[ 孫倩 ]——(2006-5-9) / 已閱17077次
論《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的個(gè)人來(lái)文機(jī)制
孫倩
摘要：個(gè)人向條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)申訴是現(xiàn)代人權(quán)領(lǐng)域的一個(gè)重要發(fā)展。在國(guó)際人權(quán)保護(hù)的實(shí)施制度中，個(gè)人來(lái)文機(jī)制是重要的組成部分。有若干個(gè)人權(quán)條約建立了這一制度，其中包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。個(gè)人來(lái)文制度是通過(guò)公約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作得以運(yùn)作。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的實(shí)施機(jī)構(gòu)，它主要從事三方面的工作：審議締約國(guó)報(bào)告、做出一般性意見(jiàn)和受理個(gè)人來(lái)文。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)通過(guò)審議個(gè)人來(lái)文，對(duì)締約國(guó)履行《公約》義務(wù)起到了一定的促進(jìn)作用。同時(shí)，由于某些原因，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在個(gè)人申訴機(jī)制中的作用發(fā)揮的有限，其工作面臨挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)，個(gè)人來(lái)文，
承認(rèn)個(gè)人人權(quán)包括在國(guó)際法的內(nèi)容中，承認(rèn)國(guó)際審判或監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以受理個(gè)人關(guān)于人權(quán)受到侵犯的申訴，是長(zhǎng)期以來(lái)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域、社會(huì)和政治領(lǐng)域演化的結(jié)果。1977年成立的人權(quán)事務(wù)委員會(huì)是這種演化中的里程碑。 人權(quán)事務(wù)委員會(huì)是根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（下稱(chēng)《公約》）設(shè)立的條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)，自成立以來(lái)，在促進(jìn)締約國(guó)履行《公約》義務(wù)方面起到了一定的作用，尤其是通過(guò)對(duì)個(gè)人來(lái)文的受理。但由于《公約》沒(méi)有授予人權(quán)事務(wù)委員會(huì)進(jìn)行管轄的強(qiáng)制權(quán)力，沒(méi)有對(duì)其做出的裁決賦予有法律拘束力的性質(zhì)，使得人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在個(gè)人來(lái)文機(jī)制中作用的發(fā)揮受到限制。
一、個(gè)人來(lái)文機(jī)制的概況
《公約》任擇議定書(shū)規(guī)定了個(gè)人來(lái)文制度，個(gè)人來(lái)文制度是締約國(guó)政治妥協(xié)的產(chǎn)物。但只有締約國(guó)加入《議定書(shū)》時(shí)，委員會(huì)才有權(quán)受理聲稱(chēng)該締約國(guó)侵犯《公約》所保護(hù)的個(gè)人權(quán)利的來(lái)文。議定書(shū)條款在規(guī)定該制度時(shí)采取了審慎的態(tài)度，采取“來(lái)文”的措辭而不是“申訴”，對(duì)委員會(huì)就來(lái)文做出的決定只是“意見(jiàn)”而不是“判決”，表明了委員會(huì)不是司法機(jī)構(gòu)，也不具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的職權(quán)。根據(jù)議定書(shū)第1條，委員會(huì)有權(quán)接受并審查締約國(guó)管轄下的個(gè)人聲稱(chēng)為該締約國(guó)侵害公約所載任何權(quán)利的受害者的來(lái)文。如果向委員會(huì)提交來(lái)文的個(gè)人不能自認(rèn)自己是或適當(dāng)代表依《公約》所享受的權(quán)利遭到侵犯時(shí)，該來(lái)文不予受理，如第816/1998號(hào)來(lái)文（Tadman訴加拿大）正是基于這項(xiàng)理由而被宣布為不予受理的。在有些情況下，聲稱(chēng)權(quán)利受到侵犯的個(gè)人并不了解向委員會(huì)申訴的程序和格式，這就需要律師的幫助。這點(diǎn)委員會(huì)是允許的，但律師必須證明他們得到真正受害者請(qǐng)其作為代表的授權(quán)或有具體情況證明阻止律師得到此種授權(quán)，或鑒于律師過(guò)去與據(jù)稱(chēng)受害者之間的密切關(guān)系，可以正當(dāng)?shù)丶俣ㄊ芎φ邔?shí)際上授權(quán)律師向委員會(huì)提交來(lái)文。當(dāng)然，代理人不一定是律師，如果聲稱(chēng)受害的人不能親自提交來(lái)文，委員會(huì)可以受理由另一個(gè)人代為呈交的來(lái)文，但必須證明他或她是上述受害者的代理。凡與聲稱(chēng)其權(quán)利受到侵害者無(wú)明顯聯(lián)系的第三方不得送交來(lái)文。 委員會(huì)收到個(gè)人來(lái)文后，６個(gè)月內(nèi)被控違反公約的締約國(guó)應(yīng)書(shū)面向委員會(huì)提出解釋或聲明，說(shuō)明原委。《公約》第3條規(guī)定，如果被認(rèn)為是濫用此項(xiàng)呈文權(quán)、或不符合公約的規(guī)定者，委員會(huì)將不予受理。為了防止有人濫用來(lái)文機(jī)制，《議定書(shū)》規(guī)定來(lái)文應(yīng)具名。根據(jù)《公約》第5條，委員會(huì)不得審查任何個(gè)人來(lái)文，除非已斷定：同一事件不在另一國(guó)際調(diào)查或解決程序?qū)彶橹谢蛟搨�(gè)人對(duì)可以運(yùn)用的沒(méi)有不合理拖延的國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法悉已援用無(wú)遺。委員會(huì)應(yīng)舉行非公開(kāi)會(huì)議審查個(gè)人來(lái)文，他們的來(lái)信和委員會(huì)關(guān)于個(gè)人案件的其他文件均予以保密。審查過(guò)程中，委員會(huì)參照該個(gè)人及關(guān)系締約國(guó)所提出的一切書(shū)面資料并把提出申訴的個(gè)人和被指稱(chēng)侵害這些個(gè)人權(quán)利的國(guó)家置于平等的地位，每一方都有機(jī)會(huì)對(duì)方的論據(jù)提出意見(jiàn)。委員會(huì)尚不具備獨(dú)立的實(shí)情調(diào)查職能，但委員會(huì)有義務(wù)審議當(dāng)事各方提供的所有材料。委員會(huì)認(rèn)為：對(duì)個(gè)人的人權(quán)受到侵害的申訴只作籠統(tǒng)的駁斥是不夠的。在審查各方提交資料的基礎(chǔ)上，委員會(huì)僅就案件的是非曲直發(fā)表意見(jiàn)。到目前為止，委員會(huì)在審查個(gè)人來(lái)文時(shí)，沒(méi)有尋求以被控違反公約的締約國(guó)的口頭辯論形式來(lái)補(bǔ)充書(shū)面材料，更沒(méi)有證人證言。議定書(shū)對(duì)個(gè)人來(lái)文的程序及委員會(huì)如何處理可受理的個(gè)人來(lái)文沒(méi)有做出具體規(guī)定。受理個(gè)人來(lái)文后，委員會(huì)必須決定公約締約國(guó)是否侵犯了公約項(xiàng)下的權(quán)利并向關(guān)系締約國(guó)及該個(gè)人提出其意見(jiàn)。對(duì)于委員會(huì)應(yīng)采取什么樣的形式提出其意見(jiàn)及這些意見(jiàn)的地位如何：建議性的還是有拘束力的，議定書(shū)沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，更沒(méi)有受害個(gè)人如何獲得補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。盡管如此，議定書(shū)確立的個(gè)人來(lái)文機(jī)制在某種程度上加強(qiáng)了對(duì)締約國(guó)的監(jiān)督力度。從個(gè)人來(lái)文機(jī)制的建立過(guò)程，我們可以看出許多公約締約國(guó)畏懼并排斥此機(jī)構(gòu)的建立，所以《公約》本身?xiàng)l款沒(méi)有建立個(gè)人來(lái)文機(jī)制的規(guī)定，而是規(guī)定在晚于其后多年的議定書(shū)。因?yàn)樽h定書(shū)是任擇性質(zhì)的，所以締約國(guó)有權(quán)選擇接受或不接受議定書(shū)，只有當(dāng)來(lái)文指控的國(guó)家是《公約》及其議定書(shū)的締約國(guó)時(shí)，人權(quán)委員會(huì)才可以接受和審議這類(lèi)來(lái)文。目前，很多人口大國(guó)，如中國(guó)，美國(guó)等不是議定書(shū)的締約國(guó)。毫不奇怪，只要參加議定書(shū)是完全自愿的話，那么，這種情況就不會(huì)有所改變。
二、委員會(huì)對(duì)個(gè)人來(lái)文的裁決及目的
（一）、委員會(huì)對(duì)個(gè)人來(lái)文的裁決
個(gè)人來(lái)文程序首先要求呈送到委員會(huì)的來(lái)文所涉及的問(wèn)題已經(jīng)經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)司法或行政程序的處理。因此議定書(shū)規(guī)定該來(lái)文者必須用盡可以運(yùn)用的沒(méi)有不合理的拖延國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法。但委員會(huì)處理個(gè)人來(lái)文決不是國(guó)內(nèi)司法或其他救濟(jì)程序的延續(xù)，它是獨(dú)立的程序。盡管委員會(huì)在它的處理意見(jiàn)中可能會(huì)要求關(guān)系國(guó)對(duì)侵權(quán)行為給受害人合理的補(bǔ)償，但它不會(huì)再把案件發(fā)回關(guān)系國(guó)，也不會(huì)把它的意見(jiàn)直接送給關(guān)系國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，它只把處理的意見(jiàn)直接交給關(guān)系國(guó)�！豆s》及其議定書(shū)沒(méi)有在締約國(guó)與人權(quán)事務(wù)委員會(huì)之間建立組織上的關(guān)系，同樣其他人權(quán)條約建立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)與締約國(guó)之間也是相互獨(dú)立的，不存在隸屬關(guān)系。這些獨(dú)立的監(jiān)督程序與傳統(tǒng)的審判或法院組織機(jī)構(gòu)的區(qū)別是很明顯的。首先從委員會(huì)的委員選擇標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，《公約》第28條規(guī)定，委員應(yīng)具有崇高道義地位和在人權(quán)方面有公認(rèn)的專(zhuān)長(zhǎng)，僅僅是建議締約國(guó)考慮使若干具有法律經(jīng)驗(yàn)的人參加委員會(huì)的有用性，但事實(shí)上委員會(huì)基本是由從事律師、法官或檢察官的人員組成的。在每年三次的為期三周的會(huì)議日程外，委員們一般會(huì)繼續(xù)從事他們初始的工作。盡管他們被要求是以個(gè)人身份而非政府代表的身份從事工作，但從人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的歷史我們可以看到有些委員會(huì)成員還同時(shí)在其政府部門(mén)中擔(dān)任職務(wù)。所以委員們或多或少還是會(huì)受到本國(guó)的一些影響，在具體的工作中可能維護(hù)其本國(guó)的利益。
委員會(huì)只接受書(shū)面形式的個(gè)人來(lái)文及關(guān)系國(guó)向委員會(huì)提出解釋或聲明的書(shū)面資料，盡管從議定書(shū)第5條（1）中并不能得出禁止口頭程序的結(jié)論。 根據(jù)議定書(shū)第5條（3）的規(guī)定，所有審查個(gè)人來(lái)文的會(huì)議都是不公開(kāi)的。審查個(gè)人來(lái)文時(shí)的程序過(guò)程，被委員會(huì)視為機(jī)密 ，盡管委員會(huì)在隨后的“意見(jiàn)”中會(huì)對(duì)此詳細(xì)敘述。委員會(huì)秘書(shū)處首先做出“意見(jiàn)”的初稿，然后交給會(huì)前工作組，工作組在修改后把它交給委員會(huì)全體成員會(huì)議討論。委員會(huì)18個(gè)成員應(yīng)全都出席會(huì)議以達(dá)成一致意見(jiàn)，如果有的成員確實(shí)不能到會(huì)的話應(yīng)寫(xiě)出書(shū)面的贊成或反對(duì)意見(jiàn)。議定書(shū)沒(méi)有規(guī)定委員會(huì)“意見(jiàn)”對(duì)締約國(guó)的法律效力和救濟(jì)措施。所有對(duì)委員會(huì)及其職能的條款規(guī)定都與國(guó)內(nèi)法院對(duì)法官和司法程序的要求形成鮮明對(duì)比，如委員會(huì)審查案件的不公開(kāi)性。盡管委員會(huì)與法院有根本不同的特征，但很明顯，個(gè)人來(lái)文程序也是做出裁決的一種形式。從本質(zhì)上說(shuō)，它是獨(dú)立專(zhuān)家裁決個(gè)人對(duì)締約國(guó)侵犯條約規(guī)定的個(gè)人權(quán)利的控訴的過(guò)程，委員會(huì)專(zhuān)家依據(jù)個(gè)人來(lái)文中列明的事實(shí)和國(guó)家提出解釋或聲明中的事實(shí)或本委員會(huì)發(fā)現(xiàn)的事實(shí)，運(yùn)用公約對(duì)有關(guān)權(quán)利的規(guī)定做出有利于一方的裁決。委員向關(guān)系締約國(guó)提出裁決“意見(jiàn)”并提出對(duì)其侵犯公約權(quán)利所造成的傷害進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。但對(duì)具體人權(quán)問(wèn)題缺乏后續(xù)行動(dòng)。近二十年來(lái)，委員會(huì)為了使個(gè)人來(lái)文機(jī)制更接近典型的裁決體系而不斷地對(duì)公約及議定書(shū)進(jìn)行解釋?zhuān)缥瘑T會(huì)認(rèn)為，議定書(shū)沒(méi)有規(guī)定委員會(huì)對(duì)個(gè)人來(lái)文處理決定對(duì)締約國(guó)有拘束力并不意味著締約國(guó)可以自由選擇遵守或不遵守委員會(huì)的決定。締約國(guó)有義務(wù)提供委員會(huì)決定中建議締約國(guó)采取的補(bǔ)救措施，這一義務(wù)來(lái)源于公約和議定書(shū)的規(guī)定。是否能通過(guò)對(duì)議定書(shū)的修改的方式來(lái)規(guī)定委員會(huì)的決定對(duì)締約國(guó)有拘束力以彌補(bǔ)議定書(shū)的不足，至少在目前還不能確定，因?yàn)檫@要取決于締約國(guó)的意愿。
（二）裁決的目的
委員會(huì)通過(guò)個(gè)人來(lái)文的裁決程序要達(dá)到什么目的？要回答這個(gè)問(wèn)題，我們首先可以考慮一下國(guó)內(nèi)裁決程序設(shè)立的目的：法院可以提供非武力解決爭(zhēng)議的方式，可以使受到政府或其他個(gè)人濫用權(quán)利傷害的人獲得補(bǔ)償而且通過(guò)法院解決爭(zhēng)議促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等等。當(dāng)然，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)不能實(shí)現(xiàn)上述任何目的，它不是國(guó)家體系的一部分，事實(shí)上與國(guó)家司法體系也沒(méi)有關(guān)系。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的職能是對(duì)國(guó)家侵犯公約權(quán)利的行為做出裁決。無(wú)論如何，它僅能處理一小部分案件。在國(guó)家法律體系內(nèi)，只有歐洲國(guó)家的憲法法院的工作更類(lèi)似于委員會(huì)的工作。從委員會(huì)成立的目的來(lái)看，委員會(huì)可以行使其他類(lèi)型的裁決機(jī)的三種功能的任何一種：（a）對(duì)其管轄范圍內(nèi)的個(gè)人案件做出公正判決、解釋法律原則 (b)保護(hù)公約項(xiàng)下的權(quán)利(c)解釋公約以使委員會(huì)與締約國(guó)、政府組織、非政府組織開(kāi)展有效的對(duì)話與合作。雖然委員會(huì)與法院有根本的區(qū)別，委員會(huì)也可以像歐洲和美洲人權(quán)法院一樣為人權(quán)法的解釋與發(fā)展做出貢獻(xiàn)。如前所述，委員會(huì)對(duì)人權(quán)案件的裁決很類(lèi)似于歐洲國(guó)家的憲法法院，然而，不同的是委員會(huì)缺少正式授權(quán)和聲望地位，基于此，它對(duì)普遍人權(quán)發(fā)展的作用會(huì)相應(yīng)減弱，但這種差距會(huì)逐漸縮小。提高委員會(huì)的法律地位可以提高它的裁決的影響力。公約及議定書(shū)都沒(méi)有規(guī)定委員會(huì)的裁決對(duì)締約國(guó)的拘束力，但由于委員會(huì)是公約的唯一監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它的主要三個(gè)方面的活動(dòng)也只與公約有關(guān)。即使是把公約納入國(guó)內(nèi)法的國(guó)家法院也不能像委員會(huì)一樣對(duì)公約做出引起國(guó)際關(guān)注的解釋。作為解釋公約的一種形式，裁決比“一般性”意見(jiàn)更有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼇?lái)自于具體的爭(zhēng)議，而“一般性意見(jiàn)”則很抽象。
三、委員會(huì)在個(gè)人來(lái)文機(jī)制中的作用及當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)
委員會(huì)在促進(jìn)和實(shí)施《公約》規(guī)定權(quán)利方面到底起了多大作用呢？委員會(huì)步履為艱的實(shí)踐表明：在《公約》及議定書(shū)的起草階段，起草者應(yīng)該明確賦予委員會(huì)履行不同職責(zé)的權(quán)利并確定這些職責(zé)的目的。而且在敘述委員會(huì)的職責(zé)時(shí)應(yīng)采用更強(qiáng)有力的文字，例如，《公約》可以規(guī)定授權(quán)委員會(huì)對(duì)締約國(guó)依具體的方式“適用”公約，“實(shí)施”或“發(fā)展”公約規(guī)定的權(quán)利，也可以規(guī)定委員會(huì)可以通過(guò)在審議締約國(guó)報(bào)告后作出的意見(jiàn)、向所有締約國(guó)做出一般性意見(jiàn)及審查個(gè)人來(lái)文后的意見(jiàn)的方式詳盡地解釋公約規(guī)定的權(quán)利。事實(shí)上，起草者們沒(méi)有這么做，導(dǎo)致委員會(huì)在履行職責(zé)時(shí)時(shí)常陷入困境。實(shí)踐中，委員會(huì)解決困境的方式就是盡可能地少做評(píng)價(jià)，在必須做時(shí)就以極其謹(jǐn)慎的態(tài)度，采取謹(jǐn)慎的措辭�！豆s》第40條以蒼白無(wú)力的語(yǔ)言規(guī)定了委員會(huì)的功能和工作的程序。根據(jù)第40條，締約國(guó)的定期報(bào)告交由委員會(huì)“審議”， 委員會(huì)應(yīng)“研究”本公約各締約國(guó)提出的報(bào)告，并應(yīng)把它自己的“報(bào)告”以及“它可能認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊话憬ㄗh”送交各締約國(guó)�！豆s》議定書(shū)中有關(guān)個(gè)人來(lái)文的規(guī)定更能說(shuō)明以上的問(wèn)題。議定書(shū)第1條和第5條規(guī)定，委員會(huì)有權(quán)“接受”并“審查”個(gè)人來(lái)文；委員會(huì)舉行“不公開(kāi) ”的會(huì)議審查個(gè)人來(lái)文；委員會(huì)應(yīng)向關(guān)系締約國(guó)提出其“意見(jiàn)”。但議定書(shū)的序言中明確地表明為了《公約》達(dá)成的目標(biāo)和實(shí)施《公約》各項(xiàng)規(guī)定，授權(quán)委員會(huì)接受并審查個(gè)人來(lái)文，筆者認(rèn)為由于議定書(shū)具體條款對(duì)委員會(huì)審查個(gè)人來(lái)文的規(guī)定限制太死，委員會(huì)能在多大程度上實(shí)現(xiàn)《公約》對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)目的是有疑問(wèn)的。委員會(huì)不是司法機(jī)構(gòu)，也不具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的職權(quán)，它就個(gè)人來(lái)文做出的決定只是“意見(jiàn)”，對(duì)締約國(guó)沒(méi)有法律約束力。 人權(quán)事務(wù)委員會(huì)也沒(méi)有自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些意見(jiàn)要通過(guò)成員國(guó)得到落實(shí)。遵不遵守委員會(huì)的“意見(jiàn)”，完全取決于關(guān)系國(guó)的自覺(jué)，議定書(shū)本身沒(méi)有規(guī)定任何防止關(guān)系國(guó)不遵守“意見(jiàn)”的有效措施。相比較《公約》規(guī)定委員會(huì)職責(zé)的無(wú)力的措辭，《公約》在規(guī)定締約國(guó)的義務(wù)方面采取了強(qiáng)有力的語(yǔ)言，規(guī)定了直接的強(qiáng)制性義務(wù)。如，《公約》第2條在規(guī)定締約國(guó)的義務(wù)指出：“本公約每一締約國(guó)擔(dān)尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人享有本公約所承認(rèn)的權(quán)利，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身分等任何區(qū)別；本公約每一締約國(guó)承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要的步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施；保證任何一個(gè)被侵犯了本公約所承認(rèn)的權(quán)利或自由的人，能得到有效的補(bǔ)救；保證合格當(dāng)局在準(zhǔn)予此等補(bǔ)救時(shí)，確能付諸實(shí)施�！� 然而，如果締約國(guó)違反它應(yīng)承擔(dān)的條約義務(wù)該如何承擔(dān)責(zé)任，是通過(guò)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)還是由公約其他締約國(guó)采取措施？《公約》沒(méi)有明確的規(guī)定。事實(shí)上，盡管人權(quán)事務(wù)委員會(huì)是監(jiān)督《公約》實(shí)施的機(jī)構(gòu)，但由于委員會(huì)本身性質(zhì)的局限性，它在強(qiáng)制締約國(guó)履行義務(wù)方面沒(méi)有起到應(yīng)有作用。除《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》外，其他公約也有類(lèi)似情況存在，即公約規(guī)定了締約國(guó)的嚴(yán)格義務(wù)，而監(jiān)督公約實(shí)施的機(jī)制卻在真正促進(jìn)公約實(shí)施方面軟弱無(wú)力。筆者認(rèn)為，為了更好地實(shí)現(xiàn)《公約》規(guī)定的個(gè)人權(quán)利，防止締約國(guó)違反《公約》規(guī)定的義務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督力度，在一定情況下賦予人權(quán)事務(wù)委員會(huì)采取制裁措施的權(quán)利。
人權(quán)事務(wù)委員會(huì)是根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》成立的，它的三個(gè)方面的活動(dòng)沒(méi)有涉及其他人權(quán)公約及習(xí)慣法，但考慮到《公約》規(guī)定的權(quán)利范圍和它的締約國(guó)數(shù)目，它們并沒(méi)有在多大程度上限制公民權(quán)利和政治權(quán)利的范圍�！豆s》規(guī)定的權(quán)利范圍主要反映在五個(gè)大類(lèi)的權(quán)利，締約國(guó)對(duì)這五類(lèi)的侵犯權(quán)利可能會(huì)通過(guò)個(gè)人來(lái)文的方式呈送到委員會(huì)。這五大類(lèi)的權(quán)利是：第一：個(gè)人人身的權(quán)利，如生命權(quán)、免受酷刑、不得被任意逮捕或拘禁。第二：逮捕或拘禁等限制人身自由應(yīng)符合合法的程序及剝奪個(gè)人自由時(shí)司法的公正。第三：不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身分等，平等保護(hù)的原則。第四：人人有權(quán)享受思想、良心和宗教自由、有權(quán)持有主張、有自由發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利、人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由；對(duì)這些權(quán)利的限制僅限于法律所規(guī)定的以及為保障公共安全、秩序、衛(wèi)生或道德、或他人的基本權(quán)利和自由所必需。第五：直接或通過(guò)自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利。《公約》還有些條款不在上述歸類(lèi)的范圍內(nèi)，如《公約》第1條規(guī)定的“民族自決權(quán)”，委員會(huì)在其 “意見(jiàn)”中指出此權(quán)利不在個(gè)人來(lái)文的范圍內(nèi)，以及《公約》23條規(guī)定的有關(guān)家庭關(guān)系的權(quán)利 和第 27 條規(guī)定的基于人種的、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語(yǔ)言的權(quán)利等。多年來(lái)，“自決權(quán)”等上述權(quán)利在國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)引起了包括政府行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院及學(xué)者、非政府組織等在內(nèi)的廣泛討論，它們主要強(qiáng)調(diào)了實(shí)施這些權(quán)利的困難。其中大部分的困難也是實(shí)施其他權(quán)利所面臨的問(wèn)題。人權(quán)條約和各國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)利范圍，對(duì)確定一個(gè)社會(huì)的性質(zhì)有重要作用。在這些條款中，它們以莊嚴(yán)的形式表達(dá)了人類(lèi)崇高的理想。但是由于語(yǔ)言、文化的差異，不同文化背景的國(guó)家對(duì)這些權(quán)利時(shí)可能會(huì)有不同理解，這些權(quán)利自身產(chǎn)生矛盾或與政府言論矛盾就不可避免，如隱私權(quán)和言論自由、公正審判和新聞自由、平等保護(hù)和宗教自由及保護(hù)國(guó)家安全等。為了更好地實(shí)現(xiàn)公約的目標(biāo)，統(tǒng)一解釋各項(xiàng)權(quán)利的含義和它們之間的界限是有必要的，也是急需解決的問(wèn)題。在解釋這些權(quán)利的同時(shí)還應(yīng)該擴(kuò)大締約國(guó)在尊重、保護(hù)和促進(jìn)這些權(quán)利的義務(wù)。當(dāng)然，這些解釋的工作應(yīng)該由國(guó)際社會(huì)而非各締約國(guó)國(guó)內(nèi)程序來(lái)完成。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際法從國(guó)家實(shí)踐中發(fā)展了很多與大部分國(guó)家利益和行為有關(guān)的法律原則，如，外交特權(quán)與豁免、公海及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行權(quán)等。但國(guó)際人權(quán)條約及相關(guān)的國(guó)際法如維護(hù)和平的原則、武裝沖突中的人道主義規(guī)則等的發(fā)展卻與國(guó)際法發(fā)展的一般規(guī)律不一致。對(duì)大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，人權(quán)條約規(guī)定的權(quán)利是它們追求的夢(mèng)想，而不是它們現(xiàn)在的成就。它們的理想不是置身于政府行為之中，而是超越政府行為以上。
理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距及各國(guó)文化的差異是人權(quán)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙。國(guó)際裁判機(jī)關(guān)不可避免地對(duì)這一差距和它產(chǎn)生的緊張局勢(shì)反映敏感。即使是擁有自由與民主傳統(tǒng)的國(guó)家在，法院在判決涉及個(gè)人權(quán)利的案件時(shí)，也很少能得到政治支持。法院自由裁量的余地也相應(yīng)地受到限制，至少是在做出指責(zé)和規(guī)制政府行為的判決時(shí)是如此。 與國(guó)內(nèi)法院比較起來(lái)，國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)面臨更難以克服的文化和傳統(tǒng)的差異，就這些差異的問(wèn)題在國(guó)際社會(huì)中引起了文化的普遍性與相對(duì)性的討論。就《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》來(lái)說(shuō)，它包括了從締約國(guó)一致同意的禁止酷刑的條款（事實(shí)上很多國(guó)家都存在違反此條的行為），到爭(zhēng)議激烈的權(quán)利條款，如男女平等或信仰平等，對(duì)言論自由或結(jié)社自由的限制，有關(guān)家庭的權(quán)利及參與公共事務(wù)的權(quán)利等。這正是《公約》給人權(quán)事務(wù)委員會(huì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，締約國(guó)對(duì)一些權(quán)利的爭(zhēng)論和理解的不一致，使得人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在處理個(gè)人來(lái)文時(shí)面臨很大困難�！豆s》個(gè)人來(lái)文程序的嚴(yán)格性也說(shuō)明了這一問(wèn)題。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在成立后的15年里,共處理了有關(guān)36國(guó)的468件申訴,接受率僅為3%,而歐洲人權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)接受個(gè)人申訴的比例為50%。 另外，隨著來(lái)文數(shù)目的增加，處理來(lái)文的專(zhuān)業(yè)人員的減少；越來(lái)越多的來(lái)文是以現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)人員無(wú)法掌握的文字提交的；工作人員抽不出人力來(lái)尋找資源和人力支持委員會(huì)對(duì)違反行為的案件采取后續(xù)行動(dòng)等等都是委員會(huì)在工作中面臨的困難和挑戰(zhàn)。
目前，雖然國(guó)際社會(huì)已制訂大量的人權(quán)文件，但在人權(quán)規(guī)范與人權(quán)理想的實(shí)現(xiàn)仍取決于政治意愿的今天，這些普遍性的文件作用沒(méi)有充分發(fā)揮。但可喜的是大部分國(guó)際人權(quán)公約成立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這是半世紀(jì)前人權(quán)運(yùn)動(dòng)的成果。盡管這些機(jī)構(gòu)有自身的不足，但起碼比僅靠宣言性的文件來(lái)保護(hù)人權(quán)的方式更進(jìn)步，為我們促進(jìn)人權(quán)發(fā)展提供良好開(kāi)端。隨著批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《議定書(shū)》的國(guó)家數(shù)目日益增多及締約國(guó)對(duì)委員會(huì)工作的重視和支持，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的影響力完全有可能具有普遍性。通過(guò)公約的解釋和加強(qiáng)與締約國(guó)的對(duì)話與合作，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)也將會(huì)在保護(hù)公約權(quán)利方面扮演重要角色。
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