[ 谷遼海 ]——(2006-3-8) / 已閱11133次
權(quán)力之爭(zhēng)：相煎何急
來源于:中國(guó)國(guó)際招標(biāo)網(wǎng)
作者：谷遼海
發(fā)表時(shí)間:2006年3月6日
“本自同根生，相煎何太急”。兩個(gè)部委之間為了中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的行政主管權(quán)力，肆無(wú)忌憚地爭(zhēng)權(quán)奪利，爭(zhēng)先恐后制定行政規(guī)章獨(dú)攬權(quán)力，作者希望國(guó)家相關(guān)部門的行政權(quán)力應(yīng)該收斂一下……
我國(guó)實(shí)施政府采購(gòu)法律制度之前，中央一級(jí)政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，一直以來都是分散采購(gòu)，即國(guó)家各部委（也就是采購(gòu)人）利用財(cái)政性資金（即國(guó)有資金）自行采購(gòu)所需要的貨物、工程和服務(wù)，或者自行委托專門以營(yíng)利為目的的招標(biāo)公司代理采購(gòu)。在政府分散采購(gòu)的體制下，以獲取高額利潤(rùn)為目的社會(huì)中介招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在代理業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，為了源源不斷的代理業(yè)務(wù)，通常需要進(jìn)行尋租，且必須與掌握公共權(quán)力的采購(gòu)人進(jìn)行“勾兌”。同樣，為了使手中的有限資源能夠獲得更大的財(cái)富，權(quán)力主體往往也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)租，在與尋租人達(dá)成默契后，大家利益均沾，才能最大限度實(shí)現(xiàn)“權(quán)力租金”。
人類社會(huì)總是在不斷地發(fā)展和進(jìn)步，抵制、消除公共權(quán)力的腐敗是個(gè)世界性的話題。為了與國(guó)際上的政府采購(gòu)制度接軌，2003年1月1日開始，我國(guó)從中央到地方，各級(jí)政府及其所屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織、事業(yè)單位（即各采購(gòu)人）所需要的貨物、工程和服務(wù)，由本級(jí)政府設(shè)立的政府采購(gòu)中心執(zhí)行統(tǒng)一的采購(gòu)任務(wù)，也就是集中采購(gòu)。從而使我國(guó)的公共采購(gòu)在一定程度上避免了公權(quán)與私權(quán)的合謀機(jī)會(huì)，一定程度上限制了“權(quán)力租金”肆無(wú)忌憚地交易。我國(guó)《政府采購(gòu)法》在統(tǒng)一公共采購(gòu)市場(chǎng)秩序的同時(shí)，明確了政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，也就是各級(jí)政府的財(cái)政部門和各級(jí)政府的采購(gòu)中心。這是我國(guó)法律第一次在公共采購(gòu)市場(chǎng)建立起監(jiān)督與執(zhí)行相互制約的機(jī)制。與此同時(shí)，法律規(guī)定，集中執(zhí)行各級(jí)政府采購(gòu)任務(wù)的機(jī)關(guān)為非營(yíng)利性的事業(yè)單位�？梢�，在政府集中采購(gòu)的機(jī)制下，采購(gòu)人與社會(huì)中介招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間的利益組合遭遇了從未有過的法律障礙，“權(quán)力租金”先前的設(shè)租與尋租機(jī)會(huì)也受到了相應(yīng)的限制。
然而，法律頒布實(shí)施才三年多的時(shí)間，令人非常遺憾的事情還是出現(xiàn)了。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2005年9月19日出臺(tái)了《中央招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。該《管理辦法》表面上來看是規(guī)范招標(biāo)公司公共采購(gòu)代理行為的，但我看完了所有條款后，為我國(guó)好不容易建立起來的政府集中采購(gòu)制度深感不安。因?yàn)椤豆芾磙k法》是在鼓勵(lì)以獲取高額利潤(rùn)為目的的招標(biāo)公司快速發(fā)展，遍地開花，讓他們施展渾身解數(shù)，從中央機(jī)關(guān)各部委招攬采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，可以與各級(jí)政府采購(gòu)中心一起，共同來代理中央國(guó)家機(jī)關(guān)（即采購(gòu)人）所需的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)。這顯然是要與非以營(yíng)利為目的政府采購(gòu)中心進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)和較量。這豈不是擾亂了我國(guó)的公共采購(gòu)市場(chǎng)！
《管理辦法》所稱的中央投資項(xiàng)目和國(guó)有資金，也就是中央國(guó)家各部委利用財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目，所謂的國(guó)有資金或者中央國(guó)債也就是中央財(cái)政性資金；所稱的中央投資項(xiàng)目的勘察、可行性研究、設(shè)計(jì)、施工、材料、設(shè)備、監(jiān)理、保險(xiǎn)等方面的業(yè)務(wù)，也就是《政府采購(gòu)法》所規(guī)范的中央各部委采購(gòu)人利用國(guó)家財(cái)政性資金進(jìn)行貨物和服務(wù)方面的采購(gòu)業(yè)務(wù)�！豆芾磙k法》雖然在第六條第二規(guī)定，依據(jù)《政府采購(gòu)法》從事政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，其資格認(rèn)定與管理辦法由有關(guān)部門另行制定，不適用于本辦法。筆者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》所調(diào)整的采購(gòu)對(duì)象包括貨物、服務(wù)、工程。國(guó)家發(fā)改委的《管理辦法》只是一部行政規(guī)章，有何權(quán)力排除我國(guó)《政府采購(gòu)法》的適用呢？況且，這部行政規(guī)章所適用的對(duì)象基本上都是屬于《政府采購(gòu)法》的效力范圍，只是《管理辦法》用不同的文字來表述采購(gòu)人、采購(gòu)資金、采購(gòu)對(duì)象等，在政府采購(gòu)一些概念方面賦予不同的稱謂而已�！豆芾磙k法》混淆了政府采購(gòu)客體、公共資金、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)方式、主管機(jī)關(guān)等概念的內(nèi)涵和外延，此情形如不予以扼制，必然會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)公眾正確理解、嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度，同時(shí)也給各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門造成了嚴(yán)重的障礙，使我國(guó)的政府集中采購(gòu)業(yè)務(wù)走向萎縮。
“本自同根生，相煎何太急”。讓我更感覺遺憾的是，作為我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理部門也不甘示弱。緊隨《管理辦法》頒發(fā)三個(gè)月后，國(guó)家財(cái)政部也于2005年12月28日頒發(fā)了《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)定辦法》）。《認(rèn)定辦法》不僅規(guī)范貨物和服務(wù)的招標(biāo)代理業(yè)務(wù)，還規(guī)范了工程的招標(biāo)代理；不僅適用中央國(guó)家機(jī)關(guān)的招標(biāo)代理業(yè)務(wù)，還規(guī)范地方的采購(gòu)對(duì)象的代理業(yè)務(wù)。由此可見，《認(rèn)定辦法》的適用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《管理辦法》的調(diào)整內(nèi)容。國(guó)家財(cái)政部作為我國(guó)政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的統(tǒng)一主管機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著全國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)督管理活動(dòng)，對(duì)招標(biāo)公司參與政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，是《政府采購(gòu)法》所賦予的法定職責(zé)之一。本來是無(wú)可厚非的。但緊跟著國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的步伐，隨即發(fā)布《認(rèn)定辦法》，對(duì)我國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)沒有任何的積極作用。因?yàn)閮蓚�(gè)辦法都屬于部門的行政規(guī)章，其法律效力較低，難以對(duì)全國(guó)的公共采購(gòu)代理業(yè)務(wù)形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理。雖然《認(rèn)定辦法》所適用的范圍和調(diào)整的對(duì)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《管理辦法》。但在規(guī)范同一采購(gòu)主體、采購(gòu)客體時(shí)究竟適用哪部行政規(guī)章呢？可見，兩部行政規(guī)章發(fā)生抵觸和沖突是必然的。在此情況下，必將給各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門帶來困惑，究竟應(yīng)該聽從誰(shuí)的指揮呢？因此，兩個(gè)部委為了在公共采購(gòu)市場(chǎng)中爭(zhēng)權(quán)奪利，爭(zhēng)先恐后出臺(tái)的兩個(gè)《辦法》，并不能有效規(guī)范以營(yíng)利為目的的中介招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。相反，正如與前面所談到的理由一樣，也會(huì)嚴(yán)重影響到各級(jí)政府機(jī)關(guān)為了集中統(tǒng)一采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)而專門設(shè)立的政府采購(gòu)中心的地位和作用。
《管理辦法》、《認(rèn)定辦法》接踵而至出臺(tái)后，曾有媒體稱，這些辦法對(duì)有意于代理政府采購(gòu)相關(guān)事宜的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來說，是“春天的到來”。筆者認(rèn)為，兩個(gè)辦法給我國(guó)的公共采購(gòu)市場(chǎng)所造成的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所應(yīng)有的積極作用。為了解決前述部委之間的權(quán)力之爭(zhēng)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)必須重新審核我國(guó)的兩部公共采購(gòu)法即《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的內(nèi)容，必須廢除舊法，將其相關(guān)內(nèi)容納入到《政府采購(gòu)法》中，與此同時(shí)，我國(guó)的立法應(yīng)該拒絕以營(yíng)利為目的的招標(biāo)公司代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，現(xiàn)行的兩部法律只有走向統(tǒng)一，才能逐漸與WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》接軌。
(注:作者為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師，本文原載于群眾出版社出版的《法治下的政府采購(gòu)》，本次發(fā)表時(shí)經(jīng)過作者刪節(jié))
