[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱13419次
處在風(fēng)口浪尖上的北京政府采購(gòu)
-----全國(guó)政府采購(gòu)論文評(píng)析（一）
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北京市遼海律師事務(wù)所
日前，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》政府采購(gòu)周刊副主編方劍先生給我送來(lái)六篇入選《全國(guó)政府采購(gòu)論文集》的文章讓我點(diǎn)評(píng)，捧在手中的這些佳作的確令人愛(ài)不釋手，其中格外引人矚目的是北京市政府采購(gòu)中心主任許大衛(wèi)先生的《政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)支持自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的研究與思考》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《研究與思考》）。文章作者的名字如雷貫耳，業(yè)內(nèi)人士對(duì)他都不陌生。從政府采購(gòu)制度在我國(guó)試點(diǎn)直至進(jìn)入法制化軌道，許大衛(wèi)先生始終是這一領(lǐng)域里領(lǐng)航人之一。
眾所周知，北京是中央政府所在地，這里聚集了國(guó)家各大部委、各大團(tuán)體組織、各大事業(yè)單位即法律所說(shuō)的采購(gòu)人，從我國(guó)建立政府集中采購(gòu)制度開(kāi)始，北京市的政府采購(gòu)一直處于風(fēng)口浪尖上，在國(guó)內(nèi)外倍受關(guān)注，人們稱(chēng)之為中國(guó)政府采購(gòu)的“風(fēng)向標(biāo)”。作為北京市的法律職業(yè)人，尤其是作為研究政府采購(gòu)制度的一名專(zhuān)業(yè)學(xué)者，自然也處處留意本市政府采購(gòu)中的法制建設(shè)。許大衛(wèi)的文章側(cè)重于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)落實(shí)執(zhí)行政府采購(gòu)的政策功能的研究與思考，這是人們經(jīng)常談?wù)摰囊彩鞘冀K為大家所感興趣且頗具爭(zhēng)議的一個(gè)話題。北京市政府采購(gòu)中心是怎么理解和執(zhí)行政府采購(gòu)的政策功能，我們?cè)凇堆芯颗c思考》一文中能夠獲得有益的啟迪。
從2000年開(kāi)始接手承辦“全國(guó)首例政府采購(gòu)案件”，至今6年多時(shí)間，筆者受理的眾多政府采購(gòu)案件百分之八十都發(fā)生在北京。這些案例或多或少都存在著違規(guī)操作、黑箱交易行為。然而讓人不解的是，這些政府采購(gòu)案幾乎與北京市政府采購(gòu)中心都沒(méi)有關(guān)聯(lián)。我們讀完《研究與思考》一文，或許能從中尋覓到些須答案。我們知道，現(xiàn)行政府采購(gòu)的法律制度存在著嚴(yán)重的缺陷和沖突，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》之間存在著不可調(diào)和的矛盾，人們往往將前一部法律實(shí)施中所引起的“暗箱操作”、“權(quán)力尋租”等違規(guī)現(xiàn)象全部嫁禍于后一部法律的出臺(tái)，致使處于一線的政府采購(gòu)工作處境艱難，時(shí)常免不了要擔(dān)當(dāng)替罪羊的角色，實(shí)踐中的政府采購(gòu)工作也是褒貶不一。更多的時(shí)候，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要背政府采購(gòu)法制體系不健全的“黑鍋”。為此，本文在評(píng)析《研究與思考》一文的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)制度所存在的一些問(wèn)題進(jìn)行一些剖析。
一、集中采購(gòu)工作對(duì)政策目標(biāo)的貫徹落實(shí)
《研究與思考》一文的作者在學(xué)習(xí)國(guó)家有關(guān)法律和政策后，首先向我們提出了一個(gè)大家普遍關(guān)注的問(wèn)題，政府采購(gòu)工作怎么定位。我們從文章的標(biāo)題可以發(fā)現(xiàn)作者旗幟鮮明的觀點(diǎn)，支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、優(yōu)先采購(gòu)國(guó)產(chǎn)高新技術(shù)設(shè)備等國(guó)家政策，作為政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)該為實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)而努力。在贊賞作者的學(xué)習(xí)體會(huì)和認(rèn)識(shí)的同時(shí)，也引發(fā)了筆者的一系列的思索：我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有明確規(guī)定政策目標(biāo)，這部法律賦予采購(gòu)人自行采購(gòu)以及是否委托采購(gòu)的權(quán)力；而后一部《政府采購(gòu)法》強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)和集中采購(gòu)；前一部法律普遍允許以私利為目的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)，后一部法律則強(qiáng)調(diào)和提倡政府集中采購(gòu)，由非盈利為目的政府采購(gòu)中心執(zhí)行貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)任務(wù)。作為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的北京市政府采購(gòu)中心能夠堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)家政策目標(biāo)，但非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)即招標(biāo)公司卻不然。同樣是國(guó)家的政策目標(biāo)，同樣使用的是納稅人的資金，依據(jù)前后兩部不同的法律卻會(huì)得出不同的結(jié)果。由于存在兩部調(diào)整和規(guī)范同一采購(gòu)對(duì)象的法律，致使北京市還有許多的非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，這些中介機(jī)構(gòu)代理的政府采購(gòu)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)北京市政府采購(gòu)中心。作為以營(yíng)利為目的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是否也能夠落實(shí)政府采購(gòu)的政策，答案肯定是否定的。中介機(jī)構(gòu)是獲取高額私利為目標(biāo)的，不可能去貫徹落實(shí)國(guó)家政策。為了統(tǒng)一政府采購(gòu)法律制度，前一部法律的內(nèi)容必須納入到后一部法律中。
二、集中采購(gòu)工作對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行舉措
《研究與思考》的作者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)政策的重要執(zhí)行部門(mén)和具體實(shí)踐者，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變過(guò)程中提供支持，研究實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新政策目標(biāo)的途徑、方法和手段負(fù)有義不容辭的責(zé)任。對(duì)此，作者偕同他的同仁身體力行，建立了公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和評(píng)標(biāo)制度，采取了多元的采購(gòu)方式，實(shí)施“一站式”服務(wù)大市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大“一站式”服務(wù)范圍和資源共享，建立區(qū)域互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)等各種有效機(jī)制，充分發(fā)揮政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)制度政策功能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中不可替代的作用。作者勇于創(chuàng)新、嘗試推出一系列有效舉措，進(jìn)而積極執(zhí)行國(guó)家政策，令人欽佩。此外，《研究與思考》的作者提出，為執(zhí)行政策功能，擬重新修訂現(xiàn)行的招標(biāo)文件，加入相關(guān)的政策內(nèi)容。筆者認(rèn)為，需要提請(qǐng)注意的是，修訂后的招標(biāo)文件不得有任何歧視和差別待遇的內(nèi)容，否則就違反了公平競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)定。讀《研究與思考》一文時(shí)，筆者不由自主地想起社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的操作規(guī)程，政府采購(gòu)中黑幕交易往往發(fā)生在招標(biāo)公司與采購(gòu)人的身上。在分散采購(gòu)的模式下，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)通常是“打一槍換一個(gè)地方”，不會(huì)去考慮如何有效地執(zhí)行政策功能，他們會(huì)施展渾身解數(shù)進(jìn)行權(quán)力尋租，與設(shè)租的采購(gòu)人進(jìn)行勾兌，以獲取源源不斷的采購(gòu)代理業(yè)務(wù)和持續(xù)不斷的高額利潤(rùn)。筆者認(rèn)為，為了使國(guó)家政策功能具有執(zhí)行力，政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，必須拒絕社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。
三、集中采購(gòu)工作運(yùn)用政府采購(gòu)主要方式
《研究與思考》一文的作者指出，在招投標(biāo)工作中積極落實(shí)和體現(xiàn)支持自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品等政策目標(biāo)。我們知道，政府采購(gòu)的主要方式是公開(kāi)招標(biāo)，但現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》卻沒(méi)有規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)的操作程序。這無(wú)疑給政府集中采購(gòu)工作出了道難題，但北京市政府采購(gòu)中心的工作總是在迎難而上。記得幾年前，北京市政府采購(gòu)中心招標(biāo)采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)時(shí)，就通過(guò)電視網(wǎng)絡(luò)的形式，對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行直播，將招標(biāo)的全部程序置于大庭廣眾的監(jiān)督之下，使政府采購(gòu)工作公開(kāi)透明、規(guī)范有序地進(jìn)行，從而減少和避免招投標(biāo)中的人為因素的影響。盡管如此，作者在《研究與思考》一文中說(shuō)，在實(shí)際操作中，如何運(yùn)用好政府采購(gòu)政策，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品等政策目標(biāo)，也需要多方面的配合和共同的推進(jìn)以及一系列可操作的政策措施、制度辦法來(lái)支撐。為此，作者給我們提出了他自己的思路：一是需要有關(guān)部門(mén)盡快建立嚴(yán)密的自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的界定體系，避免集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)際操持中因界定不明確出現(xiàn)無(wú)法操持問(wèn)題；二是盡快建立客觀公正的自主創(chuàng)新的評(píng)價(jià)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。包括評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)和認(rèn)定機(jī)構(gòu)；三是在招標(biāo)文件的制作和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)上要充分落實(shí)和體現(xiàn)自主創(chuàng)新及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)、重大創(chuàng)新項(xiàng)目政府首購(gòu)、創(chuàng)新技術(shù)訂購(gòu)和支持節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品等方面的原則和支持政策；等等。
四、國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法保障集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作
《研究與思考》一文的作者正視政府采購(gòu)實(shí)踐中所存在的問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)行法律，對(duì)采購(gòu)執(zhí)行效果提出了反思。作者說(shuō)，從一個(gè)時(shí)期以來(lái)辦公用品定點(diǎn)采購(gòu)工作的執(zhí)行效果看，也反映和暴露出一些問(wèn)題，政策功能導(dǎo)向作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)，有很多需要改進(jìn)和完善之處。如每次定點(diǎn)招標(biāo)后，所有品牌型號(hào)的計(jì)算機(jī)都能入圍中標(biāo)。接下來(lái)，就是供應(yīng)商與使用單位點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的發(fā)生購(gòu)買(mǎi)關(guān)系，往往采購(gòu)人要的是價(jià)格最貴的、品牌是國(guó)外的、配置是最高的，出現(xiàn)一種采購(gòu)的隨意狀態(tài)，包括后期管理中涉及到價(jià)格、質(zhì)量、誠(chéng)信、服務(wù)等方面出現(xiàn)的一些問(wèn)題，對(duì)此，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)無(wú)能為力，監(jiān)管部門(mén)也不可能做到時(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)有效解決。這種所有品牌都作為辦公用品定點(diǎn)供應(yīng)商，由采購(gòu)人分散采購(gòu)的作法不容易形成規(guī)模效益，也不利于政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向作用的實(shí)現(xiàn)，以及政府部門(mén)實(shí)施有效監(jiān)控。筆者認(rèn)為，《研究與思考》作者前述所指出的絕對(duì)不是個(gè)別現(xiàn)象，在采購(gòu)實(shí)踐中帶有普遍性，反映了我國(guó)立法所存在的嚴(yán)重缺陷，現(xiàn)行法律對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置了許多的義務(wù)性規(guī)范，沒(méi)有賦予其相應(yīng)的權(quán)利，未能給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)一個(gè)正確的定位；相反，賦予采購(gòu)人太多的權(quán)力卻沒(méi)有相應(yīng)的義務(wù)性法律規(guī)范，沒(méi)有承擔(dān)法律責(zé)任的條款，違法了也能安然無(wú)恙。由此而來(lái)，采購(gòu)人不執(zhí)行“政策功能”毋須承擔(dān)強(qiáng)制性的法律后果，同樣，采購(gòu)人委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)違法了，也無(wú)須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，所存在的這些尷尬，究其根本原因還是前后兩部法律之間的沖突，前一部法律只規(guī)定分散采購(gòu)，采購(gòu)人有權(quán)自行決定是否采購(gòu)，是否委托采購(gòu)。立法時(shí)，為了與前一部法律銜接，后一部法律在分散采購(gòu)與集中采購(gòu)問(wèn)題上產(chǎn)生了妥協(xié)，與此同時(shí)，在規(guī)定委托代理與法定代理時(shí)產(chǎn)生了自相矛盾，致使集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)無(wú)法監(jiān)督、約束采購(gòu)人的權(quán)力。
以上所述，只是筆者蜻蜓點(diǎn)水�！堆芯颗c思考》一文的作者長(zhǎng)期致力于政府采購(gòu)實(shí)踐和理論研究，在業(yè)內(nèi)屬于資深專(zhuān)家，他的作品將理論與實(shí)踐緊密結(jié)合，行文流暢，反映了作者在這一領(lǐng)域辛勤耕耘的結(jié)果。從中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)作者具有寬廣的視野，不斷開(kāi)拓進(jìn)取、積極創(chuàng)新的精神。讀完《研究與思考》一文，筆者茅塞頓開(kāi)，受益匪淺。
點(diǎn)評(píng)作者：谷遼海
2006年6月16日于北京朝陽(yáng)區(qū)寓所
