，其本身也是存在的具體行政行為，因此是等同于行政訴訟必要前提下的具體行政行為的。
行政訴訟是基于有了行政主體和行政相對人兩方，這兩方又基于對行政主體作出的涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為的認識存在差異而產(chǎn)生了爭議，當爭議無法在行政主體內(nèi)部消除時，就產(chǎn)生了行政訴訟。
需要說明的上，行政主體是依法行使國家職權(quán)的有權(quán)一方，一般情況下，在作出行政行為時是單方的、獨斷的和權(quán)威的。雖然理論上法律規(guī)定有聽證程序、監(jiān)督程序等一系列制約行政主體行使行政權(quán)力的機制，但在現(xiàn)實中，行政行為的最終作出仍然是單方的。所以行政主體從內(nèi)部消除自己單方作出的具體行政行為是可行的。同時這一點也有法律依據(jù)予以支持。這包括行政主體自己主動撤銷、復議時撤銷以及在行政訴訟過程中主動撤銷具體行政行為等情況。只有行政主體不能在內(nèi)部消除有爭議的具體行政行為時，才可能需要進入行政訴訟程序。在這里，行政訴訟的原告恒定是作為行政相對人的公民、法人和其他組織，被告恒定是作出具體行政行為的行政主體即行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因此，本文下面的論述將主要以原告、被告來作為行政相對人和行政主體的稱謂。
二、行政訴訟法是中國三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責任的法律文件。同時舉證責任由被告承擔也是行政訴訟舉證責任承擔的一個最顯著特征。
一般情況下，在訴訟中是實行“誰主張、誰舉證”的，這也是訴訟法律制度的一個最基本原則和最普遍特征。但在一定條件下，舉證責任會發(fā)生轉(zhuǎn)移，即不再適用“誰主張、誰舉證”這一基本原則。這些情形也可見之于訴訟法律制度中。如民事訴訟法律體系中特殊侵權(quán)責任舉證責任就是倒置的。筆者認為這些特殊規(guī)定主要體現(xiàn)了一個“最有利于實現(xiàn)客觀事實再現(xiàn)”（或者叫“最有利于成立法律事實”）的原則。尤其在司法實踐中，從節(jié)約訴訟成本、節(jié)省司法資源的角度考慮，在確認由主張某一事實的另一方當事人提供證據(jù)更有利于查明案情、更有利于實現(xiàn)經(jīng)濟訴訟這一目的時，完全可以由另一方當事人承擔舉證責任。
無論是民事訴訟法還是刑事訴訟法，都沒有提出“舉證責任”這一概念，更談不上具體規(guī)定。而行政訴訟法是三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責任的法律文件。舉證責任是行政訴訟特有的證據(jù)制度，同時舉證責任由被告承擔也是行政訴訟舉證責任承擔的一個最顯著特征。進行這樣的規(guī)定顯然是基于行政主體應當“依法行政”或者說應當依法履行法律賦予的國家職權(quán)，不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)違法行政的原理。被告必須提供確定充分的證據(jù)證明其作出的具體行政行為是合法的和恰當?shù)模駝t可能因為沒有事實根據(jù)或者沒有法律依據(jù)而承擔敗訴責任——也就是因為承擔舉證責任時的舉證不能而導致的不利后果。
三、舉證責任可以看作是一項義務(wù)，但又不完全等同于義務(wù)。
從某些方面來說，舉證責任不具備義務(wù)的強制性特點；但從另一方面來看，其又可能承擔比為履行義務(wù)更為不利的后果。在一般情況下，義務(wù)是由法定或者約定（其實最終還是法定）的當事人必須履行的行為或者不行為，是否履行義務(wù)有時并不能由當事人選擇決定。而是否承擔舉證責任，或者說是否提供證據(jù)當事人是可以進行選擇的，只不過不承擔舉證責任可能會承擔不利后果。但在某些情況下也可能還會產(chǎn)生不利后果，比如說雖然當時爭議事實沒有證據(jù)證明，但另一方當事人后來認可的情形。當然，這些只是從狹義上理解。從廣義上說，舉證責任仍然是一項義務(wù)，在訴訟中則是一項訴訟義務(wù)。如果當事人要實現(xiàn)其主張，就應當承擔舉證的義務(wù)，否則就會因沒有履行舉證的義務(wù)而承擔不利后果。在諸多的訴訟義務(wù)中，當事人不履行其他義務(wù)不一定就會導致敗訴，而不履行舉證義務(wù)最有可能導致義務(wù)因舉證不能而敗訴。
四、舉證責任由被告承擔可以更加有力的貫徹“依法行政”這一治國方針。在法律上體現(xiàn)之一是被告應當提供其作出具體行政行為的事實根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)；二是被告應當在法定期限內(nèi)提供證據(jù)；三是被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)。
在“依法行政”這一原則指導下，要求行政主體作出具體行政行為時必須有確定的事實根據(jù)和充足的法律依據(jù)。如此，才能體現(xiàn)有權(quán)機關(guān)行使國家職權(quán)時沒有偏離法律、法規(guī)的規(guī)定，沒有超越或者濫用職權(quán)，從而體現(xiàn)行政機關(guān)服務(wù)于民以及管理也是為了服務(wù)于民的工作宗旨。因此，在行政訴訟中明確規(guī)定了舉證責任由被告承擔。首先，被告應當舉證證明其作出的具體行政行為有事實根據(jù)。被告在作出具體行政行為時所指向的某一特定的物（權(quán)利）或者行為必須是現(xiàn)實存在的。為了體現(xiàn)這一存在，被告必須依法收集、保全能夠證明這一現(xiàn)實存在的所有證據(jù)，包括書證、物證、證人證言、當事人陳述、對專門性問題的鑒定結(jié)論、當場處理的現(xiàn)場筆錄等。同時被告在取得這些證據(jù)時必須嚴格按照法律規(guī)定的程序進行，而不能任意取得，否則也可能因取證程序不合法而導致證據(jù)無效。
針對某一特定的現(xiàn)實存在的物（權(quán)利）或者行為，或者針對行政相對人的請求，行政主體是否應當履行某項職責可能產(chǎn)生爭議。行政相對人可能會以行政主體不作為為由提起行政訴訟。此時，被告有義務(wù)就其不作為向法庭提供其行為有事實根據(jù)的證據(jù)：比如當事人不具備法定的需要保護的特定利益的證據(jù)、當事人不符合取得法定的許可證、執(zhí)照及撫恤金條件的證據(jù)等。這類證據(jù)通常也是被告特有的證據(jù)，原告通常無力取得或者由被告提供更適于經(jīng)濟訴訟的原則。
事實根據(jù)是具體行政行為賴以存在的基礎(chǔ)，被告是否有證據(jù)證明其作出的具體行政行為有事實根據(jù)，是認定具體行政行為是否合法的前提。當然，被告作出的具體行政行為是否有法律依據(jù)也同等重要。
被告在行使行政職權(quán)時，必須嚴格在其職權(quán)范圍內(nèi)進行。法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件沒有授予其某項職權(quán)的，被告就不能行使。廣義的規(guī)范性文件，應當包括法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。但筆者認為在行政訴訟中的規(guī)范性文件應當從狹義，即只包括規(guī)章及其他規(guī)范性文件。因為根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、法規(guī)。在現(xiàn)實中，法律、法規(guī)有一整套公示、公告制度，是為廣大民眾所知曉或者應當知曉的，當然人民法院對此更加了解，不需要被告提供。而規(guī)章雖然也應當列入社會公知領(lǐng)域為廣大民眾知曉，但實踐中我國沒有統(tǒng)一的行政規(guī)章公示、公告制度，現(xiàn)實中人民法院都很難掌握各部門的行政規(guī)章，更還要說行政相對人。因此需要分管各個領(lǐng)域的行政主體，即行政訴訟的被告予以提供，以供法院參照適用。至于其他規(guī)范性文件則更是如此。
這里還需要闡明一個觀點，被提供的規(guī)范性文件不能算是證據(jù)。我國三大訴訟法規(guī)定的證據(jù)類型里均沒有規(guī)范性文件這一類。筆者認為行政訴訟法將其與被告應當提供的證明事實的證據(jù)列在一起是基于立法技術(shù)上使法律條文產(chǎn)生某種程度的連貫性考慮，而不是有些學者認為的要將規(guī)范性文件“作為證據(jù)來規(guī)范”。
第二、行政訴訟法規(guī)定被告應當在法定期限內(nèi)向法院提交證據(jù)材料，也是為了實現(xiàn)“以法治國”、“依法行政”這一大的目標。這要求被告不僅僅要承擔舉證責任，而且因其收集證據(jù)的在先性，要求其應當在較短時間內(nèi)承擔舉證責任。
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條的規(guī)定：被告應當在收到起訴狀副本之日起十日以內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提交答辯狀。司法解釋的有關(guān)部分細化為提交的有關(guān)材料包括所有的證據(jù)和規(guī)范性文件。這些規(guī)定的目的顯然仍是從規(guī)范被告行為的角度考慮的。被告作為行政主體，手握國家行政職能的權(quán)力，在作出具體行政行為之前就應當已經(jīng)具備所有的證據(jù)材料和規(guī)范性文件。十日的時間已經(jīng)足以使被告從容地整理這些材料。如果時間留的過長，可能會使行政主體事后補證更有可能，不利于從多個角度對行政主體進行監(jiān)督和制約。同時也與經(jīng)濟訴訟的原則有悖。因此，規(guī)定行政主體在作為行政訴訟的被告時在合理時間內(nèi)提供證據(jù)材料是必要的和適當?shù)摹?br>
第三、行政訴訟法規(guī)定被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)也是必要的。
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十三條的規(guī)定，在訴訟過程中，被告（及其代理人）不得自行向原告和證人收集證據(jù)。根據(jù)有關(guān)行政法律法規(guī)，被告在作出具體行政行為時應當有確定的事實根據(jù)及明確的法律依據(jù)，否則具體行政行為就失去了基礎(chǔ)。而確定的事實根據(jù)必須事前就已經(jīng)有充分的證據(jù)能夠證實，如果被告在訴訟進程中才開始收集證據(jù)，說明其作出具體行政行為時的事實根據(jù)尚處于一種不確定的模糊狀態(tài)，其作出的具體行政行為的合法性就值得懷疑。如果允許被告在訴訟過程中收集證據(jù)，顯然不利于對被告在訴訟過程中收集證據(jù)，顯然不利于對行政主體的行為進行監(jiān)督和規(guī)范，不利于“以法治國”、“依法行政”等一系列政治、法律目標的實現(xiàn)。
五、被告承擔舉證責任后，會引起人民法院對被告所舉證據(jù)的二次認定和對被告所依據(jù)法律的二次適用。
被告在作出具體行政行為前，必然要就事實收集證據(jù)。當證據(jù)有了相當?shù)臄?shù)量時，被告就會對其中能夠證明事實的進行采用，這樣就產(chǎn)生了對證據(jù)的認定，這一認定是被告作出具體行政行為時的認定，相對于人民法院在行政訴訟中的認定是在先的，所以可以稱之為第一次認定。然而就同樣的證據(jù)，被告認為能夠作為作出具體行政行為所依賴事實的證據(jù)，人民法院卻不一定與被告作出同樣的認定，所以就產(chǎn)生了人民法院對經(jīng)過被告認定的證據(jù)進行二次認定的音量。筆者將這種就同一形式、內(nèi)容和相同數(shù)量的證據(jù)，在經(jīng)過行政機關(guān)認定后又由人民法院重新審查認定的活動叫做證據(jù)的二次認定。人民法院應當對被告所提供證據(jù)的真實性、全面性、系統(tǒng)性、邏輯性進行充分地審查，如果發(fā)現(xiàn)被告提供的證據(jù)中有不真實的，當然不能進行認定。同時，如果發(fā)現(xiàn)被告提供的證據(jù)不全面，不能形成一個完整的證據(jù)鎖鏈，或者不能完整清晰的證明案件事實，也一樣不能進行認定。還有，即使被告所提供的證據(jù)真實客觀，能夠完整清晰的證明案件事實，但是該證據(jù)不是以法定程序取得，也是不能進行認定的。這樣，通過對被告提供證據(jù)的二次認定，嚴格規(guī)范了被告在行使職權(quán)時的行為，實現(xiàn)了行政訴訟法立法的目的。
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