[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱62239次
法監(jiān)院作為法律監(jiān)督機關(guān)是法律監(jiān)督機制的樞紐，要切實發(fā)揮其功用，與之相配套的、具體的、周詳?shù)摹⒖刹僮鞯某绦蛞?guī)范至關(guān)重要，必須為當(dāng)事人啟動監(jiān)督、獲得救濟提供合理而周全的程序保障。
四、層級式法律監(jiān)督機制
通過上述對法律監(jiān)督權(quán)的重新配置以及法律監(jiān)督機制的樞紐機關(guān)法監(jiān)院的設(shè)立，在這種權(quán)力格局和國家機關(guān)間的相互關(guān)系下，形成一種層級式的法律監(jiān)督機制。具體可分為四個層級。
1、全國人大及地方各級人大
全國人大是絕對第一層級，其他國家機關(guān)都受其監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)，其他國家機關(guān)無權(quán)監(jiān)督全國人大；全國人大主要監(jiān)督法監(jiān)院來實現(xiàn)其法律監(jiān)督職能；對全國人大的監(jiān)督主要通過兩個途徑：一是內(nèi)部監(jiān)督，建立健全人大代表對人大常委會的監(jiān)督制度以及人大常委會對人大代表的監(jiān)督制度；二是外部監(jiān)督，建立人民群眾對人大及人大代表的監(jiān)督制度，比如完善人大代表罷免制度、人民提案制度等。
地方各級人大是相對第一層級，即地方各級人大在本行政區(qū)劃內(nèi)屬于第一層級的監(jiān)督，其有權(quán)監(jiān)督本行政區(qū)劃內(nèi)的其他國家機關(guān)。對地方各級人大的監(jiān)督途徑同樣分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，但在外部監(jiān)督方面，除了人民群眾的監(jiān)督外，還要受上級人大的監(jiān)督，以及受法監(jiān)院對其立法活動的專門監(jiān)督。
2、法監(jiān)院
法監(jiān)院是法律監(jiān)督機制的第二層級，他是法律監(jiān)督機制的樞紐機關(guān)，一方面受人大監(jiān)督對人大負(fù)責(zé)，另一方面對行政、司法、檢察等國家機關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督和協(xié)調(diào)。法監(jiān)院只是對國家機關(guān)活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而沒有直接處理所涉事務(wù)的實體權(quán)利，從而保障法監(jiān)院作為監(jiān)督者的超然的地位，不牽涉入利害關(guān)系之內(nèi)，同時法監(jiān)院也是行政、司法、檢察等國家機關(guān)發(fā)生法律矛盾時的協(xié)調(diào)機關(guān)。人大主要通過法監(jiān)院來實現(xiàn)其法律監(jiān)督職能。
3、人民法院、人民檢察院
人民法院、人民檢察院是法律監(jiān)督機制的第三層級。人民法院通過司法審查來監(jiān)督行政機關(guān)和人民檢察院，人民檢察院通過職務(wù)違法的查處和職務(wù)犯罪的偵查來監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員。人民法院是通過給予相對人救濟途徑來保障法律的實施，人民檢察院是通過監(jiān)控執(zhí)法、司法人員的行為來保障法律的實施。
4、行政機關(guān)
行政機關(guān)是法律監(jiān)督機制的第四層級。行政機關(guān)的監(jiān)督指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)、行政機關(guān)對企事業(yè)單位、公民執(zhí)行和遵守法律和行政法規(guī)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。行政機關(guān)的監(jiān)督。同時行政機關(guān)是法律監(jiān)督機制中的主要被監(jiān)督對象，既有法監(jiān)院對其行政立法、行政程序進(jìn)行監(jiān)督，又有人民法院對其非立法性抽象行政行為、具體行政行為及對其公安機關(guān)的偵查措施進(jìn)行監(jiān)督，還有人民檢察院對其工作人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪方面的監(jiān)督。之所以將行政機關(guān)置于國家法律監(jiān)督的最底層，是因為行政權(quán)不同于其他國家權(quán)力，國家的法律絕大多數(shù)是通過行政機關(guān)來具體實施，“行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最直接涉及行政相對人公民個人、組織的權(quán)益，且行政權(quán)實施的程序遠(yuǎn)不及立法權(quán)、司法權(quán)行使的程序嚴(yán)格、公開”[xxiii]，從而行政權(quán)最容易被濫用，因此不可避免地成為國家法律監(jiān)督機制中的主要的被監(jiān)督對象。
五、結(jié)論
要克服我國現(xiàn)行法律監(jiān)督機制的缺陷，建立起一個科學(xué)合理、行之有效的法律監(jiān)督機制，以保障法律正確、統(tǒng)一地實施，應(yīng)該結(jié)合中國實際，從政治體制和法律制度這兩個層面上來考慮。
1、政治體制層面
人民代表大會制是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，體現(xiàn)了我國社會主義制度的政治優(yōu)勢和特點，是符合我國國情的制度選擇。法律監(jiān)督機制的建立健全必須圍繞堅持和完善人民代表大會制來開展，其中關(guān)鍵是要解決好人民代表大會與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這對建立一個行之有效的法律監(jiān)督機制至關(guān)重要。筆者認(rèn)為要解決好這兩個關(guān)系必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化。
首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)雖然寫入了憲法，但對黨的領(lǐng)導(dǎo)活動并未納入法制軌道，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實際上成為“超國家權(quán)力”，而現(xiàn)代法治要求法律至上，任何組織和個人都必須在法律范圍內(nèi)活動，不得有超越法律的特權(quán)，因此，黨必須依法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，并接受法律監(jiān)督應(yīng)該是建設(shè)社會主義法治國家題中應(yīng)有之義。
其次，人民代表大會制是主權(quán)在民，人民當(dāng)家作主的民主制度，人民通過人民代表大會制定的憲法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重憲法和法律，實際上就是維護(hù)人民的利益，實現(xiàn)人民的意志。黨的“三個代表”之一既然是“代表中國最廣大人民的根本利益”，那么黨就更應(yīng)該積極將自己的領(lǐng)導(dǎo)活動納入法制軌道，
最后，對黨監(jiān)督必須法制化。鄧小平曾指出“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當(dāng)大大小小的干部�！盵xxiv]2004年2月，中共中央向全黨頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以貫徹“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的方針，然而黨內(nèi)監(jiān)督只是對黨的監(jiān)督的一個方面，現(xiàn)代法治是與政治權(quán)力的制約分不開的，依法治國強調(diào)的是對權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，核心就是要依法治權(quán)、依法治吏。在中國，關(guān)鍵的是要用憲法和法律來規(guī)范大大小小的黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)行為，黨的領(lǐng)導(dǎo)是畢竟是通過大大小小的黨員干部來實現(xiàn)，歸根揭底也就是要在法治原則下對黨的領(lǐng)導(dǎo)實行法制化監(jiān)督，因此，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的同時，更重要的是應(yīng)該強調(diào)對黨的法律監(jiān)督。
如果黨的領(lǐng)導(dǎo)不能法制化，那么對黨的法律監(jiān)督也就是一句空話，其結(jié)果人們倚重的只能是“黨要管黨”的黨內(nèi)監(jiān)督制度，而成為法律監(jiān)督機制不能觸及的領(lǐng)域或者說法律監(jiān)督機制的禁區(qū)，這就必然是我國法律監(jiān)督機制的一個顯見的創(chuàng)傷。
2、法律制度層面
人民代表大會制的組織原則是民主集中制，在此原則下，其他國家機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，接受人民代表大會的監(jiān)督并對人民代表大會負(fù)責(zé)。人民代表大會是其他國家機關(guān)的權(quán)力來源，并通過憲法和法律的形式對國家權(quán)力進(jìn)行分配，現(xiàn)行憲法將法律監(jiān)督權(quán)賦予人民檢察院，而人民檢察院同時還行使公訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)，權(quán)力和職能的存在沖突，人民檢察院身陷利害關(guān)系之中，失去了監(jiān)督者超然的地位，這種自我監(jiān)督導(dǎo)致權(quán)力膨脹而失衡，成為法律監(jiān)督體制上的缺陷，再者，現(xiàn)行法律對人大的法律監(jiān)督與人民檢察院的法律監(jiān)督的區(qū)別與關(guān)系沒有明確規(guī)定。由此，一方面導(dǎo)致人民代表大會的法律監(jiān)督虛化，另一方面使得整個法律監(jiān)督機制缺乏一個權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)（法院、檢察院）的樞紐機關(guān)和協(xié)調(diào)機關(guān)，導(dǎo)致整個法律監(jiān)督機制效率低下和不力。對此有必要從憲法高度對國家法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行重新配置，設(shè)立一個樞紐機關(guān)和協(xié)調(diào)機關(guān)——法監(jiān)院，形成一種新的權(quán)力格局。并且由于法監(jiān)院的地位超然，不涉及具體事實的實體處置，在法律監(jiān)督機制中設(shè)立一個純正的法律監(jiān)督機關(guān)，從而使得行政機關(guān)、人民法院、人民檢察院以及地方人大外部真正存在一個異體監(jiān)督，從而保障監(jiān)督的有力、公正。由此形成一個層級式法律監(jiān)督機制，各層之間權(quán)限明確，相互關(guān)系程序化、制度化，并具有協(xié)調(diào)性。
在本文構(gòu)想的法律監(jiān)督權(quán)分配格局下以及層級式法律監(jiān)督機制的框架內(nèi)，現(xiàn)在理論界、實務(wù)界爭議的諸多問題的都可以得到一攬子解決，比如違憲審查、抽象行政行為審查、人大個案監(jiān)督、行政程序和司法程序的監(jiān)督、人民監(jiān)督的有效途徑、檢察權(quán)的性質(zhì)、“監(jiān)督監(jiān)督者”的怪圈、司法體制等問題，其實都不是獨立的問題，這些問題要得到較好解決，都不可避免地要從政治體制及憲法層面上找根源，因此，只有從根源上綜合分析如何解決這些問題，從而作出科學(xué)合理的法律監(jiān)督權(quán)的配置，建立一個新法律監(jiān)督機制，也即以現(xiàn)有上述問題為著眼點來構(gòu)建法律監(jiān)督機制，同時又以所構(gòu)建的法律監(jiān)督機制作為平臺來進(jìn)一步解決現(xiàn)有問題，這便是筆者寫作本文的初衷所在。
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