[ 韓艷春 ]——(2006-4-5) / 已閱15724次
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之研究
長(zhǎng)春鐵路運(yùn)輸法院 韓艷春
一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的概念
所謂檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家法律監(jiān)督者的身份對(duì)涉及國(guó)家利益和社會(huì)不特定多數(shù)人的利益而無(wú)人起訴的案件，向法院提起訴訟，要求法院依法判決有關(guān)違法行為無(wú)效，并追究有關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任的活動(dòng)。司法實(shí)踐中已有一些檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面作了一些有益的償試，取得了明顯的效果。但是由于目前我國(guó)法制不健全，法律規(guī)定不完善，在檢察機(jī)關(guān)對(duì)于損害國(guó)家和社會(huì)公共利益該不該管，能不能提起公訴的問(wèn)題上，理論界仍有很大爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為應(yīng)完善我國(guó)民事行政立法，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益案件提起民事公訴和行政公訴的權(quán)限，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中地位等作出明確規(guī)定，以增強(qiáng)操作性。
二、 公益訴訟制度在西方的產(chǎn)生和發(fā)展
公益訴訟制度起源于羅馬法。羅馬法的程式訴訟中有關(guān)于私益訴訟和公益訴訟（actiones publicae populars）的劃分，相對(duì)于私益訴訟而言，公益訴訟乃是為了維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可以提起。例如《大法官法》中關(guān)于私犯的規(guī)定中有“堆置，懸掛物件的責(zé)任（depositis suspensis）”，大法官為了維護(hù)通行的安全，規(guī)定只要有人在房屋堆置或懸掛物件，即使尚未造成損害，任何市民都有權(quán)告發(fā)，稱(chēng)堆置、懸掛物件訴（actio de ve suspensis），法官可以據(jù)此直接追究房屋所有人和管理人的責(zé)任。
到了近代，以法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，在民事訴訟中多規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參加訴訟，并可以上訴。如法國(guó)1806年的《民事訴訟法》規(guī)定：檢察官可以介入“關(guān)于國(guó)之安寧之訴；關(guān)于官府之訴；關(guān)于官之土地邑并公舍之訴訟；關(guān)于因貧人因不公遣贈(zèng)之訴訟”等涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的民事案件，1976年在新民事訴訟法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以以主當(dāng)事人和聯(lián)合當(dāng)事人的身份參與民事訴訟。與民事訴訟法相適應(yīng)，法國(guó)民法典從實(shí)體法的角度規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍：（1）有關(guān)個(gè)人法律地位的訴訟；（2）有關(guān)法庭的訴訟；（3）其他與作為公職官員的檢察官職權(quán)有關(guān)的特定訴訟；（4）與個(gè)人身份有關(guān)的案件，包括親權(quán)、離婚、夫婦分居、監(jiān)護(hù)等；（5）涉及慈善、遺產(chǎn)的訴訟；（6）涉及未成年人和法律上無(wú)行為能力人的訴訟；（7）獲得推定死亡聲明的訴訟等等共有十三類(lèi)案件。上述法國(guó)法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定，后來(lái)紛紛為眾多大陸法系國(guó)家（德國(guó)、日本等）所仿效。
在英美法系，公益訴訟制度有兩種模式。一是由檢察官代表國(guó)家提起民事行政訴訟，如美國(guó)聯(lián)邦檢察官在涉及聯(lián)邦利益的7種民事案件中，有權(quán)提起和參加訴訟，包括對(duì)所有因違反反托拉斯法而引起的爭(zhēng)議提起訴訟。在訴訟中，檢察官可以作原告，也可以作被告，對(duì)判決不服的可以上訴。美國(guó)地方檢察官在這方面的職能則有日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。每4名地方檢察官中就有3名負(fù)有代表地方政府進(jìn)行民事訴訟的責(zé)任。 英國(guó)行政法規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止違法行為，代表公共利益主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，甚至在檢察長(zhǎng)和皇家檢察官認(rèn)為有必要時(shí)，可以隨時(shí)終止那些私人和公共部門(mén)如海關(guān)、稅務(wù)等部門(mén)起訴的案件，接辦私訟案件。 另一種是由私人為保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他個(gè)人的利益，以國(guó)家名義提起民事或行政訴訟。這在美國(guó)比較典型，主要有三種形式：相關(guān)人訴訟，職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟和禁止令請(qǐng)求訴訟。相關(guān)人訴訟是指當(dāng)司法部長(zhǎng)決定不親自起訴違法行為時(shí)，私人可以以司法部長(zhǎng)（或國(guó)家或州）的名義起訴；職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟是指美國(guó)很多州的法律允許私人在公務(wù)員不履行其義務(wù)的場(chǎng)合，以市民的身份并根據(jù)其義務(wù)的具體內(nèi)容向法院提起請(qǐng)求發(fā)布職務(wù)履行令的訴訟；禁令請(qǐng)求訴訟是指納稅人以其納稅人身份提起禁止公共資金違法支出的訴訟。
三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性
1、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是實(shí)現(xiàn)其基本職能的根本要求。
實(shí)行法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正是檢察機(jī)關(guān)的基本職能。近幾年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能，采取了一系列檢察監(jiān)督方式。如檢察意見(jiàn)、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等，這些方式都發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔�。�?guó)外許多國(guó)家的檢察實(shí)踐都有一個(gè)共同特點(diǎn)即以積極、主動(dòng)的方式參與訴訟活動(dòng)。因而有學(xué)者提出：“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理的過(guò)程 及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督�！�
監(jiān)督與訴訟是有機(jī)結(jié)合的，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是訴訟的目的，訴訟是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的形式和手段。對(duì)此列寧曾有過(guò)精辟的論述：“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)督整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決�！庇捎跈z察機(jī)關(guān)并無(wú)最終裁判權(quán)，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)的轉(zhuǎn)化。從而為各類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體合法權(quán)益的保護(hù)提供一個(gè)新法律手段、一條新的法律渠道。有利于維護(hù)不同所有制，不同地區(qū)的各種市場(chǎng)主體平等的法律地位及權(quán)利。同時(shí)可以促進(jìn)依法行政，在公民和國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間建立公正、合理、合法的行政法律關(guān)系，最終達(dá)到維護(hù)司法公正的目的。
2、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效益原則，能達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。
國(guó)有資產(chǎn)的流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，侵害的不只是一個(gè)兩個(gè)人，而是一定范圍內(nèi)的公眾，甚至是一個(gè)國(guó)家的利益。在此情況下，若要求單個(gè)主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平承擔(dān)的原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家利益代表，有維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，保護(hù)國(guó)家利益和公共利益不受侵害的義務(wù)。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質(zhì)要求，又能簡(jiǎn)化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。
3、檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟也是完善國(guó)家訴權(quán)的重要途徑。
國(guó)家訴權(quán)是指國(guó)家起訴損害其利益，破壞其管理秩序行為的權(quán)力。這里面主要包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家作為管理者，對(duì)破壞其管理秩序的的，給予刑事處罰（或行政處罰，但這并非訴權(quán)的內(nèi)容），這是公法領(lǐng)域的訴權(quán)；二是國(guó)家作為特殊民事主體，對(duì)損害其利益的，尋求司法保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，是私法領(lǐng)域的訴權(quán)。前者是我們熟悉的公訴權(quán)，而后者在我國(guó)還幾乎是空白。因此允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害國(guó)家利益，公共利益的行為提起公益訴訟是對(duì)我國(guó)國(guó)家訴權(quán)的健全，有利于充分保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
4、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是可行的。
國(guó)家為了保護(hù)其利益不受侵犯，法律應(yīng)當(dāng)把起訴作為一種義務(wù)賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權(quán)力。根據(jù)公權(quán)力不得隨意委托的理念，接受這種義務(wù)的起訴主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)，而不可能是公民、法人或其他組織。此外，由于有的案件涉及幾個(gè)交叉的國(guó)家利益，這就會(huì)造成幾個(gè)部門(mén)的互相推諉或重復(fù)勞動(dòng)，有的涉及到地方利益，會(huì)受到地方政府的干預(yù)而起訴不能；由法院主動(dòng)追究違法行為者的責(zé)任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此，筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟的要求。為此，筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提訴訟，有以下理由：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)行使國(guó)家訴權(quán)，由其代表國(guó)家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，與其它部門(mén)相比，更能勝任這一職責(zé)。其四，外國(guó)的檢察實(shí)踐已經(jīng)證明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是切實(shí)可行的。
四、我國(guó)公益訴訟制度的立法構(gòu)建
無(wú)論是大陸法系國(guó)家，還是英美法系國(guó)家，對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害都建立了相應(yīng)的訴訟機(jī)制。我國(guó)建國(guó)初期就存在過(guò)公益訴訟制度。到了今天，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變革又一次把建立公益訴訟制度提上了日程。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)予以重視，并盡快建立具有中國(guó)特色的公益訴訟制度。具體來(lái)講，可以從以下幾方面來(lái)著手進(jìn)行：
（一）確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式
與公益訴訟私訴制度相對(duì)應(yīng)的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國(guó)家行使訴訟權(quán)利的三個(gè)機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)，政府和人民檢察院來(lái)看，人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會(huì)雖是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，但其主要行使立法權(quán)等抽象的權(quán)力，一般不涉及具體權(quán)力的行使，況且允許其參與訴訟必然會(huì)導(dǎo)致其為部門(mén)利益而濫用立法權(quán)，從而破壞法律自身的正義性。政府是國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益的管理者，但其所實(shí)施的一些行政行為也可能會(huì)侵害到國(guó)家和社會(huì)的公共利益，從而成為公益訴訟的被告人。因此，政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機(jī)關(guān)卻因其自身的特點(diǎn)而符合公益訴訟的主體的要求。首先，從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來(lái)看，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！胺杀O(jiān)督是國(guó)家賦予人民檢察院監(jiān)督執(zhí)行和遵守法律的情況、維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施的一種國(guó)家權(quán)力和法治活動(dòng)�！� 從這一定義來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中，含有廣泛的訴訟權(quán)利，包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監(jiān)督程序提起抗訴的權(quán)力等�！爸挥羞@三項(xiàng)制度在民事行政領(lǐng)域相互聯(lián)系、聯(lián)結(jié)，才能構(gòu)成民事行政法律監(jiān)督權(quán)的整體，才符合我國(guó)設(shè)立該項(xiàng)制度的本意�！� 其次，從人民檢察院的地位來(lái)看，人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個(gè)機(jī)關(guān)，都由同級(jí)人民代表大會(huì)所產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，向其匯報(bào)工作�！度嗣駲z察院組織法》第九條規(guī)定：人民檢察院依照法律獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使不具有實(shí)質(zhì)處分的性質(zhì)，處于一種超然的地位，使其不會(huì)因部門(mén)利益而損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，其獨(dú)立行使檢察權(quán)又可以使其避免非法的行政干預(yù)或其他干預(yù)，在出現(xiàn)公益訴訟事由時(shí)，能夠忠實(shí)地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。再次，從檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)來(lái)看，主要有三個(gè)方面：刑事檢察權(quán)的行使，民事審判監(jiān)督權(quán)的行使和行政審判監(jiān)督權(quán)的行使。其監(jiān)督的范圍包括憲法、法律和法規(guī)。對(duì)法律規(guī)范的熟悉和豐富的適法經(jīng)驗(yàn)，使其更能有效地運(yùn)用法律進(jìn)行公益訴訟。
檢察機(jī)關(guān)自身的特點(diǎn)使其成為最適合的公益訴訟的公訴制度的主體，我國(guó)建國(guó)初期已有公益訴訟的嘗試，加上近幾年來(lái)不少地方檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的大量的探索，使我國(guó)建立公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)應(yīng)建立以檢察機(jī)關(guān)提起訴訟為主，私人組織或個(gè)人提起訴訟為輔的公益訴訟制度。
（二）公益訴訟的范圍
盡管憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規(guī)定卻不相一致，在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前，檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難：按兩部訴訟規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督，但是分則中又沒(méi)有具體規(guī)定，任何一個(gè)法院都可以法律沒(méi)有明文規(guī)定的理由，拒絕檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴以外的任何形式的法律監(jiān)督。也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟是有爭(zhēng)議的。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為，將突破現(xiàn)有的立法框架，將擴(kuò)大人民法院審判權(quán)勢(shì)范圍，實(shí)際上帶來(lái)了重新界定我國(guó)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)權(quán)限劃分及監(jiān)督制約機(jī)制等問(wèn)題。另外，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還涉及到干預(yù)當(dāng)事人處分及檢察機(jī)關(guān)與案件無(wú)直接利害關(guān)系等問(wèn)題需謹(jǐn)慎處理。當(dāng)然我們不能因?yàn)橹?jǐn)慎而縮手縮腳，置國(guó)家利益與社會(huì)公共利益于不顧，我們應(yīng)當(dāng)在把握民事行政訴訟規(guī)律中，在充分理解保護(hù)公益原則、監(jiān)督原則、當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新，努力探索檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟的新路子。在這一點(diǎn)上，有的學(xué)者作了很好的闡述：第一、堅(jiān)持分則規(guī)定的監(jiān)督方式，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善它；第二，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造新的監(jiān)督方式，使之與抗訴方式相互配合，完成檢察監(jiān)督方式體系的構(gòu)造，更有力地發(fā)揮民事行政檢察監(jiān)督的職能作用。
（三）在有關(guān)的法律中，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，必須以私法的方式進(jìn)行
當(dāng)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟時(shí)，我們就不得不考慮公法與私法的劃分問(wèn)題。畢竟檢察院是我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，公法色彩比較濃，而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而公益訴訟所涉及的都是私法關(guān)系，要求在訴訟中當(dāng)事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當(dāng)事人雙方毫無(wú)疑問(wèn)是以私法的方式進(jìn)行訴訟的，為了保證整個(gè)公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和其他公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與訴訟。
目前，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟會(huì)破壞“訴辯平衡”的機(jī)制是許多人反對(duì)這一制度的重要理由。他們的疑慮不無(wú)道理，若檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟的被告人當(dāng)作犯罪嫌疑人對(duì)待，采取強(qiáng)制措施，限制人身自由，取證時(shí)也把辦理刑事案件的做法照搬過(guò)來(lái)，必然會(huì)造成公益訴訟中平衡機(jī)制的破壞，從而破壞整個(gè)法制的合理體系。
因此必須明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中以私法方式進(jìn)行，特別對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式與其進(jìn)行刑事訴訟的方式進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定：在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)原則上不享有司法權(quán)，只要沒(méi)有涉嫌職務(wù)犯罪的情形，不得動(dòng)用強(qiáng)制措施；檢察機(jī)關(guān)以原告身份參加訴訟，對(duì)自己代表國(guó)家提出的訴訟請(qǐng)求負(fù)舉證責(zé)任等等，以此保證公益訴訟中雙方當(dāng)事人地位的平衡。
