[ 屈振輝 ]——(2006-5-8) / 已閱21106次
關(guān)于中國環(huán)境管理體制改革的若干構(gòu)想
屈振輝
【摘 要】體制改革是當前中國環(huán)境管理的關(guān)鍵問題。本文分析了當前中國環(huán)境管理體制中所存在的某些問題及其形成原因，提出了建立多元化管理體制、進行跨區(qū)域垂直監(jiān)管、積極發(fā)展非政府組織、實現(xiàn)環(huán)境管理法制化和加強縣鄉(xiāng)級機構(gòu)建設等改革當前中國環(huán)境管理體制的若干構(gòu)想。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境管理體制 存在問題 形成原因 改革構(gòu)想
環(huán)境管理是現(xiàn)代行政管理的重要內(nèi)容之一。環(huán)境問題的綜合性、廣泛性和潛在性決定了環(huán)境管理必須是系統(tǒng)化、規(guī)范化的統(tǒng)一管理，管理體制由此凸顯成為環(huán)境管理的核心問題。中國當前的環(huán)境管理體制仍是傳統(tǒng)計劃時代的產(chǎn)物，難以與經(jīng)濟、社會發(fā)展的現(xiàn)狀相適應。進入21世紀，在實踐“三個代表”重要思想、深化社會主義市場經(jīng)濟、政府行政管理體制改革和公眾環(huán)境保護意識提高等政治、經(jīng)濟、體制和社會背景的影響之下，體制改革更成為了目前中國環(huán)境管理工作的當務之急。進行環(huán)境管理體制改革的途徑眾多，筆者針對中國環(huán)境管理體制目前所存在的某些問題，在分析其形成原因的基礎上，提出了關(guān)于改革中國環(huán)境管理體制的以下構(gòu)想：
一、適應經(jīng)濟社會需要，建立多元化管理體制
不可否認，行政管理是世界上大多數(shù)國家環(huán)境事務管理的主要模式，中國亦不例外。我國的環(huán)境行政管理體制自20世紀70年代初起，相繼歷經(jīng)了起步、初創(chuàng)、徘徊和發(fā)展等階段，至今已基本形成。這一形成于計劃經(jīng)濟時代并與之相適應的傳統(tǒng)體制，在歷史上曾對中國的環(huán)境管理產(chǎn)生過一定積極影響：它避免了大量因市場失靈而導致的環(huán)境問題，“在經(jīng)濟欠發(fā)達時期，相對集中的經(jīng)濟體制較之自由經(jīng)濟付出的環(huán)境代價相對較低�！盵1]然而在市場經(jīng)濟高度體制逐步完善的過程中，這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現(xiàn)，而這些弊端大部分是由于管理方式的過于單一所導致。誠然，環(huán)境管理不能不運用行政手段，但行政手段并非是環(huán)境管理的唯一手段。對傳統(tǒng)單一的行政管理體制進行變革，構(gòu)建適應經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的多元化環(huán)境管理體制，成為當前中國環(huán)境管理體制改革的首要問題。環(huán)境管理之所以要實現(xiàn)多元化，其主要原因在于環(huán)境管理的主體、客體及內(nèi)容的范圍都極其廣泛，但這些并非都可以且都適合運用行政手段進行管理�，F(xiàn)代中國社會已不再是僅由行政管理一切，社會發(fā)展的多元化要求其管理方式和手段必須實現(xiàn)多元化，環(huán)境管理作為社會公共事務管理的重要內(nèi)容也應當如此。構(gòu)建多元化的環(huán)境管理體制，首先要求建立環(huán)境管理的市場體制。“現(xiàn)行的環(huán)境管理體制模式存在管理費用過高，經(jīng)濟低效率，障礙企業(yè)效益的正常發(fā)揮，障礙環(huán)�？萍妓降奶岣�，違反社會主義商品經(jīng)濟的公平競爭原則，助長環(huán)保系統(tǒng)的行業(yè)不正之風等弊病”，[2]莫不是因環(huán)境管理體制中的市場缺位所致。市場管理的缺位使一些本應屬市場范疇的環(huán)境事務只能交由行政進行管理，這些事務往往因其在管理上沒有遵循市場經(jīng)濟規(guī)律而未被管好。市場經(jīng)濟的高速發(fā)展迫切要求有一種高層次的環(huán)境管理體制與之相適應，而以市場為導向的體制則順應以上要求，成為中國環(huán)境管理體制未來發(fā)展的必然趨勢。[3]構(gòu)建多元化的環(huán)境管理體制，其次要求改革環(huán)境管理的行政體制。一方面，它要求明確它與其他管理方式，特別是市場管理在范圍上的界限。市場經(jīng)濟深化和政府管理改革都要求在環(huán)境管理中，必須堅持市場優(yōu)先原則，將行政管理嚴格限制在市場作用的區(qū)域之外。與此同時，也必須堅決反對以行政管理替代其他管理手段，只有這樣多元化的環(huán)境管理體制才有其構(gòu)建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的內(nèi)部改革。中國目前的環(huán)境行政管理普遍存在著機構(gòu)設置重復、職能交叉重疊、部門關(guān)系不清等問題，[4]這些管理上存在的深層次問題只有通過深化其內(nèi)部改革才能實現(xiàn)。構(gòu)建多元化的環(huán)境管理體制，還要求健全環(huán)境管理的其它如法律、科技、教育等多方面體制。其中環(huán)境管理的法律體制由于其特殊性，筆者將在下文中進行論述。而科技、教育等方面的體制，礙于篇幅就不再贅述了。
二、打破行政區(qū)劃限制，進行跨區(qū)域垂直監(jiān)管
區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一，環(huán)境科學規(guī)律表明：“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間，它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度，以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點”，“環(huán)境管理針對不同地區(qū)的環(huán)境特點進行，從而具有明顯的區(qū)域性�！盵5]顯然，這里所指的是自然意義上的區(qū)域，而非行政意義上的區(qū)域。中國長期實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，這一體制的弊端在地方利益不甚突出的計劃時代尚不明顯，但在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的今天卻早已紛紛暴露。原有體制不僅無法遏制反而導致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇，甚至還孳生出許多腐敗問題，嚴重影響環(huán)境管理的正常進行。為解決以上問題，中國必須重新構(gòu)建起全新的環(huán)境管理體制，即跨區(qū)域垂直環(huán)境管理體制。自然條件固然是決定行政區(qū)劃的因素之一，但它更多得是基于政治和經(jīng)濟上的考慮。環(huán)境管理體制改革應當打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制，以生態(tài)特點為主要依據(jù)劃分管理區(qū)域。應根據(jù)我國地域遼闊且差異較大的特點，以實現(xiàn)環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”為目標，遵循“擴省、縮市、強縣”的思路進行環(huán)境管理機構(gòu)改革，即增加省級機構(gòu)數(shù)量、減少市級機構(gòu)數(shù)量，加強基層機構(gòu)建設。這樣做既有利于擴大管理幅度、縮減管理層次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。與此同時，必須廢除以往環(huán)境管理中的雙重領(lǐng)導體制，實現(xiàn)國家對整個環(huán)境管理工作的垂直領(lǐng)導。我國環(huán)境管理機構(gòu)在組織上，一直沿用著“直線—職能”的結(jié)構(gòu)體系，然而它在現(xiàn)實中卻存在著諸多弊端。個別地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其它地區(qū)利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生，有的甚至還相當嚴重。建立這一垂直領(lǐng)導體制，將有利于避免上述問題的發(fā)生。此外，由于我國現(xiàn)行環(huán)境管理中“統(tǒng)管”機構(gòu)（即各級環(huán)境保護局）和“分管”機構(gòu)（即依法對管理某類資源進行管理的各級部門）并立體制的存在，環(huán)境管理與資源管理相互脫節(jié)的現(xiàn)象較為突出。為實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、保證資源的永續(xù)利用，各級環(huán)境管理機構(gòu)應當在各級資源管理部門及大型資源開發(fā)企業(yè)設置相應級別的派駐機構(gòu)，實施對其開發(fā)利用資源活動的監(jiān)督管理，并負責協(xié)調(diào)處理重大環(huán)境問題。這種跨部門垂直派駐機構(gòu)的設置，可被視為是對跨區(qū)域垂直環(huán)境管理體制的補充。
三、貫徹公眾參與原則，積極發(fā)展非政府組織
各類組織是人類實現(xiàn)自身行為管理的重要形式之一。受主流經(jīng)濟理論的影響，人們以往普遍將環(huán)境保護視為一種公共產(chǎn)品，并鑒于其特性認為它僅能由政府來提供，從而造成環(huán)境管理對政府的完全依賴，將廣大民眾排斥在環(huán)境管理領(lǐng)域之外。但環(huán)境危機的日益加重使人們逐漸認識到，這種傳統(tǒng)管理存在著某些不足。環(huán)境問題的形成，市場失靈固然是重要原因，但政府失靈的影響同樣也不能小視。尤其是在中國，政府失靈更成為環(huán)境資源問題形成的主要原因。[6]環(huán)境問題本身所具有廣泛性和社會性，也決定了它的解決必須依靠政府與社會公眾的共同參與。從哲學角度看來，環(huán)境管理盡管“從表面上看，似乎可以理解為管理環(huán)境的行為。然而它實際上是人類管理自己作用于環(huán)境的行為的一種行為�！盵7]以人為本，特別是以公眾利益為本，應當成為現(xiàn)代環(huán)境管理的價值追求。基于上述原因，公眾參與作為現(xiàn)代環(huán)境管理的基本原則已經(jīng)得到了人們的普遍承認。公眾參與環(huán)境管理的眾多途徑中，以社會團體為代表的非政府組織具有極其重要的地位。國家機關(guān)固然是行政管理的主體，“但是隨著民主政治的發(fā)展，公民和公民組織，特別是一些非政府組織，往往也承擔部分行政管理智能，這已成為當代行政管理的一個重要特征�！� [8]環(huán)境保護團體等非政府組織不僅是環(huán)境管理機關(guān)與社會公眾間溝通的有力媒介，而且對環(huán)境行政管理系統(tǒng)擴大效能、塑造本身以及決定行政運行程序與規(guī)則等方面具有重要影響。“在歐美國家，非政府環(huán)境保護組織比比皆是，環(huán)境保護群眾運動和活動持久不衰，以各種綠色團體或綠黨為代表的環(huán)境保護社會團體引發(fā)了一場‘綠色革命’�！盵9]中國有關(guān)環(huán)境保護的非政府組織雖興起較晚，但近年來發(fā)展較為迅速。這類組織在我國，大部分是由官方撥款支持的科技性、半官方的各類學會、協(xié)會組成，如中國科協(xié)所屬的各個學會、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會等；按照西方標準的純民間環(huán)境保護組織較少，其中以“中國文化書院綠色文化分院”（簡稱“自然之友”）為典型代表。特別是后者，志愿者參與熱情高、組織形式多樣且與政府合作、面向普通公眾，對政府環(huán)境管理工作產(chǎn)生了重要作用。[10]當然，這類組織目前也普遍存在著政府重視不夠、經(jīng)費來源不足、專業(yè)程度不高以及活動范圍狹隘等諸多問題。針對這些問題，筆者認為要在環(huán)境管理中貫徹公眾參與原則，積極發(fā)展非政府組織特別是民間性非政府組織，除了需要采取加強政府對其活動的支持力度、完善其生存的法律環(huán)境等外部措施外，其自身也必須采取積極開拓資金來源、強化組織內(nèi)部管理、提高專業(yè)化程度等內(nèi)部措施。
四、注重運用法律手段，實現(xiàn)環(huán)境管理法制化
法律是國家進行環(huán)境管理的重要手段。法制對國家環(huán)境管理具有極其重要的意義，它不僅要求廣泛運用法律手段實施環(huán)境管理，而且還要求將行政、經(jīng)濟等所有環(huán)境管理手段的運用都統(tǒng)統(tǒng)納入法制的軌道。中國的環(huán)境立法雖起步較晚但發(fā)展很快，早在上個世紀90年代初就已經(jīng)基本形成了具有特色的環(huán)境法律體系。[11]但立法的空前繁榮并未使環(huán)境法制建設得到顯著加強，依法實施環(huán)境管理的目標仍未實現(xiàn)。中國環(huán)境法目前存在著諸多問題，就環(huán)境管理而言主要有以下三個方面：一是立法體系不完善、內(nèi)容沖突重疊，某些立法授權(quán)不符合科學管理的規(guī)律；二是執(zhí)法機構(gòu)不健全，欠缺監(jiān)督機制，環(huán)境執(zhí)法的整體效果和效率低下；三是司法管理嚴重缺位，特別是缺乏行之有效的司法管理制度。解決以上問題的途徑，關(guān)鍵在于進一步加強環(huán)境管理的法制化建設：首先要加強對現(xiàn)有的環(huán)境管理法律、法規(guī)的系統(tǒng)清理，重點是對其中存在著矛盾、重疊和立法時欠缺考慮的部分及時進行修訂；其次要進一步完善環(huán)境管理機構(gòu)建設，特別是要以法律形式確認各級各類環(huán)境管理機構(gòu)的管轄分工、職權(quán)范圍和活動規(guī)范（尤其是實行環(huán)境管理機構(gòu)中的“執(zhí)罰分離”——環(huán)境執(zhí)法與處罰機構(gòu)分離的管理體制，以避免職權(quán)的濫用和腐敗的孳生）；再次要加快環(huán)境公益訴訟、失職責任追究等新型法律制度建設，調(diào)動公民維護自身及國家環(huán)境權(quán)益的積極性，以司法審判手段完善國家環(huán)境管理。當然，環(huán)境管理的法制化也是當前環(huán)境法學研究領(lǐng)域的熱點問題，許多環(huán)境法學學者也對此問題比較關(guān)注并提出了自己獨到的觀點。這些觀點雖各有千秋但有一點卻較為公認，即必須完善現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》或重新制定一部環(huán)境基本法。筆者認為這一觀點對克服當前環(huán)境管理領(lǐng)域中存在的諸多弊病，加強環(huán)境管理法制化的建設進程具有十分重要的理論價值。
五、高度重視基層管理，加強縣鄉(xiāng)級機構(gòu)建設
環(huán)境問題兼具整體性和區(qū)域性的雙重特點，環(huán)境管理因此應堅持宏、微觀并重的原則；但在中國環(huán)境管理的現(xiàn)實中，宏觀方面尚有待加強，而微觀方面卻嚴重不足。目前我國“一些地方的環(huán)境質(zhì)量仍在惡化”，“部分地區(qū)生態(tài)破壞的程度還在加劇”，“環(huán)境污染和生態(tài)破壞在一些地區(qū)已成為危害人民健康、制約經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個重要因素�！� [12]造成這一局面的因素眾多，忽視基層機構(gòu)建設便是其中之一。在當前的政府機構(gòu)改革中，縣區(qū)級基層環(huán)境管理機構(gòu)面臨著存亡之憂，連其設置的必要性都受到了某些置疑，這種忽視的嚴重程度可見一斑。鑒于我國目前的環(huán)境狀況，縣級環(huán)境管理機構(gòu)只能加強不能削弱。加強縣級環(huán)境管理機構(gòu)建設，將有利于環(huán)境監(jiān)督管理的強化、環(huán)境保護法律、法規(guī)的貫徹和遵守以及環(huán)境法制觀念的增強。[13]至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境管理機構(gòu)，更是防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主戰(zhàn)場。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，對我國的基層環(huán)境管理工作更是提出了嚴峻的挑戰(zhàn)和更高的要求。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)根據(jù)自身特點，提出了一系列旨在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理機構(gòu)建設的主張。一方面，根據(jù)實際需要和可能進行機構(gòu)設置改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設專職或兼職環(huán)境保護助理負責環(huán)境監(jiān)督管理，農(nóng)工商總公司設專職或兼職環(huán)境保護員負責公司內(nèi)部污染防治；設立由分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導兼主任、環(huán)境保護助理主持工作的環(huán)境保護辦公室。[14]另一方面，加強現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督和檢查，強化依法監(jiān)督和服務職能。在環(huán)境保護任務重且具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立相應的環(huán)境監(jiān)測分站或環(huán)境監(jiān)理所作為縣（市）環(huán)境保護局的派出機構(gòu)，擔負監(jiān)測和監(jiān)督雙重職責，以完善環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理網(wǎng)絡建設。有關(guān)這些機構(gòu)的各項事宜隸均由有關(guān)縣（市）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）充分商討決定。它們屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)并接受縣（市）環(huán)境保護局的業(yè)務指導，在性質(zhì)屬于列入事業(yè)編制的單位并允許“以所（站）辦廠、以廠養(yǎng)所（站）”實現(xiàn)經(jīng)費“自收自支”。[15]以上這些主張已經(jīng)在一些地區(qū)得以付諸實施并收到了較好的效果。
當然，環(huán)境問題的特點決定了中國的環(huán)境管理體制改革的途徑應當是多方面的。而本文礙于篇幅和筆者的學識有限，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討應當繼續(xù)深入。愿本文拋磚引玉，能引起更多學界的共鳴。
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[11] 見李鵬在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上的講話,中國環(huán)境報,1992-6-20(1).轉(zhuǎn)引自呂忠梅.中國環(huán)境法的革命[A].韓德培. 環(huán)境資源法論叢（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
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