[ 王榮 ]——(2006-6-10) / 已閱25027次
質(zhì)疑《機動車交通事故責任強制保險條例》
作者：王榮律師，lawyer9900@126.com
今年3月21日，國務院制定的《機動車交通事故責任強制保險條例》（以下稱《條例》）終于頒布，并將于今年7月1日正式開始實施。筆者粗略地閱讀了該條例，在該條例即將實施之前，根據(jù)個人的理解，對《條例》提出一些不成熟的意見和看法，歡迎各位參與探討。
一、關于《條例》的立法依據(jù)和保險的性質(zhì)問題
《條例》第一條明確了制定本條例所依據(jù)的法律是《道路交通安全法》和《保險法》。因為《道路交通安全法》明確規(guī)定國家實行機動車第三者責任強制保險制度，具體制度由國務院制定。所以，為了配合《道路交通安全法》的實施，由國務院根據(jù)《道路交通安全法》的授權制定本條例，是不存在任何問題的。但是，筆者認為根據(jù)《保險法》制定本條例，值得商榷。
根據(jù)《保險法》第二條的規(guī)定，《保險法》所規(guī)范的保險指的是商業(yè)保險。商業(yè)保險的特之一是保險條款（包括保險責任、責任免除等）由保險公司自行制定，并報保監(jiān)會備案。雖然《保險法》第十一條也規(guī)定，法律和行政法規(guī)可以強制訂立保險合同，但是這里強制訂立的保險仍是指商業(yè)保險。而《道路交通安全法》所規(guī)定的機動車第三者責任強制保險，不應該屬于這種情形。它應該由國務院制定，保險公司的保險責任是按照法律規(guī)定執(zhí)行。這種強制保險與《保險法》中規(guī)定的強制訂立商業(yè)保險應該是不同的。強制訂立的保險是商業(yè)保險，其保險責任是以保險公司條款所規(guī)定的保險責任為依據(jù)，而《據(jù)道路交通安全法》所規(guī)定的“機動車第三者責任強制保險”的保險責任，則是完全是按照法律的規(guī)定來執(zhí)行，保險責任并不由保險公司制定條款自行規(guī)定。
為了說明強制訂立的商業(yè)保險與真正意義上的強制保險的區(qū)別，舉例說明，其一，工傷保險。法律規(guī)定用人單位必須為勞動者交納工傷保險費，參加工傷保險。這個保險是真正意義上的強制保險，在發(fā)生保險事故時，保險機構完全按照法律的承擔保險責任，但該保險并不受保險法的調(diào)整；其二，旅行社責任保險。法律規(guī)定旅行社必須參加旅行社責任險，這個保險雖然是強制訂立的，但卻是商業(yè)性質(zhì)的保險，保險責任是按保險公司的條款執(zhí)行，并因為法律強制訂立就改變這一保險的商業(yè)性。
另外，《條例》規(guī)定機動車強制保險業(yè)務實行“總體上不盈利不虧損的原則”�？梢姡瑱C動車強制保險，不應該界定為商業(yè)性質(zhì)的保險。因為商業(yè)保險屬于企業(yè)的經(jīng)營行為，而企業(yè)的任何經(jīng)營行為都可能面臨盈利或虧損的風險，如果以法律的形式保障這一業(yè)務既不虧損也不盈利的話，那就不是商業(yè)經(jīng)營行為，而應該屬于社會公益事業(yè)，或者屬于社會保障事業(yè)。
因此，筆者認為機動車強制保險不應該屬于商業(yè)保險，不應該以規(guī)范商業(yè)保險的《保險法》作為立法依據(jù)，這容易模糊人們對機動車強制保險性質(zhì)的認識和理解，容易給司法實務適用法律帶來困惑。
二、關于機動車強制保險的名稱問題
《道路交通安全法》第十七條規(guī)定“國家實行機動車第三者責任強制保險制度”，第七十六條規(guī)定“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內(nèi)予以賠償”。
以上說明，《道路交通安全法》所規(guī)定的是“機動車第三者責任強制保險”，但是本條例所規(guī)定的保險名稱卻是“機動車交通事故責任強制保險”（以下稱機動車強制保險）。這也是使我感到納悶的地方，這一保險在名稱上為什么要與法律的規(guī)定不一致呢？！法律銜接上的不一致，很可能給我們理解和運用這一強制保險帶來的了一定的困難。
三、關于由商業(yè)性的保險公司運作機動車強制保險的問題
《條例》規(guī)定中資保險公司經(jīng)保監(jiān)會批準，可以從事機動車強制保險業(yè)務，可能是擔心保險公司集體拒絕承保這一業(yè)務，《條例》同時規(guī)定保監(jiān)會有權強制保險公司從事機動車強制保險業(yè)務。
剛才，我已經(jīng)分析了機動車強制保險并不屬于商業(yè)保險，但是條例卻規(guī)定由商業(yè)保險公司來從事這一業(yè)務，當然有其考慮，比如現(xiàn)有的商業(yè)保險公司機構健全、分布廣泛、業(yè)務熟悉、人力物力上均勝任這一業(yè)務，等等。但是，商業(yè)保險公司畢竟是企業(yè)，是以盈利為目的的。按常理，一個精明的企業(yè)家是不可能去做一個根本不會盈利的經(jīng)營項目。但是，條例卻強制性把這一項業(yè)務交給商業(yè)保險公司承保。筆者認為這是有背了市場經(jīng)濟的基本規(guī)律的。
首先，商業(yè)保險公司作為企業(yè)，是以追究盈利為目的，只有存在盈利的可能的項目，企業(yè)才會去經(jīng)營，如果既不虧損也不盈利，那作為一家企業(yè)基本上就是在白干活，等于在是毫無意義的事情，或者說法律是在強迫企業(yè)做公益事業(yè)。
其次，企業(yè)真的會心甘情愿地做公益事業(yè)嗎？在我看來，值得懷疑。對于一個企業(yè)來說，與其提供大量的人力物力去做公益事業(yè)，還不如抽調(diào)人力去做其他可能盈利的項目，這是企業(yè)家的本性決定。所以，我有理由相信保險公司不會心甘情愿地去做一項公益事業(yè)的。如果真是這樣，今后可能出現(xiàn)的情況，很可能不是立法者所預期的效果。
四、關于“總體上不盈利不虧損的原則”的問題。
《條例》規(guī)定，機動車強制保險業(yè)務實行“總體上不虧損不盈利”的原則。筆者認為，基于在商業(yè)保險公司的運作強制保險的原因，很可能使“總體上不虧損不盈利”成為一紙空文，甚至可能成為保險公司獲取利潤的有力依據(jù)。
其一，保險公司作為當事人，最清楚其業(yè)務是否虧損或者盈利，這使得主動權完全掌握在商業(yè)性的保險公司手中。如果保險公司盈利，基于保險公司商業(yè)性的特點，它是不太可能主動調(diào)低費率的；如果保險公司確實虧損了，則一定會根據(jù)法律規(guī)定的“不虧損”原則要求提高費率。所以，最終的結(jié)果只可能出現(xiàn)“只盈利不虧損”的局面。
其二，即便保險公司盈利，保險公司一定有辦法讓監(jiān)管部門相信其是虧損的。雖然條例規(guī)定，機動車強制保險業(yè)務要與其他保險業(yè)務分開管理，但是現(xiàn)實中能否分得開是一個問題，收入可以分開、保險賠款也可以分開，而管理成本的支出能分得開嗎？保險公司其他業(yè)務如果占用了機動車強制保險的管理成本中（人力成本、業(yè)務用車、勘察成本等等），很多情況下是無法分清楚的。如果其他業(yè)務占用了機動車強制保險的費用，必然導致該保險業(yè)務的支出增加，最終能否真實地反映該業(yè)務的盈利和虧損情況，就大打折扣了。
其三，法律規(guī)定所謂“總體上不盈利不虧損”，僅僅是總體上講，要落實到每一家保險公司，就可能有的保險公司虧損，有的保險公司盈利，就算我們的監(jiān)管部門苛盡職守地履行監(jiān)管義務，要評判是否總體上不盈利不虧損，這仍是一件非常艱難的事情；
其四，實現(xiàn)告訴我們，由于各種利益因素等原因，監(jiān)管部門根本不可能完全盡到監(jiān)管義務，使得人們很難真正了解保險公司承保的這一業(yè)務到底是虧損還是盈利。
據(jù)此，我有理由懷疑這所謂的“總體上不盈利不虧損原則”是否真的能夠得到落實，能夠起到保護廣大機動車強制保險投保人的合法權利。
五、關于統(tǒng)一的保險限額的問題
《條例》規(guī)定，機動車強制保險在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的責任限額。但是我們應該看到，我國各省、自治區(qū)、直轄市的人身損害賠償標準是不統(tǒng)一的。全國實行統(tǒng)一的保險責任限額，是否會出現(xiàn)因地域差異導致受害人獲得賠償權利的不平衡呢？比如2005年，深圳城鎮(zhèn)人口的死亡賠償金高達51.73萬元，而陜西農(nóng)村人口的死亡賠償金則只有3.35萬元，兩者相差15倍。如果統(tǒng)一的保險賠償限額，可以說這一限額可以充分地保障陜西的農(nóng)村人口獲得賠償?shù)臋嗬�，但是，深圳的城�?zhèn)人口獲得賠償?shù)木涂赡苊黠@缺乏保障。這種強制保險制度的是否能發(fā)揮其預期的保障作用就令人擔心。
保險限額的高低，確實是一個很難調(diào)和的矛盾。如果國家實行統(tǒng)一的保險賠償限額過低，那么這一機動車強制保險制度的存在可能意義就不大了。因為現(xiàn)在人身損害賠償標準不斷提高的情況下，如果投保人購買的強制保險并不能完全或者大部分轉(zhuǎn)嫁其可能承擔的賠償責任，那就可能使被還害人獲得賠償?shù)臋嗬麊适Я吮Ｕ�，也增加了機動車車主和駕駛?cè)说娘L險。如果機動車再另外支付高額的保險費購買商業(yè)三者險作為補充，就可能大大增加機動車車主的負擔。保險限額過低，實際上就給保險公司留下了通過開展商業(yè)性的第三者責任補充保險來賺取豐厚利潤的空間。但是，如果機動車強制保險的保險限額過高，則會增加賠償標準較低地區(qū)機動車車主的負擔。如果真出現(xiàn)這種局面，那機動車強制保險還有存在的意義嗎？
所以，如何妥善地解決這些矛盾，也應該是條例要考慮的問題，但我們在《條例》中沒有看到相關的規(guī)定。
六、關于《條例》第22條的問題
《條例》第二十二條規(guī)定，有下列情形之一的，保險公司在機動車交通事故責任強制保險責任限額范圍內(nèi)墊付搶救費用，并有權向致害人追償：
(一)駕駛?cè)宋慈〉民{駛資格或者醉酒的；
(二)被保險機動車被盜搶期間肇事的；
(三)被保險人故意制造道路交通事故的�！�
有前款所列情形之一，發(fā)生道路交通事故的，造成受害人的財產(chǎn)損失，保險公司不承擔賠償責任。
上述規(guī)定，實際上是保險公司免除承擔保險責任的幾中情形，這幾種情形保險公司僅僅承擔搶救費用的墊付責任，如果受害人死亡或者超過了搶救的費用，保險公司是不承擔任何責任的。筆者認為這是不妥的，且違背了《道路交通安全法》的規(guī)定。
第一，《道路交通安全法》規(guī)定“機動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內(nèi)予以賠償”（第76條）。根據(jù)該規(guī)定，只要發(fā)生交通事故，均應該由保險公司在保險限額內(nèi)向受害人賠償，并免賠情形。但是《條例》第22條的規(guī)定，卻為保險公司設定了除外責任，明顯違背了保障受害人依法獲得賠償?shù)牧⒎康摹?br>
第二，本條規(guī)定的情形，雖然是由于機動車一方嚴重的過錯造成的，但法律不應免除保險公司的賠償。既然機動車參加了強制責任保險，而且這些情形是由于機動車的責任造成的，根據(jù)保障受害人獲得賠償?shù)牧⒎ň�，應該由保險公司在保險限額內(nèi)賠償。當然，為了避免因保險公司代替機動車承擔責任引發(fā)的道德風險，維護社會正義，法律可以賦予保險公司向侵害人代位追償?shù)臋嗬�。這樣，既保障了受害人依法獲得賠償?shù)臋嗬�，同時也沒有免除侵害人應該承擔的法律責任，既有利于保險受害人獲得賠償，也有利于機動車增強法律意識，避免道德風險。
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